推進大部門制改革構(gòu)建以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)

薛剛凌 陳曉勤

推進大部門制改革構(gòu)建以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)

薛剛凌 陳曉勤

政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是指一級政府的機構(gòu)框架和權(quán)力配置，是行政管理體制的重要組成部分。改革開放以來，我國歷次行政管理體制改革的核心都在于調(diào)整政府權(quán)力結(jié)構(gòu)。2008年開始的大部門制改革在進一步減少機構(gòu)數(shù)量，轉(zhuǎn)變政府職能、明確政府職責(zé)等方面取得了成效。但目前政府權(quán)力結(jié)構(gòu)還存在一些問題，表現(xiàn)在：決策權(quán)限分割，決策效果相互干擾；部門權(quán)力掣肘和職能交叉依然存在；執(zhí)行部門缺乏相應(yīng)手段，在人財物方面不匹配；執(zhí)行的監(jiān)控機制缺位，權(quán)責(zé)不清等等。究其根源，在于政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置方式仍然是以事權(quán)為中心，決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能不分且缺乏相互制約。黨的十七屆五中全會強調(diào)要“堅定推進大部門制改革”。如何深化大部門制改革？如何優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置？如何建立合理的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)？需要對政府權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題、原因和發(fā)展趨勢進行梳理和研究。

一、以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)造與問題

（一）以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)造和特點

依照事權(quán)劃分配置政府權(quán)力，部門往往集決策、執(zhí)行、監(jiān)督等功能于一身，這種政府權(quán)力結(jié)構(gòu)具有以下特點（見圖1）：

一是事權(quán)劃分過細，條塊分割。往往把一些需要綜合管理的事項分割成較小的環(huán)節(jié)來配置權(quán)力。過度依照職能的內(nèi)容分配權(quán)力造成了機構(gòu)設(shè)置過細，各行其是，導(dǎo)致“多龍治水”局面。

圖1：以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)

（特點：事權(quán)劃分過細，具體決策和執(zhí)行合一，信息系統(tǒng)、設(shè)備平臺碎片化，需要大量協(xié)調(diào)，容易形成部門利益）

二是部門的決策與執(zhí)行功能合一。我國政府在傳統(tǒng)上往往強調(diào)“小而全”、“大而全”，在政府部門的權(quán)力配置上各種功能混在一起，集決策、執(zhí)行于一身。

三是信息系統(tǒng)、設(shè)備平臺等支撐決策、執(zhí)行功能的要素部門化、碎片化。各部門都設(shè)有一些支持決策和執(zhí)行功能的信息系統(tǒng)、設(shè)備平臺、研究咨詢機構(gòu)。一般只支持本部門工作，且相對封閉，不對外進行數(shù)據(jù)信息共享，無法支持跨機構(gòu)、跨部門的綜合決策。由于各部門信息系統(tǒng)和設(shè)備平臺在標(biāo)準(zhǔn)等問題上存在差異，也造成了部分支持決策、執(zhí)行信息的失真和混亂。

四是部門之間、部門內(nèi)部機構(gòu)之間需要大量協(xié)調(diào)。事權(quán)上劃分過細必然加大協(xié)調(diào)成本。部門依照自身權(quán)限基本上只要“管好自己的一攤子事”就能完成任務(wù)，沒有從全局考慮的動力和內(nèi)在要求，極易造成工作扯皮、推諉現(xiàn)象。

五是決策、執(zhí)行系統(tǒng)封閉，制約性不強。一個部門既有決策功能，又有執(zhí)行功能，在事務(wù)處理上形成了封閉系統(tǒng)，無須顧慮其他部門的職能和任務(wù)，而其他部門也難以牽制其行為。

從總體上看，以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)建立在單向度的“命令—服從”基礎(chǔ)上，適應(yīng)靜態(tài)、簡單的管理方式和運行機制，這與計劃經(jīng)濟體制依靠行政權(quán)力分配資源密切相關(guān)。在發(fā)展市場經(jīng)濟的今天，社會經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出動態(tài)化、復(fù)雜化的特性，要求管理方式和運行機制向靈活性、綜合性轉(zhuǎn)化。

（二）以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題

一是忽視決策綜合性的要求，導(dǎo)致政出多門、法出多門。目前政府部門基本上是根據(jù)行業(yè)來設(shè)置的。但是不少管理事項往往是綜合性的、統(tǒng)一性的，如海洋、河流管理、環(huán)境污染治理等。這種管理體制往往容易將需要綜合性、統(tǒng)一性管理的事項人為地分解為不同領(lǐng)域，由不同的部門來管理，導(dǎo)致政出多門。而且各部門之間職責(zé)平行，缺乏綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法的機制和手段，跨部門、跨區(qū)域的管理事項難以解決。同時，各部門自行制定規(guī)章，強調(diào)某個方面的重要性和特殊性，而對其他方面的利益考慮不足，缺乏統(tǒng)籌。此外，各部門在自己的職權(quán)范圍內(nèi)工作，缺乏交流協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致管理漏洞，使得政府職能缺位。

二是決策與執(zhí)行不分，造成決策和執(zhí)行功能較弱。當(dāng)前政府決策和制度建設(shè)任務(wù)繁重，執(zhí)行決策和行政執(zhí)法的任務(wù)也很艱巨，部門既決策又執(zhí)行，決策與執(zhí)行不分，不僅不利于相互之間的制約，也會造成決策和執(zhí)行功能較弱。此外，支撐決策和執(zhí)行的各要素功能也不發(fā)達。在信息搜集方面，信息系統(tǒng)部門化、分散化難以滿足綜合決策的要求。在研究咨詢方面，各部門研究咨詢機構(gòu)主要立足本部門職能，不能超脫自身利益進行統(tǒng)籌研究。在人員培養(yǎng)方面，不能按照決策和執(zhí)行的不同要求分類選拔和培養(yǎng)公務(wù)人員。這些都直接影響了決策、執(zhí)行功能的發(fā)揮。

三是造成各行政子系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)，增加了行政成本。部門職責(zé)條塊分割，管理碎片化，導(dǎo)致資源浪費程度較高。例如在流域和近海地區(qū)，有多個部門在監(jiān)測海域環(huán)境質(zhì)量，各部門監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)不能共享，各自呈封閉格局。

四是導(dǎo)致形成部門利益。部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能混雜，支撐這些功能的要素機構(gòu)也局限在部門之中，開放性不夠。部門之外的機關(guān)對該部門提出共享和協(xié)調(diào)的要求困難，部門之間基本上不存在權(quán)力制約，而公眾參與也難以發(fā)揮作用。

（三）問題產(chǎn)生的原因

一是以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)模式根源于我國歷史傳統(tǒng)。行政至上、命令服從的層級控制組織體系，強調(diào)的是縱向控制，而不是橫向的綜合治理。這種行政傳統(tǒng)帶來的思維和理念容易給政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革形成阻力。

二是漸進式的經(jīng)濟改革影響著政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。目前我國經(jīng)濟體制仍處于向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會向利益分化的多元社會轉(zhuǎn)型，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)要適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，注重綜合和協(xié)調(diào)。

三是對行政管理規(guī)律和改革的認識和研究不足。我國行政管理體制改革是在摸索中前進的，對行政管理規(guī)律和國外制度的把握和認識還存在不足。同時，理論研究的深度、廣度欠缺，影響了對政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)設(shè)計。

二、推進大部門制改革，進一步完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是時代的迫切需求

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷著深刻而劇烈的變革，面臨著社會轉(zhuǎn)型和走向世界的雙重挑戰(zhàn)，要求對以政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制為核心的行政管理體制進行調(diào)整完善。

第一，社會和經(jīng)濟的發(fā)展日益呈現(xiàn)出分工精細化的趨勢，要求政府權(quán)力結(jié)構(gòu)提高專業(yè)化的程度，依據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各個功能的不同要求（如決策強調(diào)綜合、執(zhí)行強調(diào)效率等），對行政權(quán)力進行合理配置。同時，從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，大部門制也并不只是對機構(gòu)進行簡單合并，而重在對功能的整合，以降低行政成本，提高行政效率。我國政府權(quán)力結(jié)構(gòu)還停留在簡單的決策、執(zhí)行合一階段，且過于注重執(zhí)行，忽略決策、監(jiān)督等功能，造成了結(jié)構(gòu)上的不平衡。因此，推進大部門制改革，進一步完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是行政管理規(guī)律的客觀要求。

第二，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府加強和改善宏觀調(diào)控，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，實現(xiàn)綜合管理、科學(xué)決策。目前政府權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然受計劃經(jīng)濟時代因事設(shè)置、條塊分割的影響，導(dǎo)致在機構(gòu)設(shè)置中管理分散，職能交叉。這不僅不利于政府經(jīng)濟管理職能的有效行使，也不利于市場充分發(fā)揮資源配置的功能。因此，推進大部門制改革，進一步完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。

第三，當(dāng)前社會發(fā)展呈現(xiàn)出流動性、開放性、多元性、交融性等特征，對政府管理提出了全面、靈活、綜合、協(xié)調(diào)的要求，需要有效回應(yīng)復(fù)雜、激烈的社會變化。以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是適應(yīng)以往簡單、靜態(tài)的管理方式和運行體制的，導(dǎo)致協(xié)調(diào)性較差，綜合性不足，對社會的回應(yīng)性較為遲緩，缺乏長遠全局的規(guī)劃，往往難以徹底解決問題。以城市流動人口管理為例，其與城市的建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會福利等相關(guān)聯(lián)，而目前對這一問題的解決上，大多局限在人口調(diào)控措施方面，而忽略了影響人口管理的各個方面，導(dǎo)致采取的措施不僅有可能難以執(zhí)行，而且可能引發(fā)社會爭議。因此，推進大部門制改革，進一步完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府進行社會管理創(chuàng)新，有效回應(yīng)復(fù)雜、激烈的社會變化的重要途徑。

第四，隨著社會發(fā)展和技術(shù)進步，政府扁平化成為行政管理體制改革的趨勢，需要對政府進行結(jié)構(gòu)與流程再造，減少行政層級，構(gòu)建參與式行政和加強橫向協(xié)調(diào)。目前的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是命令、服從層級控制的組織體系，擅長于縱向的控制而不是橫向的制衡。因此，推進大部門制改革，進一步完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是加快傳統(tǒng)行政模式向現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)變，建立中國特色行政管理體制的需要。

三、推動政府權(quán)力結(jié)構(gòu)由以事權(quán)為中心向以功能為中心轉(zhuǎn)變

（一）以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)造和特點

以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，是把政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等功能發(fā)揮作為權(quán)力配置的出發(fā)點，具有以下特點（見圖2）：

第一，在事權(quán)分類基礎(chǔ)上，將職能相同和相近的部門進行整合，建立大部門，使事權(quán)相對集中，以利于綜合決策。2008年大部門制改革在這一方面進行了積極探索，但由于只涉及部分領(lǐng)域，在事權(quán)集中和部門整合上不夠徹底。

圖2：以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)

（特點：事權(quán)分類相對集中，綜合決策；決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能強化；支撐決策、執(zhí)行、監(jiān)督的要素功能發(fā)達；協(xié)調(diào)機制完善；依賴法律）

第二，強化決策、執(zhí)行、監(jiān)督等功能。一是決策綜合協(xié)調(diào)，避免碎片化。為保證決策科學(xué)性，要考慮決策的整體性、綜合性和復(fù)雜性，妥善解決決策涉及的各方利益，為此需要建立系統(tǒng)性的決策體制，將那些職能、業(yè)務(wù)范圍相近的事項相對集中，統(tǒng)一決策，實現(xiàn)決策的“大部門制”。二是決策與執(zhí)行相對分離。與決策強調(diào)宏觀性、整體性以及利益的綜合考量不同，執(zhí)行強調(diào)的是專業(yè)性和效率。決策與執(zhí)行相對分離，就是把決策與執(zhí)行這兩種不同性質(zhì)的職能分別交給不同的主體承擔(dān)，從而使決策者和執(zhí)行者各司其職，各負其責(zé)。三是決策和執(zhí)行的相對分離，不僅要建立在事權(quán)分類集中的基礎(chǔ)上，同時也要從部門自身特點出發(fā)。并不是所有部門都采取決策、執(zhí)行相對分離的權(quán)力配置方式，而是要根據(jù)部門特點確定什么機構(gòu)適宜于決策與執(zhí)行分開，什么機構(gòu)只能采取傳統(tǒng)的科層制管理模式。

第三，重視對信息系統(tǒng)、設(shè)備平臺、研究機構(gòu)等支撐決策、執(zhí)行功能要素的建設(shè)。一是對于受眾面廣、涉及多個部門共同完成的事項，將現(xiàn)有信息系統(tǒng)、設(shè)備平臺等要素從單個部門中抽出，進行統(tǒng)一設(shè)計和整合，避免部門各自為政，促進共享和協(xié)調(diào)。二是加強研究咨詢機構(gòu)，尤其是綜合性研究咨詢機構(gòu)的建設(shè)。要整合各部門的研究、咨詢力量，設(shè)置綜合性的研究咨詢委員會，同時注重發(fā)展和培育體制外的社會決策咨詢機構(gòu)，為政府決策提供不同的視角和觀點。三是完善執(zhí)行的監(jiān)控機制。發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏離決策目標(biāo)，隨時予以糾正，保障決策目標(biāo)的實現(xiàn)。

第四，部門之間、部門內(nèi)部之間協(xié)調(diào)性較好。以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)強調(diào)事權(quán)的相對集中，在決策上進行綜合統(tǒng)籌。因此，決策主體數(shù)量相對較少，協(xié)調(diào)成本也相對較低。此外，根據(jù)不同部門的特性和部門之間的關(guān)系，建立部門之間利益分享、責(zé)任共擔(dān)的利益協(xié)調(diào)機制以及跨部門、跨組織的協(xié)調(diào)性機構(gòu)，增強了部門間和部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。

第五，需要法律的支持和保障。以事權(quán)為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，由于決策、執(zhí)行等功能合一，部門內(nèi)形成了較為封閉的系統(tǒng)，權(quán)力結(jié)構(gòu)在運行機制上對人（領(lǐng)導(dǎo)意志）的依賴性較強。以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)則打破了以往較為封閉的體系，強調(diào)決策、執(zhí)行等功能，要求明晰職能，清晰邊界，對法律的依賴性較強，需要法律的支持和保障。

（二）改革的可行性

一是已經(jīng)進行的大部門制改革為政府權(quán)力結(jié)構(gòu)進一步改革奠定了基礎(chǔ)。以往改革在政府機構(gòu)調(diào)整、職責(zé)明確等方面取得了不少成效，為下一步改革積累了經(jīng)驗。同時，政府和社會的研究機構(gòu)做了大量的研究和調(diào)查工作，為改革的深入推進提供了理論儲備。

二是國外大部門制改革具有一定的借鑒意義。大部門制是西方發(fā)達國家普遍采用的政府組織形態(tài)。英、美、日、澳等國都采用了適合自身國情的大部門制。這些國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，尤其是在大部門制實施過程中出現(xiàn)的問題，為政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革提供了很好的經(jīng)驗。

三是改革目標(biāo)符合經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢，符合社會需求。以功能為中心的政府結(jié)構(gòu)不僅和20世紀(jì)80年代來的行政改革熱潮相呼應(yīng)，也適應(yīng)了我國自身經(jīng)濟社會發(fā)展需求。推進大部門制，進行政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革不僅是行政管理規(guī)律的要求，也是社會的迫切需求。這是改革動力的重要來源。

四是法治的發(fā)展為改革提供基本保證。當(dāng)前，依法治國、依法行政已成為全社會共識。公共行政開始重視規(guī)則和制度。在行政決策、行政組織法等立法上也進行了一定的準(zhǔn)備，這為改革提供了法制支持。

（三）改革需要注意的其他問題

一是轉(zhuǎn)變管理理念。實現(xiàn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)由以事權(quán)為中心向以功能為中心轉(zhuǎn)變，需要打破傳統(tǒng)“大而全”、“小而全”的管理觀念，轉(zhuǎn)變命令服從的簡單管理方式，強調(diào)行政管理的科學(xué)和理性，樹立管理就是服務(wù)的意識，弱化部門利益。

二是改革的可接受性。要根據(jù)實際情況，在不打破管理鏈條，不影響政府行政能力的情況下逐步推進改革。改革方案的設(shè)計要科學(xué)論證，具有可操作性，為社會所接受。為探索改革經(jīng)驗，可選擇在部分部委進行試點，鼓勵先行先試，總結(jié)經(jīng)驗后推廣。也可在地方進行試點。地方改革成本較低、風(fēng)險較小。地方政府尤其是發(fā)達地區(qū)政府往往愿意嘗試改革，可通過授權(quán)給予地方改革創(chuàng)新權(quán)。

三是加強配套制度建設(shè)。推進以功能為中心的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，需要與人事、財政等制度的改革調(diào)整相協(xié)調(diào)，同時也要與行政運行機制的改革相配合。還應(yīng)注意根據(jù)決策、執(zhí)行等功能對公務(wù)員素質(zhì)提出的不同要求，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)。

四是推進行政法治。進一步完善行政組織法，通過對行政組織的權(quán)利義務(wù)、運行程序、權(quán)限沖突解決、執(zhí)行實施和監(jiān)控、績效評估、研究咨詢、行政問責(zé)等進行明確規(guī)定，為政府權(quán)力運行提供法制保障。

政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改革是一個逐漸完善的過程，不能簡單地希望畢其功于一役，也不能因為其復(fù)雜性而望而卻步。只有不斷探索和改進，才能真正建立起適合現(xiàn)代社會需要的科學(xué)、合理的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院院長；憲法與行政法學(xué)博士研究生）

注: 本文系社會科學(xué)基金重大項目“法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制研究——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)”（項目編號：07&ZD029）的部分研究成果。