外資進入、聽證制度與中國零售業的產業安全

朱 濤，劉艷光

(河南大學產業與農村發展研究所，河南開封475004)

一、聽證制度的必要性:從外資對本土零售業安全影響的角度

中國加入WTO，國內零售企業面臨的競爭環境發生了變化，以前面對的是勢均力敵的國內零售企業的競爭，有競爭導致的利益分配只是在國內企業之間的重新分配;現在面對的是國外零售巨頭企業的競爭，競爭導致利益會在國內和國外零售企業之間重新分配。因此促進有競爭力的國內企業的成長對確保商業利益留在國內至關重要。目前，在競爭中，國內零售企業明顯處于劣勢，國外零售企業對國內零售企業的沖擊主要體現在以下四個方面:一是資金優勢→采購優勢→價格優勢的沖擊。外資零售業大多擁有雄厚的資金實力，對品牌商品采購批量大，可利用自己強大的資金后盾縮短向供應商的付款周期，因此能從供應商那里得到穩定的貨源供應和價格優惠，并能以更低的價格銷售，進而擁有更多的顧客消費群體。而中國本土零售業普遍存在資金實力不足、采購批量小、過量超期使用供應商貨款的情況，不僅采購價格高、銷售價格高，而且有失去貨源供應的危險，事實上已經有不少零售企業出現這種經營危機。二是科技和管理優勢的沖擊。國際零售業巨頭經過長期的市場磨礪，在商品品類管理和周轉期管理上具有明顯的技術優勢，商品的流轉成本較低;相比之下，我國的零售業在管理技術上存在不小的差距，商品流轉速度慢、庫存多，這勢必增加企業的經營成本、降低企業的競爭力。三是融資優勢的沖擊。外資零售企業的授信級別較高，容易通過銀行貸款或發行公司債券獲得運營所需資金;而我國中小零售業的信用級別較低，因此缺乏融資渠道和手段，如果為了獲得穩定貨源而縮短付款周期，現金流量必然減少，其經營風險必然增大。四是文化和人才的沖擊。外資零售企業與我國本土零售業初期競爭的焦點集中在經營規模、商品價格和銷售服務等方面，而未來深層次的競爭將集中在企業的文化和人才方面。許多國際連鎖業巨頭形成了自己獨特的企業文化，對人才資源也特別重視，這無疑會對我國零售業造成巨大沖擊。

朱濤(2010)研究認為，中國零售業的安全度很低，測算結果為不安全狀態。面對國內零售企業遭受的沖擊，政府的競爭政策面臨著兩難選擇:從提高消費者福利的角度，政府應該采取自由進入和鼓勵競爭的政策，零售企業的自由競爭有利于降低商品的價格;從提高國內零售企業競爭力的角度，政府應采取對外資設置適度的進入壁壘和對國內企業的適度的扶持政策，促進國內零售企業擴大規模以提高國際競爭力，而事實上按照世界貿易組織的“國民待遇”原則，這種方法是不允許的。所以，政府競爭政策的選擇空間大大縮小。

那么，面對外資零售企業的大量進入，政府應該采取什么措施才能既維護消費者的利益又能夠促進本土零售業的發展?在確定具體的措施之前，政府只有在對零售業進行認真研究的基礎上，才能確定具體的政策目標和手段。

零售業不同于工業，其技術壁壘較低，外資零售企業的進入在短期內會對國內零售企業造成沖擊。但從長期來看，在外資零售企業進入數量有限的前提下，隨著知識溢出效應，國內零售企業不斷提高管理水平和經營技術，其差距會不斷縮小;外資零售企業的適度進入有利于加速國內零售企業的集中過程，但如果數量不加限制任其自由進入，就會對國內零售企業造成嚴重沖擊。另外，產業組織理論指出有效競爭的市場格局才是我們應當追求的狀態。它將規模經濟和競爭活力有效地協調起來，有利于形成長期均衡。而有效競爭首先是一種適度競爭，表現為市場集中度不能過低，也不能過高。只有適度的市場集中度才能保證有效競爭的實現。但是，要實現和保持適度的市場集中，離不開政府的力量。

綜上所述，本文認為，政府通過聽證制度等措施，放慢外資零售企業進入的速度，減少其進入的數量，有效控制商場的過度供給成為必要。

二、中國聽證制度在實施過程中存在的問題分析

(一)聽證制度的內涵

聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證制度主要包括以下基本內容:

1．告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以使利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。

2．公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。

3．委托代理。行政相對人并不一定都能自如地運用法律維護自己的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，以維護自己的合法權益。

4．對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。

5．制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為行政決定的唯一依據。

(二)聽證制度在實施過程中存在的問題

聽證制度在我國是個“舶來品”。1993年深圳在全國率先實行的價格審查制度，可以說是價格聽證制度的雛形。此后，有關省市相繼建立了價格聽證制度。將聽證制度引入零售業是一項創新，卻也在實施過程中逐步暴露出來其在程序上、操作上不完善的地方，并直接影響到聽證會的廣泛性、公開性、公正性和民主性。

第一，目前與聽證會相關的法律法規還不完善。有關聽證方面的規定都散布在很多的法律和法規中，至今沒有一門專門的法律法規對聽證制度做出統一規定。

第二，政府管制的目標不合理。聽證制度作為政府管制行為的一種具體體現，政府管制目標的不合理將會直接導致聽證制度無法實現其公開公正的初衷。在中國，從政府“全心全意為人民服務”的宗旨來講，政府的管制也應該是以公共利益為目的，以最大化社會福利為其最高目標。但在現實經濟生活中，政府對產業的管制受許多因素的影響，從而使實際目標與人們的期望相背離。在中國目前的體制下，能在自己的任職期間讓上級組織看到自己的政績，然后被提拔重用，是大多數政府官員的主要目標。什么樣的政績觀產生什么樣的行為，政府官員的政績評價標準以及任命、升遷體制決定著其政績觀。許多地方官員認為:能夠引進多少外資是衡量其政績的重要標準，不管引進的外資長期對國內產業會造成什么樣的影響。所以，在這種政績觀下，地方政府不顧本土零售業生存艱難的壓力，反而給予外資企業以“超國民待遇”就不難理解了。

第三，聽證代表機制不夠完善。聽證會代表不是簡單地代表個人，而應該是某一方相關利益群體的代理人。

第四，對群眾意見的考慮和采納還沒有具體的明確規定。對聽證所反映的問題和社會所反饋的意見也沒有一個應該如何采納和處理的規定。

第五，聽證所形成的結果缺乏強制力和約束力。很多的聽證會雖然舉行了，但是大部分老百姓的所想和所愿沒有得到實現，引起了人們對聽證會的質疑，并由此引起了社會對政府誠信的質疑。

三、中國零售業聽證制度存在問題的根源分析

(一)錯誤的政績觀:政府規制不力的根源

從提高本土零售業的競爭力和產業安全考慮，政府本應該采取一定的產業保護政策。江小娟(1996)認為:“今后中國的國內市場將更加開放，國內企業要面對外國大跨國公司的競爭，而許多必要的競爭只有在大企業才能采用。如果說以往的競爭導致利益在國內企業之間分配，則以后的競爭在相當程度上導致利益在國內企業和外國投資者之間分配。因此，有競爭力的大企業的成長，對確保新行業發展帶來的巨大收益能夠留在國內至關重要……今后產業組織的重點有兩點:一方面，要支持規模經濟顯著行業中競爭力較強的企業能盡快擴大規模;另一方面，要鼓勵中小企業在合適的領域繼續發展，以確保經濟的活力和就業的需要。”作為中央具體政策執行者的地方政府本應該對國內零售業進行扶持，并對外資的大量進入進行適度規制，而事實上，許多地方政府卻采取各種優惠政策加大對外資零售業的引進力度，即政府規制異化。之所以出現這種結果，從政府角度考量，原因有二:一是政府規制人員沒意識到外資對本土零售業的沖擊和影響;二是雖認識到其沖擊和影響，但政績評價體系促使其不積極采取措施。如果政績評價體系中以引進多少外資為標準，這些采取規制措施不力的地方政府部門的行為是符合理性的。因此，要想促使其加強規制力度，就必須重構政績評價標準。

(二)中小零售企業多數劣勢:基于奧爾森集體行動理論的解釋

政府的規制受利益集團的影響，那么為什么國內數目眾多的中小零售業為什么不能對政府的規制產生重大影響呢?這從奧爾森的集體行動理論中可以找出答案。奧爾森(2003)認為:“實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。換句話說，即使一個大集團中的所有個人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個集團，他們采取行動實現他們共同的利益或目標后都能獲益，他們仍然不會自愿采取行動以實現共同的或集團的利益。”集團或組織的基本功能是向其全體成員提供不可分的、普遍的利益，這種利益是具有非排他性的公共物品或集體物品。既為公共物品，任何個體為這種利益作出的貢獻或犧牲，其收益都會被集團中所有成員分享。所以集團規模的大小與成員的個人行為和集團行動的效果密切相關。集團越大，任何一個成員在集團總收益中占有的利益份額就越小，他們從集體物品獲得的收益就越不足以補償他們為集體物品所付出的成本。相反，在一個小集團中，由于成員人數很少，每個成員都可以得到總收益的相當大的一部分，在這種場合，集體物品可以通過集團成員自發、自利的行為來提供。

根據奧爾森的理論，國內本土零售業是個大集團，由于集團內本土中小零售企業太多，每個零售企業都想通過“免費搭車”獲得政府規制的好處，沒有企業有積極性去游說政府制定相關政策，所以盡管國內中小零售企業數量眾多，也很難對政府規制政策的制定產生多大影響。

四、完善我國聽證制度，提高零售業安全度的措施

面對外資零售企業的快速進入，目前當務之急是對政府“規制行為異化”進行規制。如果政府規制這道防線形同虛設，國內零售領域就真的任人宰割了。現代西方新制度經濟學認為，好的制度具有提供激勵機制和約束機制的功能，為防止地方政府異化的“規制行為”，重構規制機制已成為當務之急。具體措施至少包括以下四個方面:

一是設立獨立的政府規制機構。建議通過立法行為產生獨立的規制機構，使之獨立于各種既得利益集團，擺脫部門偏好。規制機構執行的政策必須經過立法機構投票表決通過，規制機構不能超越權限，否則追究其行為后果。

二是構建科學的政績評價體系。為使地方政府規制機構“樹立科學的政績觀”，中央政府必須制定新的政績評價標準來規范其規制行為。新的政績評價標準要關注地方政府行為的長期績效，同時制定并完善地方重大投資和決策的責任追究制度，是地方政府重大決策行為得到有效的約束。

三是改革中國現行的干部人事任命制度，調整規制機構的人員構成。要打破以往重資歷和關系網的陋習，建議在規制機構中全面施行競爭上崗和聘任合同制，使之具有為生存而努力工作的動力和壓力;同時減少政治家類型的規制人員，增加職業主義型和專家型的規制人員。

四是設立外部監督機構，對規制機構進行監督。建議監督機構由立法機構設立，負責人由立法機構任命，并對立法機構負責，監督機構的成員由負責人考察引進;監督機構的成員要有具有高級專業知識和技能的人員構成;監督范圍包括對政府規制機構的政策執行力度、執行效果的評價，以及監督政府規制機構是否有超越職權范圍的行為等。

除此之外，還要健全商業行會，提高其對商業規制政策制定的影響力度。本土零售業數量眾多，屬于“大集團”，為維護其自身利益，要充分發揮商業行會的作用。通過行業協會選出代表，積極參與到聽證程序之中，爭取增加本土零售業代表的比例，陳述外資進入的危害，維護廣大本土零售業者的利益，以限制國外零售業巨頭的過快擴張。

［1］［美］曼瑟爾·奧爾森．集體行動的邏輯［M］．上海:三聯書店，上海人民出版社，2003:203－208．

［2］江小娟．經濟轉型時期的產業政策［M］．上海:三聯書店，上海人民出版社，1996:176．

［3］朱濤．政府規制行為異化的理論分析:以中國零售業為例［J］．商業經濟與管理，2005(10):18－15．

［4］朱濤．中國零售業的產業安全評價體系研究［J］．商業經濟與管理，2010(9):12－18．

［5］龐博．關于完善我國行政聽證制度的幾點思考［J］．市場周刊，2009(11)．