養老保險基金轉移制度改革探析——以大連經濟技術開發區為例＊

高揚

（大連經濟技術開發區社會保險管理中心，遼寧 大連 116600）

一、養老保險基金轉移的政策規定與地方操作程序

建立基本養老保險個人賬戶是養老保險制度改革的重要舉措。1993年，中共中央明確提出建立“統賬結合”［1］的企業職工基本養老保險制度。自此，各地陸續建立了基于個人繳費的基本養老保險個人賬戶制度?！秶鴦赵宏P于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱《決定》）規定“職工調動時，個人賬戶全部隨同轉移”［2］。個人賬戶是計發從業人員退休后領取基本養老金中個人賬戶養老金的重要依據?！稕Q定》明確強調個人賬戶的最終權益歸參保職工個人所有，隨參保人的工作流動而隨同轉移?，F行文件要求參保人員跨統籌范圍工作調動時，社保機構要嚴格按照勞動保障部辦公廳《關于嚴格執行基本養老保險個人賬戶轉移政策的通知》的規定，辦理基本養老保險關系、個人賬戶和基金轉移手續。轉移前后的個人賬戶儲存額合并計算［3］。已參加基本養老保險的企業職工，在調入已開展基本養老保險制度改革的機關事業單位時，要轉移養老保險關系。機關事業單位職工調入企業時，從調入之日起建立個人賬戶，在調入企業前已經建立個人賬戶的，其個人賬戶隨同轉移，儲存額合并計算。從業人員在同一統籌地區內流動時，只轉移基本養老保險關系，不轉移基金。

大連經濟技術開發區（以下簡稱開發區）養老金個人賬戶轉移按操作流程的不同可分市內、省內和省外三種方式，嚴格按戶籍進行基金轉移管理。大連市內跨區間企業個人賬戶轉移相對簡單，流動人員持轉出地社保機構開出的基金轉移單及繳費明細，到轉入地社保機構辦理錄入即可。由于開發區沒有與市內系統聯網，個人賬戶均為手工錄入，對錄入準確度有較高的要求。省內企業間個人賬戶轉移需要出具轉出地社保機構開出的基金轉移單及個人賬戶明細表，由轉入地社保機構審核確認后蓋章，返回轉出地社保機構匯總并參加省內交換（每月25日），當轉入地社保機構接受到交換后的轉移單后再正式辦理基金個人賬戶的錄入。省外個人賬戶轉移（包括所有企業與事業單位間的基金轉移）需由轉入地社保機構提供接受函，轉出地社保機構據此開出轉移單和繳費明細，同時向轉入地社保機構匯款。

二、地方養老保險基金轉移的現狀及特點

開發區自2004年下半年開始進行養老保險系統升級，為基金轉移制度走上正軌提供了有效的操作平臺。在基金轉入方面，按照遼寧省個人賬戶管理要求，實現信息的完整錄入，并逐步完成了基金接續轉入錄入工作，完善了前期省外、省內轉入基金信息的補錄修改程序，基本保證了基金轉出信息的完整性和準確性。2005—2008年全區共辦理企業養老保險基金轉移36203人次，涉及個人賬戶金額13336萬元。從轉移范圍來看，省內轉移1268人次，涉及個人賬戶金額665萬元，分別占總量的3.5％和5.0％；跨省轉移3211人次，涉及個人賬戶金額2277萬元，分別占總量的8.9％和17.1％；市內轉移31724人次，涉及個人賬戶金額10394萬元，分別占總量的87.6％和77.9％。從轉移流向來看，全區4年總共辦理企業養老保險基金轉出23407人次，涉及個人賬戶金額8875萬元，分別占總量的64.6％和66.5％；辦理轉入12796人次，涉及個人賬戶金額4461萬元，分別占總量的35.4％和33.5％。

從2005—2008年開發區養老保險轉移情況來分析，主要有以下特點：第一，養老保險關系轉移體現出3個“集中”。一是總的業務量集中在市轄區基金轉移上。市內轉移占整個轉移量的87.6％。二是從基金轉入的來源看，省外80.0％來自黑龍江省，且調入人員年齡普遍偏大，多數屬于購房落戶人員。市內78.4％集中在市內四區和金州區，屬于近地域內的人員正常流動。省內轉移相對分散。三是辦理轉移業務的工作強度集中在市內和跨省間的基金轉移上。主要原因在于基金轉入全部是手工操作，而且會遇到異地間賬戶信息記載方式各異的難題。第二，省內、跨省轉移涉及的人均個人賬戶金額差異明顯。省內轉入人均水平在一定程度上低于跨省水平（如表1所示），說明遼寧省的參保水平并無優勢可言。而基金轉出人均賬戶均高于轉入水平，則說明開發區經濟發展水平高且繳費標準高，這也是造成基金轉入業務量大的直接原因。第三，參保率高而轉移需求實現比重低。開發區歷年參保率均保持在98.0％左右。僅農民工參保人數就由2006年的42700人，增加到2010年的57412人，年均增加11.0％。而同時退保人數由2006年的2679人，增加到2010年的5723人，年均增加37.0％。從高參保率與高退保率同時出現的現象中可以看出，基金轉移制度的缺陷無法滿足農民工轉移的需求。如果農民工養老保險關系接續問題不解決，農民工只能被迫頻繁退保再頻繁參保，這直接損害了農民工的社會保險合法權益，更與科學發展觀“以人為本”的核心要求格格不入。

表1 開發區省內、跨省養老保險關系轉移分析表 單位：萬元

三、轉移接續存在的主要問題

參保人養老金個人賬戶跨地區、跨行業統籌范圍的轉移是保證繳費連續、享受養老金待遇的必要環節。按照實踐科學發展觀要求，基金轉移業務應始終體現以參保人為本的原則，做到“方便、準確、完整、及時”，為參保人負責。但在實際工作中，由于相關政策執行的不到位以及各種主觀和客觀原因，一定程度上阻礙了養老保險關系接續工作的全面開展，影響參保人社會保險權益的切實維護。以開發區為例，主要存在以下四方面的問題。

1.與戶籍掛鉤的參保辦法限制了流動人員的轉移

目前，各地區社保機構普遍不承接非本地戶籍的流動人員轉入養老保險關系。這種與戶籍掛鉤的管理辦法，往往造成職工的養老保險賬戶分成兩段甚至三四段，戶籍所在地與就業地的保險關系無法銜接，給職工退休時正常享受養老保險待遇帶來一系列的困難。開發區是外地人員流入的集中區域，企業大批使用農民工，并按規定給他們建立了養老保險關系。當離開企業時，因大多數人無新就業地的戶籍，養老保險關系的轉移和接續就成了難題，只能一次性將個人賬戶清退，或將養老保險關系封存，不能轉移。城鎮職工也大量存在因非本地戶籍使其跨省、跨市繳納的保險無法接續的問題。

2.轉移操作辦法不統一，信息資料接續不規范

遼寧省推行基本養老保險試點以來，個人賬戶的接續工作日臻完善，對提高社會保障水平起到了積極作用。但目前全省乃至全國各個統籌區域內參保信息管理系統都不盡相同，與統籌區域外的信息內容沒有對接，且養老基金轉移的每個環節又是通過人工錄入，費時費力，部分地區信息管理手段落后、操作不規范、轉移格式要求不統一，從而造成轉移清單上的信息資料不全。開發區在辦理社會保險關系轉入確認時，常常發現一些轉移清單沒有提供必需的項目信息，或提供的信息不準確，如各年度繳費工資、比例、參保起止時間和視同繳費月數等，所以無法記錄職工完整的參保信息。為此，我們專門對省外轉入印制了規范的“養老保險基金轉移明細表”，供轉出地社保機構填寫補充數據，有時卻難以得到對方的配合。

3.市轄區基金轉移缺乏有效協調組織

開發區養老保險管理系統與市內的聯網問題始終沒有徹底解決，造成與市轄各區社保信息的阻斷，給日常工作帶來諸多不便。一是重復繳費問題經常出現。二是頻繁轉移現象嚴重。職工隨著工作在市內各地區的經常變換而將個人賬戶基金不斷辦理轉移，頻繁轉移的后果有時會因轉入地錄入或轉出地系統的錯誤造成轉移人員“帶病”的個人賬戶數據的流動，查找費時費力。三是盲目轉移，轉移單丟失現象經常發生。另外，由于有的地區社保機構管理不當和經辦人員責任心不強，有時也出現個人賬戶重復轉移現象，造成個人賬戶管理上的混亂。

4.歷年基金轉移遺留問題較多

1986年，開發區開始實施養老保險制度并逐步辦理接續養老保險關系業務，因原系統信息管理手段落后，轉移錄入信息不全，諸多問題在系統升級后立刻顯現出來。比如，必須在進行基金轉移和辦理退休手續前進行信息修改，并成為一項經常性的業務，責成專人負責。個人賬戶信息修改業務由于遺留時間長、資料缺乏，錄入信息工作難度非常大，應采取相應措施進行整改。

四、轉移接續的對策建議

1.提高統籌層次，完善現行政策

統籌層次的提高是社會發展的必然要求。只有提高社會保險統籌層次，實現制度運行的統一和基金在更大范圍內的統籌，才是解決問題的根本出路。在目前統籌層次較低、全國統籌短期內難以實現的情況下，我們可以完善現行政策，搞好制度銜接，用“工作地繳費，分時段記錄，統一接續辦法，加大資金轉出，實現跨區轉移，退休地發待遇”的思路解決這一問題。另外，傳統“財政分灶吃飯”的體制和統籌層次偏低的現狀，極易產生地方利益主義，導致養老保險關系轉移難。造成各地在實際工作中難以推進的原因是接轉養老保險關系的轉入地和轉出地之間的責任和利益不對稱、不平衡。所以，提高統籌層次應與財政體制相適應，實行系統垂直管理，同時應逐步做到：第一，規范流動政策，統一管理養老保險關系。隨著社會經濟的發展，自由流動的勞動力市場逐步形成，人員流動已不再受行政審批、工齡和戶籍等限制，養老保險關系轉移和待遇兌現也不應再受限于這些條件。無論因何種原因變動工作地點和工作單位，都應及時在工作關系所在地建立社會保險關系，以便繳費和管理。第二，轉移統籌基金。轉續的核心集中在統籌基金能否轉移上。社會保險關系跨地區轉移會影響地區的局部利益，轉出即轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。由于我國社保制度被2 000多個統籌單位執行，各統籌單位之間政策不統一，如個人繳費比例不一，保障水平也不同。這導致轉出地出臺各種地方政策限制統籌部分轉移，而轉入地由于沒有統籌部分不愿意接納轉入。第三，合并計算繳費年限。企業職工在異地間流動時，應按照國家現行轉移接續政策，轉移基本養老保險關系和個人賬戶儲存額，轉出的基本養老保險關系應包括實際繳費年限和視同年限，轉入地應確認其實際繳費年限和視同繳費年限，將不同參保地的繳費年限（含視同繳費年限）合并計算。第四，調整農民工退保政策。應明確鼓勵農民工參加基本養老保險，各相關部門不得隨意退?；驁绦忻黠@有別于城鎮職工的養老政策。在統籌區域變換工作單位的，辦理養老保險關系的調整銜接；跨統籌區域流動的，按規定辦理養老保險關系的轉移接續；未能重新就業的，可在原參保地保留原養老保險關系?，F行的農民工退保政策存在以下問題：一方面，沒有考慮為這個群體設計轉移關系的出口，以保持制度的延續性和有效性，最終使農民工失去保障。另一方面，退保政策的導向僅為迎合農民工“打工、賺錢、走人”的短視行為心理，對制度運行造成沖擊。

2.通過網絡建立省級轉移協調平臺，統籌轉移接續業務

目前全國半數省市尚未實現省級統籌，全國統籌更需一定的時日。在現階段可建立起省級轉移協調機制，建立省級轉移基金數據結算中心，通過建設一個完備的省、市、縣信息數據庫，實現業務的互相聯網，異地轉移業務經辦通過網絡協同管理，使異地業務辦理融入本地日常業務經辦管理系統之中，方便轉移接續管理。在技術層面上，建立遼寧省基金轉移系統，全省各地市的基金轉移業務都通過此系統來操作。轉出地先在該系統中輸入轉出人員的相關信息，基金到達轉入地后，轉入地通過該系統進行確認。同時，該系統還應具備統計核算功能，以便省局掌握全省轉移基本情況和調度使用轉移調劑基金。對遼寧省而言，利用網絡進行基金轉移可以在制定有關簡化流程新制度前提下，讓轉移人員先到轉出地辦理轉出手續，然后到轉入地確認，待交換后社保機構自行錄入即可。交換業務由轉入地和轉出地社保機構網上溝通完成。這樣可以改變固定每月交換一次的省內轉移模式，大大提高了省內基金轉移效率，更為流動參保人提供了方便。從開發區個人賬戶基金市內轉移出現的問題來看，在市內多數地區已實現系統聯網的情況下，積極推進“金保工程”實現全市聯網，這樣基本上可以解決重復繳費和頻繁辦理轉移的問題。同時，也使全市社保系統的各項參保統計更加準確、完整。

3.統一規范轉移操作辦法，實行全國通用的統賬一卡制度

解決轉移接續必須要進一步規范業務辦理流程，不斷完善業務系統，以信息化手段加強企業養老保險轉移業務的管理。首先要加快社會保險信息化建設進程，要在政策辦法相對統一、信息標準嚴格一致的前提下，統一規范操作辦法。操作辦法應當能明確轉入和轉出地間的職責，規范業務操作流程，減少相關環節，方便群眾辦理。在各地區完成養老保險市級統籌目標的同時，以現有的已基本實現省級統籌的17個省市為基礎，積極推進省級統籌步伐，最終達到全國統籌的目標。提高統籌層次，以做實個人賬戶為契機，啟用統一的社會保障卡，建立覆蓋全國的、統一的勞動和社會保障電子政務工程，并逐步實現信息聯網統籌、建設網絡共享，實現通保通兌。參保人的統籌和個人繳費信息一并記入到社會保障卡中，參保人在全國跨統籌地區流動時，社會保障卡隨轉到參保人流入地，實現個人賬戶信息的共享。在此基礎上，社保系統可以嘗試參照商業銀行間辦理托收業務的方式進行養老保險基金的轉移，從而打破省際間轉續保險關系不暢及繳費年限不能銜接的利益障礙，增強現行養老保險制度的可持續性和有效性，進而為各種身份的流動職工提供有力的社會保障，實現“以人為本”這一科學發展觀的核心要求。

［1］國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定［Z］.國發［1991］33號.

［2］國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定［Z］.國發［1997］26號.

［3］關于嚴格執行基本養老保險個人賬戶轉移政策的通知［Z］.勞社廳發［1999］22號.