政治現代化視野下中西政府權力比較

李 超，李蔚萍

(1．鄭州大學公共管理學院，鄭州450001;2．中州大學 經濟貿易學院，鄭州450044)

政府權力原本是一個流動的整體，其內部結構只是為了這個整體的良好運作而架構的。雖說從古代至現代，政府權力結構走過了一個從簡單到復雜的漫長過程，政府權力的現代化是一個從理性化、世俗化到制度化、民主化的系統結構，然而，四個要素之間并非完全共時性或歷時性(更接性)產生并運作的，因此，政府權力的現代化是一個非常復雜的結構和過程。再加上各國、各地區歷史與現實的不同，更擴大了各國、各地區政治權力的現代化差異。

一、政府權力的理性化

所謂“政府權力的理性化”，是指從傳統政治體系向現代政治體系的轉型過程中，政府的權力和權威從傳統的以部族、家族的根本利益為核心的“王朝理性”向以現代民族國家的“國家理性”(整體利益)方向運行或發展的過程。因而，統一和權威是政府權力理性化的集中標志。

首先，從理念方面看，眾所周知，中世紀的西方，盛行的是“有限王權論”。所有權力和權威，包括國王及其政府的權力和權威來自法律和習俗規范，即“法律造就國王”。權力理性化理念產生較遲，相反，早在16世紀，歐洲大陸的法國已提出了最高權力和權威的概念——主權。其次，從實踐方面看，17世紀是政府權力理性化向歐洲大進軍的時代。17世紀初西方基督教世界的每個國家，從英國到法國，從葡萄牙到芬蘭，從愛爾蘭到匈牙利，都有等級代表會議，而到17世紀末，這些國家的議會大多被取消，或者是權力大大削弱。等級代表會議的權力大多被集中到專制國王及其政府手中。在德國，政府權力的理性化是從鐵血宰相俾斯麥開始的，美國的政府權力理性化開展得較歐洲國家為遲，美國政府權力的理性化實際上是19世紀后期南北戰爭后才真正開始的。

在中國，雖然早在秦漢時期就出現了統一的中央集權的政府權力和權威，但整個封建時代，與其他東方國家一樣，封建王朝的政府權力均以神權和家族利益為基礎而非以世俗理性和國家利益為基礎。單純有集中的權力和權威而無世俗理性和國家利益，并不能說政府權力已理性化。1927年國民黨南京中央政府建立之后，只是表面上統一了中國，但實際上它只控制了長江流域的幾個省，直到1949年新中國建立，中國共產黨是用革命的手段真正統一了中國，并建立了權威的中央政府。

眾所周知，作為政治現代化的基本要素或首要標志是政府權力理性化，而政府權力理性化的主要體現是政府權力和權威的集中，但有了較集中的權力和權威，并不等于政府權力理性化了，關鍵是看集中的權力和權威是否為世俗理性和國家利益服務。在評價統一和權威、集權與專制時，不能簡單化，要盡可能分清是否有利于政治現代化的成分或層面，然后根據其主要成分和層面是否有利于政治現代化來對統一和權威、集權與專制作出恰如其分的歷史定位和現實評價。

二、政府權力的世俗化

所謂“政府權力的世俗化”，是指政府權力的結構與功能不斷分化與組合，使政府權力不斷專業化、技術化、復雜化、系統化的過程。實際上，不是政府權力的分化程度越高，越會自動或無條件地帶來政府權力運行的高效能。政府權力的世俗化實際上必須內含專業化需要的分工與合作兩種基本的價值取向，而且高度分化的同時意味著高度的集中與協調。

英國資產階級革命之后，英國才開始了政府權力世俗化(分化)的進程，其中最顯明的例子是17世紀末、18世紀前期內閣制的逐步形成及其權能的擴大。英國政府權力的世俗化較大規模進行主要是19世紀幾次選舉改革后的事。20世紀中葉之后，英國政府的結構—功能適應現代社會公共事務日益復雜化的需要，向著權能高度分化和高度集中的方向發展。美國政府權力的結構—功能分化與英國有所不同，美國政府權力世俗化的趨向有利于總統及其行政部門。與英、美相比，法國政府在結構—功能分化的同時，其權能的集中化和協調化問題一直解決得不好。

舊中國的政府體制與明清政府體制有一點至少是相同的:結構功能在分化，但權力部門之間沒有相對獨立性，所有政府分化了的權力均從屬于最高權力，這是違背現代政府專業化以提高政府效能的原理的。正是這一點，使舊中國政府的運作效能無法在世俗化的過程中同步得到提高。建國后從1954年憲法開始，中國政府權力的世俗化依法進行，中國政府權力的世俗化是極為片面的，只有結構分化，尚無功能獨立性。改革開放以來，經過幾次政府機構改革，特別是1988年以來的政府機構改革，中國各級政府的結構有所減少，功能有所轉變，政府機構間，特別是立法、行政和司法機構間的相對獨立性有所成長，但這種相對獨立性的規則化程度即法律化、制度化程度尚很有限，因此，政府結構功能的世俗化程度不夠高，它影響著中國整個政府體制的總體功能的發揮和中國政府整體效能的提高。

政府權力的世俗化既體現為結構—功能的更多分化，也意味著結構功能的更多協調，在現代化前期與中期政府權力的結構分化進程雖有擴大政治民主的目的，但主要是為提高政府效率。到現代化后期，在基本確立民主體制的前提下，政府權力的功能適當集中不僅僅是為了提高政府效率，更重要的是更好地保障政治民主的真正實現。現代化國家在政府權力的世俗化進程中，既要注意效率取向，又要重視民主價值，但不可能也沒必要將效率取向與民主價值完全同等對待。

三、政府權力的制度化

所謂“政府權力的制度化”，指政府權力的來源、組織和運作從傳統政治體系中以君主個人意志和少量不完善的法律制度為轉移，向現代政治體系中由一系列法律制度加以規范化、程序化，以提高政府權力對變化著的社會環境系統的適應能力、內聚能力和創新能力的過程。實際上就是通過政府權力系統的法律化、規范化和程序化，提高政府適應社會變革需要，吸納社會更多認同和支持，求得增強政府權力自我穩定、自我發展能力的行為和過程。

英國政府權力制度化的兩個最突出的特點是:第一，其制度化進程伴隨著國家權力中心從國王向議會，從議會向內閣的兩次大轉移。制度化實際上只是把這種權力中心轉移的事實給予法律化、規范化而已。第二，其制度化既表現為書面的法律化，也表現為非書面的慣例化。與英國相仿，法國政府權力的制度化也是從限制王權和政府權力開始的，第五共和國的政治制度安排包括政府權力的制度化才真正與現代工業社會的核心價值—效能相協調。這同影響法國政府權力制度化的其他配套制度，如公民權利制度，特別是經濟社會權利制度、政黨制度、利益集團制度等制度的現代化的“滯后”是同步的。美國政府權力的制度化與英、法均有不同，除把政府權力建立在書面的條文的制度化規范基礎上這一特點外，美國政府權力制度化的另一大特點是:經濟社會危機加快了美國政府權力制度化的步伐。

在中國，自秦漢、隋唐至明清(清中葉)，傳統政府權力的制度化程度比同時期西方國家的政府權力的制度化水平要高得多。然而，從傳統政府權力的制度化向現代政府權力的制度化的轉變，中國卻大大滯后于西方國家。中華人民共和國建立后，特別是1954年之后，比較大規模的政治制度化措施才得以采取，這無疑大大推進了新生共和國的國家能力和政府能力的提升。顯然，一個政治體系中假如沒有強有力的制度化措施去限制最高權力走向專制，那么，這個政治體系的政治制度化水平不能算是高的，即使其他法律制度非常發達。

各國政府權力的制度化進程各有先后，側重點互有不同，但有三點是共同的:第一是政府權力的制度化不僅有公民權利的擴大和限制，更有對政府權力的擴大和限制;第二是政府權力的組織與運行的規則更理性、更系統;第三是政府權力的組織與運行的規則更文獻化、法律條文化，更趨同化。現代化國家在政府權力的制度化進程中，一方面要從本國國情出發去設計政府權力制度化的切入點和側重點，另一方面也要注意各國政府權力制度化的共同性和普遍性。只有這樣，才能平衡公民權利與政府權力的關系，才能減少兩者潛在的、可能的矛盾和沖突，使政府權力的制度化進程更加平穩、扎實。

四、政府權力的民主化

所謂“政府權力的民主化”，是指政府權力從傳統的排斥臣民參與和控制的貴族性權力向現代的容納公民參與和控制的大眾化權力轉變的過程。這意味著:第一，公民政治參與的領域和事務的擴大。第二，公民政治參與的途徑和手段更加豐富多彩。第三，公民政治參與的方式、方法有了質的變化。第四，國家政權或政府權力的性質逐步從少數人的政權向多數人的政權方向發展。可見，所謂“政府權力的民主化”，實際上是以擴大公民政治參與為主要途徑和手段的促使政權性質形式上或實質性地從少數人的政權轉向多數人或大眾化的政權的過程。

在英國，大規模的政府權力民主化進程大大晚于政府權力的理性化、世俗化，而與政府權力的制度化又幾乎并肩而行。英國王權的民主化，即從封建貴族專制主義“王權”向資產階級立憲主義“王權”的轉變，始于“光榮革命”，但其大體完成要至19世紀后期。政府權力的民主化始于王權的立憲化即從貴族化到資產階級化，發展于選舉政治、政黨政治的現代化，成熟于利益集團政治的現代化。法國政府權力的民主化是與它的政體的現代化從君主制向共和制、從議會共和制向半議會半總統制發展密切聯系在一起的。從君主制走向共和制使法國公民更多地參與政治，影響政府權力的價值取向有了一個良好的政體形式之前提。反過來，公民更多地參與政治，影響政府權力的價值取向也是議會共和制走向半議會半總統制的重要社會基礎或曰民意基礎。與英國、法國有所不同，美國現代民主的發生和發展的真正動力是從19世紀中葉開始，資本原始積累已引起社會現代化的強烈沖動:從傳統農業社會向現代工業社會的轉變;與經濟社會的現代化相伴隨，政治形態也被迫逐步現代化:民主化、權威化和制度化。

與歐美各國相比，傳統中國的政府權力民主化是在專制政體受到內外強烈挑戰的情況下開始的。原因在于:內生于中國的傳統專制政治已嚴重阻礙傳統中國接受并發展新的生產方式和知識技術。就是說，中國政府權力的民主化是從共和制代替君主專制開始的，但由于長期的封建專制制度和思想、戰爭狀態和后來“左”傾思想的影響，加上目前中國的整體經濟社會發展水平還很低，社會結構整合有限，因此，中國政府權力的民主化道路還有很長一段路程要走。

不論歐美發達國家或發展中國家，政治民主化內含的精神實質是一致的:公民更多地參與政治過程，更多地影響政府政策，政府權力日益為公民社會和公民個人所控制。雖然政府權力民主化是現代政治或現代政府的核心特征，沒有政府權力民主化就談不上現代政治或現代政府，更談不上現代政府權力的現代化，但僅僅有現代政府權力的民主化，并不能實現整個政府或政府權力的現代化。政府權力的民主化的向度和速度，一定要與政府權力現代化的其他子系統相配合。

從對政府權力現代化的理性化、世俗化、制度化與民主化等各個層面進行深入細致的分析研究中，不難看出，雖然政府權威和公民參與是兩個十分關鍵的因素，但政府權力的現代化是一個具有內在密切聯系的整體系統，四個要素在時間和空間上常常是并存發展的，但不同時間序列、不同空間范圍中四者的整體結構是有所不同的。這取決于該政治體系的內外環境狀況的特殊性。這就啟示我們，無論是歐美發達國家還是廣大發展中國家，政府權力要實現從傳統向現代的轉變，必須按照自身的時空特點和環境條件去設定、開展和評價政府權力的現代化進程，不可簡單劃一，從而找準適合自己的政府或政治現代化的契入點或突破口，從而分階段、有計劃推進政府或政治現代化進程。

［1］施雪華．政治現代化比較研究［M］．武漢:武漢大學出版社，2006．

［2］羅榮渠．現代化新論續篇:東亞與中國的現代化進程［M］．北京:北京大學出版社，1997．

［3］施雪華．論政治現代化的模式［J］．武漢大學學報:社會科學版，2002(11)．

［4］陳振川．中西政治現代化模式此較［J］．中共南京市委黨校學報，2006(2)．