服務型政府向度下公民政治參與的基本理路

宋 煒

(中國礦業大學文學與法政學院，江蘇徐州221116)

作為當前學術界和政府管理部門普遍話語的服務型政府，其基本內涵是:在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意愿組織起來的，以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。［1］政治參與是政治關系中公民政治權利得以實現的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位和作用。［2］以公民為本位，追求社會民主，滿足公民意愿，決定了服務型政府必須肯定公民的政治主體地位，發揮公民政治參與的作用，把公民政治參與作為服務型政府建設的必由之路。

一、服務型政府與公民政治參與的邏輯關聯

深度解析服務型政府與公民政治參與的內涵與特點，可以看出兩者之間存在著深刻的內在邏輯關聯。

(一)公民政治參與增強了服務型政府的合法性基礎

公民政治參與的理論預設是公民對國家的政治認同，對國家的認同也即是對政府的認可，這便賦予了政府充分的合法性基礎。一方面，在政策制定中，服務型政府以滿足公民的利益需求為出發點，倘若缺乏公民有效的政治參與，政府便無法真正地了解公民的需求，政策制定也便失去了現實依據。缺少科學、民主的決策，政府的合法性地位也隨之會產生動搖。另一方面，在政策執行中，服務型政府的價值取向之一是科學執政、民主執政和依法執政。有效的公民政治參與，可以為公共事務的有效治理提供合理的思路，加強政府執政的科學化;了解、尊重與回應民意，以民意為政府工作的出發點，是民主執政的內在要求，同時也是依法執政的外在表現。大力提倡和實施公民政治參與，對于提升政府服務水平，加快服務型政府建設具有重要的現實意義。

(二)公民政治參與是服務型政府發展民主的核心內容

民主歷來是社會政治發展追求的重要價值目標，當然也是服務型政府的目的性價值取向之一。服務型政府的民主追求要求其不僅要在理念和制度安排上更加彰顯人民的主人翁地位，而且要求其在日常的行政活動中更加主動地引導公民政治參與、重視公民政治參與和回應公民訴求。公民政治參與不僅是服務型政府民主政治和民主行政的體現，而且也能進一步促進政府民主的發展。民主體現在參與之中，同時二者相互促進和影響。民主政治和民主行政的發展依賴于公民政治參與，公民政治參與也受到政府民主推行程度的影響。公民政治參與是普通民眾的權利和事務，而不是少數精英的特權，所以，公民政治參與的普遍性也成為現代服務型政府的核心和尺度。

(三)公民政治參與契合服務型政府的治理模式

政府的治理模式由管制型到服務型的轉變，其最顯著的特征是公民本位和社會本位的定位，確定的是一種公民和社會對政府的“支配性關系”，實現的是公共權力運作模式的轉變、國家權力向公民和社會的回歸。這凸顯了公民和社會是政府工作的“根”和“本”。政府根據公民的利益需求提供服務，其存在就是為公民和社會做符合他們利益的事情。服務型政府謀求國家權力回歸公民的根本路徑選擇便是發展公民政治參與，讓公民作為公共權力的主人和公共服務的最終接受者，對公共權力的運作、公共行政的行為和公共服務的質量進行干預、檢查、督促，以進一步保證公共權力正當和高效的運用，提高政府公共服務的質量。

二、公民政治參與的現實困境

在當代中國民主政治發展過程中，廣大民眾積極通過各種途徑參與政治生活。尤其是改革開放以來，公民參與更是取得了顯著的進步，但在實踐中由于受公民參與制度不健全、傳統政治觀念的束縛和公民自身參與意識、能力不足等因素的制約，現階段的公民政治參與仍然面臨著一些現實困境。

(一)公民政治參與的制度不健全

制度體系是影響公民政治參與的外在保障，對公民履行權利和義務具有動員、規范、支持和抑制的作用。目前各地在探索服務型政府建設的進程中，都或多或少地關注到了公民政治參與問題，并在現實中加以實踐，如“萬人評政府”、“三會公開”、“市民代表驗收為民辦實事項目”，以及各地普遍推進的政府部門服務質量承諾，公眾滿意度調查，重大行政決策的公示制度、聽證制度等。然而，通過理性分析，我們不難發現這些參與方式在受到公眾歡迎的同時，也受到社會各界的質疑。很多地方政府在高喊公民政治參與口號的同時，并沒有完善的法律法規和相關制度規定，或者相關規定模糊空泛，缺乏實質的指導性。雖有現實實踐，但實踐中公民政治參與行為不規范、隨意性大，并不能達到廣泛、有效地表達公共利益、監督政府行為和影響政府決策的目的。公民參與機制的不足所導致的參與行為的偏頗，已成為制約公民政治參與的一大瓶頸。

(二)傳統政治觀念的束縛

我國傳統政治觀念具體體現為官僚主義、家長制、特權現象以及人們心中的權力崇拜、官本位心理、清官心理。這些觀念，對于公民來說，一是使公民形成或多或少的恩賜意識，認為公民的參與權利是政府的恩賜，使公民認識不到政府權力的真正來源，這就顛倒了公民與政府的角色，迷失了根本，消弱和侵蝕了公民的參與權利;二是使公民容易把公民政治參與作簡單化或形式化的極端理解，缺乏程序意識，從而抑制了公民參與意識的提高，對政治穩定產生副作用。對于政府官員來講，使得部分官員缺乏民主意識和公仆意識，政治責任感、民主法律意識淡薄，個別領導干部不是把手中的權力看做受之于公眾、服務于公眾的公共權力，而是將其視為謀取個人私利的私權和特權。這就使讓人民當家作主、管理國家和社會事務的公民參與權利的真正實現受到不同程度的阻礙。

(三)公民政治參與意識和能力的不足

在服務型政府建設中，公民自身的參與意識與能力也是影響其有效參與的重要因素。首先是公民參與意識不足，公民參與的主動性、自覺性和理性較低。部分公民對自身在服務型政府建設中的主體角色、權利與責任認識不清，缺乏主動參與的責任意識。還有相當多的公民不是出自公民的責任感和對權利義務的認識而參與，而僅僅是為了表達自身的利益或解決自身的問題而參與，甚至是為了發泄自己的不滿。其次是公民參與能力欠缺。一是我國公民整體文化水平較之西方發達國家普遍較低，而且呈現不均衡狀態，較低的公民素質使其無法全面、有效地了解政府信息，行使政治參與的權利;二是我國公民政治參與多表現為分散性的個人參與，組織化的公民政治參與比較薄弱。公民組織發育的不完全，對公民組織在服務型政府建設中的作用認識不夠，導致公民組織未能充分發揮在公共管理過程中的有效參與，尤其是在公共政策、公共服務與社區治理中的功能尚未有效發揮。

三、公民政治參與的基本走向

加快服務型政府建設，擴大公民政治參與，重要的途徑就是在政府樹立民本理念的前提下，加強對公民的教育與培訓，使其成為政治參與的理性公民，建立健全公民政治參與制度，為公民政治參與提供切實保障，支持引導公民社會發展，使公民政治參與走向組織化、科學化的道路。

(一)樹立政府民本執政理念

首先要樹立主權在民的理念。國家的一切權力屬于人民，政府只是人民權力的代理者，人民才是根本。其次要樹立以民為本的理念，要以公民需求為驅動，為人民服務，對人民負責。政府“民本”理念的樹立，把政府擺在為民服務的公仆地位，可以促進政府依法健全公民參與制度，豐富公民參與形式，保障人民真正行使當家作主的權利，為公民政治參與打下堅實的基礎。

(二)塑造理性的政治參與公民

理性參與是在正式制度框架下，為政府所接納的合法途徑上進行的“體系內部”的公民參與。理性公民是在表達自己利益和訴求時，能夠遵守法律法規、社會公德，合理、合法進行參與的公民。一方面要加強理論培訓，政府要把握正確的輿論導向，在社會不同階層中，進行服務型政府以民為本理念以及公民政治參與政策的宣傳，有針對性地加強對公民的培訓和引導，培養公民的政治參與意識、政治參與知識、政治參與技能，引導公民樹立正確的政治價值觀和政治信念，增強公民的政治責任感。［3］另一方面要強化實踐引導。政府應多為公民提供政治參與的機會，讓公民充分了解政府政策制定與政策執行，并正確引導公民利用法律、制度等規范的程序、方式來反映意愿和要求，在法律規定的范圍內選擇低成本高收益的參與手段，以嚴肅、認真的態度，規范、負責、理性地參與政府工作運行。同時還要鼓勵社會組織，以合法、理性的形式和途徑，帶頭參與到國家事務和社會事務的管理中來。

(三)建立健全公民政治參與制度

“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定”［4］，這就要求政府必須完善制度體系設計，創新制度安排，為公民政治參與提供完善的制度保障。一是在堅持我國的人民代表大會制度、多黨合作制度和政治協商制度的基礎上，不斷建立和完善公民政治參與的具體制度，如選舉制度、聽證制度和建議、申訴、控告制度及信訪制度、陪審制度等。通過完善的法律法規及政府規章制度來調整、規范公民的政治參與行為，使公民的政治參與走向經常化和秩序化之路。二是建立不同利益主體的利益表達制度，依法保障公民、社會組織及其他利益集團參與權利，為不同利益主體的利益表達做出制度上的安排，并切實做好監管。三是構建政府公民互動制度。政府積極回應公民政治參與，有利于實現政府與公民之間的有效溝通和互動，能夠保持公民政治參與的熱情。具體來說，首先，強化政府的服務意識和民本意識，政府一切工作都要以民眾利益為出發點，要權為民用、心為民系，為民謀利，使民受益，公正、有效地滿足人民的需求和實現人民的利益。其次，加大政府信息資源公開，有效地利用現代信息和通訊技術，通過互聯網、手機和廣播電視等不同的政務信息載體，對政府機關、企業、社會組織和公民提供信息及其他服務，實現政府機關、企業、社會組織與公民之間的互動，以方便公民和社會組織獲取政府服務。最后，完善政府回應載體，可以采用郵件、電話、集體座談、召開發布會等形式，也可以通過現代電子技術對公民參與進行回應與反饋，［5］以及時、合理地對公眾的需求給予回答、說明或者解釋，讓參與者獲知其行為對政府產生的影響，增加公民政治參與的積極性與主動性。

(四)支持引導公民社會良性發展

政治參與應當是組織化的，沒有組織的政治參與將墮落為群眾運動。［6］因公民社會具有相對于政府自上而下的管理權力的自下而上的權力，使其成為當今推行公民政治參與的有效組織載體。公民社會是介于國家與家庭、社會之間的中間組織，是所有民間組織和民間關系的總和，［6］更貼近民眾，更了解不同階層和群體的民眾的不同性質的需求。公民社會能夠利用其獨特的社會資源和方式為特定的公民群體提供有效的服務，可以解決服務型政府提供公共服務的普遍性和社會群眾需求多元化的特殊性之間的現實矛盾。加強服務型政府建設，培育發展公民社會已越來越迫在眉睫。首先，擴大公民社會的參與權限。對于有一定社會影響力的社會組織，政府要支持并資助其發展，可授予其某個范圍的資源支配權，讓其承擔一定的公共服務職能，以解決政府無法及時回應的社會需求。其次，尊重公民社會的自治性。政府要逐漸弱化對社會組織的政治和行政職能，讓其擁有更多的經營和管理自主權，使其在法律允許的范圍內享有更為廣闊的自主活動領域。第三，加強社會組織的外在約束機制。在確保社會組織擁有一定自治權的同時，政府仍要對社會組織的權利結構、事務運行和組織決策等方面進行有效的監管，使其在科學、有序、公開的狀態下，既能便利地表達自身需求，又能彌補政府公共服務在某些特定領域中的空白。

建設服務型政府，擴大公民政治參與必不可缺。政府要為公眾提供全面有效的公共服務，就必須要正確審視當前公民政治參與中存在的問題，認清公民在服務型政府建設中的角色，不但要擔任公民政治參與意識與能力的教育者，公民政治參與的制度環境營造者，而且還要成為公民社會參與政治運行的支持者和引導者，以提高公民政治參與的積極性與主動性，促進服務型政府建設。

［1］劉熙瑞．服務型政府:經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］．中國行政管理，2002(7):5．

［2］王浦劬．政治學基礎［M］．北京:北京大學出版社，1993:207．

［3］陳士玉，劉彤．當代中國公民政治參與存在的問題及對策思考［J］．東北師范大學學報:哲學社會科學版，2010(5):7－10．

［3］蒲島郁夫．政治參與［M］．北京:經濟日報出版社，1987:55．

［4］彭向剛，張杰．論我國公共服務創新中公民參與的價值及路徑［J］．吉林大學學報，2010(4):5－10．

［5］王秋波．民主政治進程中的公民有序政治參與問題［J］．理論學刊，2010(8):94－98．

［6］俞可平．增量民主與善治［M］．北京:社會科學文獻出版社，2003:158．