R＆D的市場失靈與政府干預＊

吳知音，王 冰

（1.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025；2.中國石油大連銷售分公司，遼寧 大連 116001）

研究與開發（以下簡稱R＆D）是整個科技活動的主體和核心內容。按其產出品的性質來劃分，R＆D活動可以分為專有技術、通用技術和基礎研究R＆D。這三種產品的市場化程度越來越高，“市場失靈”現象逐步加重。公共財政理論認為，“市場失靈”是政府介入社會經濟生活的原動力，因此，世界各國政府干預R＆D活動已經成為普遍的現象。

一、R＆D的市場失靈

R＆D的市場失靈原因歸結于R＆D過程和R＆D產生的知識品的三個主要特征：第一，R＆D的不確定性和風險；第二，R＆D產出品的專用性；第三，R＆D利益的外溢。用私人部門的行為解釋，市場失靈來自于私人部門在部分功能上的失調。這些功能包括：評估R＆D項目的經濟潛力、進行R＆D活動和維持對R＆D成果的私人產權。

1.R＆D的不確定性和風險

在R＆D初始階段，其投資回報率很難確定，這種不確定性阻礙決策的制定。當不確定性很高時，私人部門會明顯減少總的R＆D投入，或者拋棄長期R＆D項目，轉而投向短期R＆D項目，使社會福利受到損失。

（1）信息因素。缺乏對R＆D信息的充分了解，就無法正確地評估R＆D項目。私人部門缺乏對可能的技術和市場結果概率分布知識的足夠了解，就會導致私人部門R＆D投入過少；私人部門缺乏對技術風險知識的了解，可能使企業對某一R＆D項目過分樂觀，結果造成風險，引起損失。

（2）復雜性和資本密集性因素。隨著科技的發展，R＆D過程越來越復雜，常常需要不同R＆D團隊的整體協作，這經常超越了私人部門的核心競爭能力。另外，部分R＆D需要的資金規模巨大，私人部門可能無力承擔，以致無法滿足企業R＆D戰略的多樣化需要。

（3）時間因素。私人部門對所有的投資項目都采用了相對較高的貼現率，這意味著R＆D的收益必須在幾年內實現，否則用現價計算的收益就會被估價得不夠高，達不到可接受的項目回報率。私人部門出于利益的考慮，在R＆D項目組合中將更傾向于短期的R＆D項目。

2.R＆D產出品的專用性

在基礎技術的開發上，由于所需的專業技術不同，不同產業或者不同私人部門的開發方式、開發程度是不同的，從而導致私人部門資助的基礎技術通常在數量、質量和一致性上是不同的。如果社會中有許多單位使用某種基礎技術，那么將產生一個標準，這樣，單個私人部門的基礎技術就變得沒有價值，或者必須與其他企業分享它所開發的基礎技術。又由于技術的專用性非常強，同一技術很難被其他行業甚至部門順利使用，為了使用某項關鍵基礎技術，其他行業或部門將不得不重新進行R＆D，這種重復研究浪費了R＆D資源，降低了社會福利水平。

3.R＆D利益的外溢

根據內生增長理論，R＆D產出的知識品與一般的私人商品具有極不相同的性質。它具有使用的非競爭性，也就是說當知識品創造出來以后，任何相關使用人都可以對其進行應用。在假設不存在專利保護制度和知識產權的條件下，復制、使用和傳播知識品的成本與生產成本相比極其微小，甚至可以忽略不計。知識品高度的利益外溢使其排他非常困難。知識產權與專利制度的確立使得知識品部分地具有了私人產權，排他成本大大降低，可在一定程度上解決“免費搭車”問題，然而知識品的私有產權并不能通過專利與知識產權完全解決，知識品的利益外溢難以阻止，如專利過期、模仿創新等。總而言之，R＆D產出品的利益外溢無法完全解決。格里徹斯等學者的研究表明，產業R＆D的社會回報率達到40％—60％，大大超過其產業回報率［1］。利益的外溢使私人部門生產這類產品沒有足夠的利益刺激，對整個社會來說將產生福利損失。

二、政府干預R＆D活動的范圍

R＆D市場失靈為政府干預提供了理由，但也并不是說所有的R＆D活動政府都要進行干預，政府干預的范圍和力度關鍵要看R＆D市場失靈的范圍和程度。R＆D風險越高、產出品專用性越低、外溢越嚴重，政府干預程度就應當越高；R＆D風險越低、產出品專用性越強、外溢越能有效控制，則政府干預程度就應當越低。因此，我們對以下三類產出品進行分析。

第一類是基礎研究產出品。基礎研究是指認識自然現象、揭示自然規律，獲取新知識、新原理、新方法的研究活動，其成果能夠擴大科學理論領域，提高應用研究的基礎水平，與商業目的無關。基礎研究的投入與產出關系不確定，投入資源的多少與創新成果和經濟效益的多少沒有直接數量關系，資源與人力的大量投入也不一定能產出創新成果，并轉化為經濟效益，其不確定性和風險十分巨大。這類研究的產出品一般以公開發表的學術論文、專著等形式存在，無法通過申請專利獲得產權，幾乎沒有專用性，產品利益完全外溢，排他成本趨近于無窮大，屬于純公共產品的范疇。政府干預的重點應當在這類產品上。純公共產品性質的知識品也并不意味著只能由政府支持其生產，1870年到1900年間英國的純理論科學研究者每12.5年增加一倍，而在此期間私人投入的增加大于隨后任何政府投入的增加，便說明了這一問題［2］。其原因在于“金錢賦予富人的權力，能培養他們的責任感，這種責任感促使他們資助科學和大學”［3］。另外，在某些情況下小部分私人從提供的公共產品中獲益，由于利益的驅動，這部分人在其他人不愿意支付任何成本的情況下，也會獨立承擔這類產品的全部成本。但從總體而言，基礎研究的基本特征決定了政府干預其中是各國政府普遍接受的最佳選擇。

第二類是通用技術。通用技術“是存在潛在的機會，可以應用于多個產業的產品或工藝的科學事實，這種科學事實在這里體現為科學概念、技術組成、產品工藝以及科學調查”。通用技術體現基礎性和通用性，并與專有技術相區別，它是跨行業、跨產業的交叉技術，能夠為多項產品和技術的發展提供支持，其風險比基礎研究要小，專用性比基礎研究要強，同時，通用技術利益外溢仍然十分明顯，排他性較弱，私人部門缺乏對通用技術投入的動力，全社會對通用技術投入不足。但是通用技術也并非完全不能排他，通過一些合理的政策設計和制度安排，可以將通用技術外部性內在化，以實現部分排他。目前世界上各國政府干預通用技術研發的組織形式一般采取技術聯盟、技術聯合體和研發合作等形式，先合作，后競爭。其研究成果劃分為兩類：無法排他的完全共享；能排他的則按照誰投資誰受益的原則，由參與者分享。因此，我們可以把通用技術看作是準公共產品當中的“俱樂部產品”。

第三類是專有技術。專有技術是指從事生產、管理和財務等活動領域的一切符合法律規定條件的秘密知識、經驗和技能。專有技術具有經濟性，它的發展是以收益為目的的。某項專有技術的產生能夠為私人部門帶來利益，并且具有可傳授性和可轉讓性，其風險較低，專用性強。專有技術分為專利技術和商業機密兩種形態，可以通過法律手段有效地實現排他。專利技術和其他財產權利一樣，可以出售、轉讓，在有效的時限內（通常是幾十年），未經所有者許可，任何人都無權實施有關技術，或出售用有關技術制成的產品。法律保護了專利技術所有者享受專利技術的私有權。相對來說，商業機密是微觀主體自主的排他行為，它沒有時效限制，只要商業機密不外泄，微觀主體就可以長期占據所有權。可見專有技術是一種以保密性為條件的事實上的獨占權，能有效地控制其外溢。因此，政府對專有技術應盡可能減少直接干預，充分發揮市場資源配置的基礎性作用，政府主要依靠政策和法規對其加以引導和支持。

表1列示了R＆D產出品的性質和政府干預力度之間的關系。從表中可以看出，基礎研究產出品、通用技術和專用技術三者越來越親近市場，也就是說市場失靈程度越來越弱，政府干預的力度也就應當越來越弱。

表1 R＆D產出品性質與政府干預力度

三、政府干預R＆D活動的方式

財政介入R＆D活動的方式有很多，主要包括以下幾種：

1.財政R＆D支出

財政R＆D支出是政府通過預算列支投入財政資金直接用于R＆D支出，或者通過撥款來鼓勵企業、資助研究機構和高等院校從事研發活動的經費。財政R＆D支出是政府支持科技活動最直接、最有效的手段，可使從事科技活動的主體通過財政資金的直接資助或國家政策的間接優待提升R＆D活動的積極性。財政支出對解決R＆D的利益外溢問題效果突出，利益外溢嚴重的R＆D，比如基礎研究，主要應通過財政R＆D支出解決其足量提供問題。

2.政府采購

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，政府采購主要解決R＆D的風險問題。政府部門的購買起著“需求拉動”的作用，政府部門的需求構成了一個大市場，對于創新產品的問世起著激勵作用，尤其是在產品的早期階段更是如此。與此同時，政府采購還具有導向效應和示范效應，可帶動其他社會需求的提升，從而為企業R＆D活動營造和培育需求空間，降低企業研發投入的風險，增強產品競爭力，提高綜合實力。

3.稅收激勵

稅收激勵措施通常有以下幾種：稅收折扣（從總稅收收入中扣除的數額）；稅收減讓（從稅基中扣除的數額）；稅收減免（從應納稅額中扣除的數額）；特別稅率減免（某種稅率的直接降低）；加速折舊；延期納稅及設備的免稅購置。稅收激勵能合理地降低企業成本，有效減少R＆D的風險，增強企業參與R＆D活動的主動性。美國經濟學家曼斯菲爾德在對美國、加拿大和瑞典所實施R＆D稅收抵免效果的實證分析表明，稅收激勵使R＆D支出增加了近2％。

4.其他扶持政策

其他扶持政策主要包括：第一，幫助企業與高校建立長期緊密型的研究伙伴關系；第二，科技溢出，通過政府資助公共實驗室和高校的R＆D活動間接實現科技溢出，政府資助這些機構從事R＆D活動獲得的成果（主要是基礎知識方面的）可以被企業有價，甚至無償地使用；第三，組織或協助企業建立R＆D聯盟；第四，建立高科技園，幫助企業在大學或科技園區設立自己的R＆D中心或實驗室。上述方式主要解決R＆D利益外溢、專有性問題等。

四、政府干預R＆D活動的局限

基于市場失靈的存在，政府干預R＆D活動有助于彌補市場機制天然存在的不足，但與存在市場失靈一樣，政府失效在現實中亦廣泛存在。信息不足與信息時滯、政府利益和公共利益的矛盾都是產生政府失效的原因，科技活動中的政府失效也不可避免。因此，政府是否應當干預科學技術，在學術界是一件頗有爭議的事情。①這種爭議以培根（F.Bacon）和斯密（A.Smith）兩種觀點為代表。培根提出了技術發展的“線性”模式，認為政府應該資助科技事業；而斯密認為技術進步的來源并非純理論研究，所以他不贊成政府支持科學研究。具體參見孫曉峰著：《支持科技進步的政府行為研究》，中國財政經濟出版社2006年版，第13－16頁。

從目前的研究來看，政府干預R＆D活動的局限主要集中于政府資助企業R＆D可能產生的“擠出效應”，也就是政府的公共投入會對私人投入有替代作用，加大公共投資必然會擠掉私人投資。這種擠出效應將大大降低政府干預的效果，甚至不及不存在政府干預的結果。英國的自由放任主義者特倫斯·基萊提出了關于這種擠出效應的兩條定律：第一，國家對科學研究的投入會“替代”私人對科學研究的投入；第二，這種替代是不成比例的，國家的投入所導致的“替代”大于投入本身［4］。他認為在自由放任體制下，政府的介入會使科技活動走向低效甚至腐敗，而慈善家和企業家的努力能夠使科技活動自然出現。

約瑟·加西亞·魁瓦多的一篇重要文獻綜述，回顧了20世紀60年代以來政府R＆D支出對私人部門R＆D投入擠出效應的計量經濟學研究成果。對于公共和私人R＆D投入的研究主要體現在三個層次：企業層級的跨部門研究、某一行業內微觀層級的數據分析和國家層級的計量經濟研究（見表2所示）。在研究所回顧的文獻中，有23.0％的文獻認為政府R＆D會產生擠出效應，有51.3％的文獻認為政府R＆D會起到激勵作用，有25.7％的文獻認為結論不顯著。

Dominique和Bruno的研究表明，私人R＆D支出中政府資助所占的比例與對私人R＆D支出的影響呈倒U型的函數關系，即公共R＆D對私人R＆D支出的激勵效應隨著政府對企業R＆D資助率的增加而提高，在比例達到13％時達到最大，超過這個臨界點后，激勵效應將隨著資助率的增加而降低，在比例超過25.4％時將會產生“擠出效應”［3］。

以上的研究說明，政府R＆D投入的擠出效應是客觀存在的。因此，在R＆D活動中，政府的適當參與顯得十分重要。“謹慎的選擇性干預政策”應當是政府的基本取向。“干預”是與自由放任相對的，從R＆D市場失靈的角度考慮，政府的干預是必不可少的；“選擇”就是要對R＆D活動的對象加以區分，不能“眉毛胡子一把抓”，R＆D市場失靈的程度為政府干預提供了基本的范圍，政府干預的力度和方式應當有所選擇；“謹慎”，就是要有一定的標準，經過適當的評估才能實施，原因在于政府干預R＆D的局限是存在的，在市場失靈和政府失效之間要做到“兩利相權取其重，兩弊相衡取其輕”，反對粗率任意的政府干預［5］。

總之，充分發揮市場和政府在R＆D活動中的各自作用，關鍵是將二者結合起來，揚長避短，趨利避害。在這對矛盾統一體中，市場是R＆D活動的主體，而政府是起引導作用的次要方面，政府主要作用是要構筑良好的外部環境以利于市場主體充分發揮作用。

［1］Griliches，Z.The Search for R＆D Spillovers［J］. Scandinavian Journal of Economics，1991，（94）：29－47.

［2］Jose，G.Q.Do Public Subsidies Complement Business R＆D？A Meta－analysis of the Econometric Evidence［J］.Evaluation of Government Funded R＆D Activities ZEW，2003，（5）：15－16.

［3］Dominique，G.，Bruno，V.P.The Impact of Public R＆D Expenditure on Business R＆D［J］.Economics of Innovation and New Technology，2003，（12）.

［4］特倫斯·基萊.科學研究的經濟定律［M］.石家莊：河北科學技術出版社，2002.431.

［5］孫曉峰.支持科技進步的政府行為研究［M］.北京：中國財政經濟出版社，2006.13－16.