“反距離悖論”下地方政府信任問題探析

梁榮桓，梁國越

(廣西民族大學管理學院，南寧530006)

一、前言

改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，綜合國力不斷增強，我國公民生活水平不斷提高，總體上進入了小康社會。我國取得這樣的成績，與中央、地方政府的努力是分不開的，正是在各級政府的努力下，我國的經濟才取得了如此巨大的成就，公民的生活水平才得到快速的提高。按照常理推論，我國公民對于政府應該是充分信任的，正是政府的有所作為，公民的生活境況才得到巨大的改變，從而走上脫貧致富的道路，政府的合法性地位是毋庸置疑的。然而，實際的情況恰恰相反，公民對政府產生了信任危機，特別是對地方政府產生了不信任，當遇到問題時，他們往往不是通過當地政府尋求解決，寧可舍近求遠，想方設法通過更高層級政府部門來獲取救濟和幫助，這就是“反距離悖論”。眾所周知的事實是，人性的情感通常隨著對象的距離或散漫情況而減弱。根據這個原則，一個人對家庭的依附勝于對鄰居的依附，對鄰居的依附勝于對整個社會的依附。各州人民對他們的地方政府往往比對聯邦政府懷有更強烈的偏袒，除非這一原則的力量為后者的大為優越的管理所破壞。［1］而這個“原則”用在公民對政府的態度問題上，就表現為“人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認為離他們遠的政府官員則是懶惰、不稱職和不誠實”［2］的距離悖論。不過，當前我國公民對政府信任的強弱與政府層級的高低形成正比關系:我國公民對低層級的政府及官員持低信任態度，對高層級政府持高信任態度，表現出強烈的“反距離悖論”。

二、地方政府信任危機根源

首先，公民生活水平的提升促使其把焦點集中于地方政府。經過30多年的改革開放，我國已經擺脫了貧困，走上了全面建設小康的道路。在生活水平提高的同時，公民公共需求的快速增長與政府公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾日益突出，物質需求已不再是公民關注的焦點，他們更多關注的是公共服務水平、政府的施政綱領，政府部門無形之中就被無限的放大，任何一點小差錯都會置于公共的討論當中，地方政府部門的活動成為了玻璃房里的活動。如果政府不能很好的滿足公民的公共需求，不能很好的代表公民的利益訴求，往往會導致公民產生失望情緒，進而產生對政府的不信任感，久而久之就會產生不滿和抵抗情緒。此時，失去了公民的信任，地方政府部門的治理措施往往難以得到有效的執行，如此反復，形成了惡性循環。我們看到，當前存在著嚴重的經濟快速增長與發展不平衡、資源環境約束的矛盾，也存在著廣大社會成員的公共需求與公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾，最為關鍵的是，當改革不斷深入的時候，在一定程度上，也出現了對改革價值認同上的變化。［3］公民的公共需求的日益強烈使得他們不得不尋求其他的方式加以解決，因此，他們往往把這種信任感寄托在更高層政府上。公民對高層政府的政策施行非常敏感，關注強烈，幾乎所有重大的高層政府決策都會成為公民討論的對象，而地方政府出臺的政策措施往往得不到當地公民的關注，成為被忽略的對象。由于失去公民的理解與支持，使得地方政府的政策措施很難施行，加上地方政府在政策施行過程中，往往會根據地方的實際情況而定，與高層政府的政策措施有較大偏差，這進一步激起了公民對地方政府的責難，認為地方政府“胡亂作為”，這種“反距離悖論”往往使得地方政府成為公民筆誅口伐的對象，嚴重阻礙了官民魚水關系的發展。

其次，地方政府轉型陣痛。我國目前處于改革發展的關鍵時期，特別是我國人均GDP超過3000美元后，對于我國的發展既是機遇，又是挑戰，這個時期是社會轉型的關鍵時期，各種制度、道德規范、文化體系、價值取向等面臨著社會轉型帶來的巨大沖擊。地方政府在治理的過程中，面對如此強烈的社會轉型，也必須進行相應的政府轉型，提高政府效率，建立健全各種制度措施，弘揚主流價值體系，對公民的訴求做出更加快速便捷的回應等等。地方政府明顯意識到隨著社會發展，其治理方式也應該與時俱進，做出相應的改變，以實現良好的治理。然而，在公民看來，地方政府的改革措施是無力的，是低效的。面對社會轉型的復雜性以及公民訴求的強大壓力，地方政府的改革陷入了困境，出現了轉型陣痛。一方面，政府組織績效與法治建設越來越完善;另一方面，公民似乎對此視而不見，形成了對地方政府的日益疏遠與冷漠，引發了信任危機。公民對政府信任度下降的社會背景是我國目前正處于轉軌變型的特定歷史時期，由于新舊體制的摩擦沖突，社會利益分化，價值取向多元化和外來文化沖擊等諸多因素的影響，特別是公民的民主法治意識，對政府的社會管理能力和社會服務水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和決策水平與社會和公眾的價值期待之間產生了一定的差距，造成了公民對政府的不信任。［4］

再次，地方政府與公民之間沒有形成有效的溝通機制。地方政府在制定政策時，往往以政府為主，沒有顧及公民的愿望與需求，認為自身就是公民利益訴求的代表，可以很好地滿足公民的需求，制定出合理的政策。因此，政府制定出來的政策往往得不到公民的認可，在執行過程中大打折扣，造成好的政策愿望變成惡的結果。公民認為政府制定政策的行為是政府在自導自演，根本沒有與公民進行有效的溝通與交流，沒有顧及公民的感受與利益訴求，當然也不會得到公民的支持。缺乏有效的溝通機制使得地方政府處于尷尬的境地:一方面，有的政策措施確實表達了公民的利益訴求，可以很好的為公民服務，實現公民的需求，然而公民由于沒有得到相應的參與而使得公民對政策認同感偏低，缺乏對政策的支持，影響了政策的有效執行;另一方面，沒有公民的有效參與，政府制定的政策往往缺乏系統性與全局性，過多的考慮政府利益或利益集團的訴求，而忽略了公民的基本利益，甚至出現了與民爭利的現象，這種失去公民監督與參與的政府行為，使得公民自然而然的對政府產生不信任，甚至抵抗情緒。如果說傳統的地方政府管理模式依靠的是強有力的垂直控制和命令，那么，地方治理則依靠的是存在于公民中的社會資本力量，依賴于政府、公民或社會組織之間的相互信任與積極合作的態度。［5］地方政府作為治理主體，必須考慮客體(公民)的需求，雙方進行有效的溝通與合作，才能增強公民對政府的信任，實現良好的治理。

三、解決地方政府信任危機的路徑分析

首先，加強政府自身建設，重建政府信任。要重新建立公民對地方政府的信任，消除“反距離悖論”，就要進行地方政府改革，加強地方政府建設，把地方政府建設成為公民滿意的政府，才能贏得公民的信任。在社會歷史發展中考察更具體的信任關系，我們發現，存在著與三種社會治理模式相對應的三種政府信任關系，它們是:以“權威－依附－遵從”為特征的統治型社會治理模式下的習俗型政府信任關系;以“契約－控制－服從”或“競爭－管理－協作”為特征的管理型社會治理模式下的契約型政府信任關系;以“信任－服務－合作”為特征的服務型社會治理模式下的合作型政府信任關系。［6］不同的時代，會出現相應的治理方式以及產生相應的政府信任關系:在農業社會的統治型社會治理模式下，強調的是統治者的權威與民眾對統治者的絕對服從;在工業社會的契約型社會治理模式下，強調的是政府按照社會契約實行管理，公民要遵守相應的規定;在后工業社會的服務型社會治理模式下，強調的是政府與公民的合作關系。我們已經跨入了后工業社會，然而我們的治理模式還處于工業社會的治理模式，即時代發展的先進性要求與治理模式的滯后性相矛盾。按照時代的發展要求，地方政府要建立以“信任－服務－合作”為特征的服務型社會治理模式，即建立服務型政府。構建服務型政府的關鍵，就是要建立政府信任，以政府信任為基礎，才能實現政府與公民的良好合作，通過合作制定出合理的政策，達到政府全心全意為人民服務的目的。要重建政府信任，就要擴大公民知情權，讓公民知道政府做了些什么事情，進展到了什么樣的程度，執行的效果如何，從而激發公民對政府決策的興趣，進而關注政府，理解政府。地方政府應該建立健全信息公開制度和新聞發言人制度，定期發布政府有關信息，讓公民有知情權，對公民關心的熱點問題，及時給予解答和處理，消除公民的誤解與猜疑，讓公民確實感受到政府尊重其知情權，是在為民辦事，以為人民服務為宗旨，從而提高政府在公民中的形象與信譽，進而贏得公民的信任。

其次，擴大公民參與，贏得公民信任。公民參與地方政府決策不僅是公民履行權利的內在要求，也是現代復雜治理環境下地方政府實現良好治理的必然措施。地方政府所制定的政策措施，不論如何變遷與執行，都是為了實現地方的良好治理，最大限度地維護公民權利與利益，為公民創造舒適的生活環境，便利的工作條件，使公民擁有積極樂觀的精神面貌，實現人的全面健康發展，最終使公民過得有意義，有尊嚴。為了保證公民自身的權益，公民必定產生強烈的參與愿望，通過履行他們的參與權利，最大限度地維護、保障自身利益，保證政府決策不偏離為民謀利的方向。另外，經過30多年的改革開放，我國正處于社會轉型當中，地方政府面臨著嚴峻的國際國內形勢，面臨著復雜的政治、經濟、文化、社會、歷史等問題，僅僅依靠政府的力量是很難解決這些問題和沖突的，要實現良好的治理，就要協調合作，通過多方力量聯合治理，而公民作為切身利益者，對政府治理比其他群體會更關注，參與的積極性也會更強烈，政府通過擴大公民參與，可以有效緩解壓力，增強治理的認可度。由公民參與政策制定過程而獲致的政策，即便不是公民最理想的最優的政策，本質上也是公民與政府合作的結果，包含了公民不同程度的或多或少的自身意志和自我利益。在這個角度上，政府公共行政活動已經不是一個與公民毫不相關的異己的事物，而是公民個人內在要求和愿望的一部分，是社會的民主化進程，所以也必然有助于減少公眾的非理性意見或不良情緒，增加其對政府的了解和認同，維系和增進其對政府的信任。［7］地方政府在進行涉及民生的重大決策時，為了使決策可以有效的執行，得到公民的認可與支持，就要使公民積極參與進來。建立公民參與平臺，如聽證制度、咨詢制度、意見征集制度等，通過一系列措施促進公民參與力度，通過雙方合作，實現協調治理。

再次，發揮社會中介組織的橋梁作用，增強政府信任基礎。地方政府與公民缺乏交流與溝通，在于缺乏社會中介組織的橋梁作用。公民的身份具有多重性，在不同的組織與環境中的身份是不一樣的，大部分公民除了作為個體外，還以各種身份加入到各種社會組織中，并在社會組織中發揮個人的影響力。這里的社會組織指的是社會中介組織，政府直接面對所有的公民進行相關決策是困難的，然而政府通過社會中介組織的連接作用來進行相關決策卻是可行的。每個社會中介組織都有其利益訴求，加入社會中介組織的公民大都擁有相同的價值觀，為了組織的共同利益而付諸努力。地方政府如果能夠充分發動社會中介組織積極參與到政府治理當中，也就實現了大部分公民的利益訴求。通過社會中介組織的橋梁溝通機制，地方政府可以很好的了解公民的各方面呼聲與要求，從而做出合理有效的決策;公民通過社會中介組織的參與，可以很好的表達自身的觀點與思想。通過發揮社會中介組織的作用，地方政府與公民可以實現有效的溝通，有利于對相關決策達成共識，實現共同治理。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，隨著社會從單一的集權式治理向多元的民主化方式漸進過渡，過去“全能政府”的治理模式已經不能適應經濟、政治和社會發展的需要，社會中介組織越來越多的以公共管理重要主體之一的身份，與政府、其他社會組織和個人一起構成多元的治理結構，來共同管理越來越復雜和繁重的社會公共事務。［8］

四、結論

當前的中國地方政府，正處在中國現代化建設、社會轉型這一“千年未有”的歷史變局中，處在市場化、信息化、民主化和全球化等全新的時空背景下。［9］“反距離悖論”的出現，表明我國在社會轉型過程中地方政府治理面臨著巨大的壓力，這是發展中出現的問題，也是我國傳統封建社會治理中產生的現象，但本質卻不同。在傳統封建社會中主要是由于地方官員魚肉百姓，貪污腐敗，不為民辦事所造成的，因此百姓都將希望寄托在高層能出現一個好官或者好皇帝身上，希望通過他們對當地貪官污吏進行懲治，以實現當地的良好治理。而在我國當今社會轉型階段，盡管也出現了過去所出現的問題，導致公民對當地政府不信任，但是更主要的原因還是在于社會轉型所帶來的各方面急劇的變化。由于國情不一樣，對于地方治理不可能照搬照抄西方的治理模式，只能通過發展來解決在地方政府治理中出現的“反距離悖論”問題，重建地方政府信任。

［1］［美］漢密爾頓．聯邦黨人文集［M］．程逢如，譯．北京:商務印書館，1982．

［2］［美］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．張成福，譯．北京:中國人民大學出版社，2003．

［3］程倩．轉型期對合作型政府信任關系的訴求:從服務型政府建設到和諧社會構建［J］．探索，2007(1)．

［4］嚴云華，覃業健，萬鈾能．政府信任與公民信任良性互動思考［J］．理論月刊，2006(10)．

［5］牟永福，胡鳴鐸．理解政府信任［J］．新視野，2010(5)．

［6］程倩．論社會信任與政府信任的適配性:結構化視角中的信任關系考察［J］．江海學刊，2007(4)．

［7］吳華根．基于合作型政府信任關系的深圳市政府轉型［J］．深圳大學學報:人文社會科學版，2008(5)．

［8］李道霞．論多元治理結構下的社會中介組織:兼與香港社會中介組織的比較［D］．武漢科技大學，2006．

［9］鄒育根，江淑．中國地方政府信任面臨的挑戰與重建:國內學術界關于地方政府信任問題研究現狀與展望［J］．社會科學研究，2010(5)．