財政分權\\經濟增長與強制性制度變遷

摘要：當前我國財政分權的強制性制度安排，使得地方政府之間的關系逐漸轉向零和博弈，需求誘致型的晉升激勵使得地方政府官員展開激烈的錦標賽競爭，中央政府對制度剛性的放棄也達到了制度與經濟績效博弈的納什均衡。但是，由財政分權改革導致的眾多問題開始制衡經濟穩定增長，而且還導致對誘致性制度變遷的抑制。因此，政府體制改革應從制度安排入手，祛除體制性弊端，以彌補財權和事權分離體制的缺陷與不足。

關鍵詞：財政分權；經濟增長；新制度經濟學；強制性制度變遷

中圖分類號：F069.9 文獻標識碼：B

一、問題提出與研究回顧

為了解釋中國的宏觀經濟增長與不同轉型國家的增長差異，學者們從不同學科不同角度來加以闡釋與解讀。錢穎一等人提出的中國特色的新財政分權理論，綜合運用經濟學和政治學的分析方法，將視野轉向了地方政府官員在維護市場、促進競爭和推動經濟增長中的激勵機制和行為差異，認為中國地方政府的強激勵有兩個基本原因，一是中央政府把很多經濟治理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權；二是以財政包干體制為內容的財政分權改革，實施財政包干合同，使得地方可以與中央分享財政收入［1］。

此外，許成鋼與錢穎一認為中國改革前的經濟組織結構的約束條件差異對后來的改革路徑選擇和經濟增長具有顯著影響。因為中國的計劃經濟體制是多層次和多地區的治理結構，這樣就構成一個所謂M型的組織結構分野。因此，驅動增長的不是制度，這些制度在中國不是既定的，驅動增長的制度其實是向地方分權的財政制度安排；分權式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業的預算約束，而且還促進了地區之間的競爭［2］。

在實證研究中，鑒于分稅制通過制度形式把地方的部分自由裁量權固定下來，從而穩定了地方政府的預期，強化了地方政府發展經濟的激勵機制。所以，大多數文獻認為分稅制前后分權對經濟增長的促進作用是顯著的。譬如國際上代表性研究如錢穎一等學者基于1982-1992年省級面板數據的實證研究驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進了市場發展［3］。國內代表性的研究通過對1986-2002年省級面板數據擴展樣本的計量分析，發現分稅制改革之后我國財政分權對經濟增長的影響顯著為正，同時財政分權效應還存在跨時差異和地區差異效應［4］。

此外，Fraschini，Singh等國際學者則比較了中國與印度的財政分權及其經濟后果，他們認為中國實行的是事實上的財政聯邦主義，而印度名義上實施財政聯邦主義模式，但兩國的經濟增長差異恰恰和不同的財政分權方式有關［5］。其中中國的財政分權導致了對地方的預算約束硬化，印度的財政分權對硬化地方政府預算的成效卻不明顯。中國與印度的鄉村治理方式的差異是導致財政分權效果不同的重要癥結，進而影響中國和印度的宏觀經濟增長績效［6］。

當前我國的經濟體制改革進程以財政聯邦主義制度安排的建立為標志，形成了以地方分權化管理為基礎的市場經濟運行模式。國內區域經濟格局的形成在充分釋放了放松管制，發揮地方優勢以推動地區經濟增長的巨大潛力以后，已經開始顯現出諸多負面效應。由于純粹的財政分權理論更多關注的是與此制度性安排相關的宏觀經濟，或區域經濟增長績效的技術性分析，強調中央政府與地方政府之間的利益分配與調適，焦點是整體宏觀或區域經濟結構中的資源配置效率與財政分權程度函數關系的計量模型分析。因此，在解釋財政分權所帶來的宏觀經濟增長與經濟轉型的利益驅動機制，以及由此導致經濟轉型與制度變遷方面仍然存在諸多不足，新制度經濟學的分析方法則有助于解開財政分權引發的制度變遷與經濟增長績效的脫節之謎。

二、財政分權與經濟增長的激勵機制

從制度演化的角度梳理建國以后的治理結構，錢穎一等學者關于中國經濟增長的制度性根源之一，是財政分權體制安排的研究成果。從20世紀80年代初開始，中央把很多經濟治理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權，財政分權改革就是其中重要內容。中國的財稅來自稅收和企業利潤的政府收入，財政分權改革是在中央和省級政府之間依據一定的分配規則和分成比例劃分財稅。這種財政聯邦主義的制度安排把地方政府的稅收種類和征收機構與中央政府的稅收種類和征收機構分離開，國稅與地稅的分離是導致中國經濟轉型和經濟增長能夠成功的重要推動因素。

由于這種財政分權模式只是局限在中央和地方層級政府之間的權力與利益的劃分，盡管地方政府可以通過法定的預算內收支權力以及預算外甚至制度外收支來獲得相應的自主權，但畢竟沒有獨立的稅權，只能算事實上的財政分權。因此，這種財政分權模式還不足以構成推動中國各級政府發展經濟的全部激勵。Blanchard and Shleifer強調了中國能夠實現經濟轉型與持續經濟增長導因于經濟分權與政治集權之間的紐帶關系［7］，Tsui and Wang的研究進一步證實了中國的財政分權和垂直控制的行政管理體制為區域經濟增長提供了重要動力［8］，周黎安的研究則證實了中國的經濟分權使得地方政府官員有非常強的動力促進地方經濟快速發展［9］。張晏等人的研究更進一步認為證實，晉升激勵形成了一種基于上級政府評價的自上而下的標尺競爭［4，10］，這是因為經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府間競爭。鑒于我國政治體制的特點，地方政府在政治集權和政績考核機制下，地方官員為了政績有發展地區經濟并競爭GDP增長率的內在激勵，從而這種為增長而競爭的激勵成為中國地方政府推動經濟增長的動力源泉，它有助于增進轉型初期的經濟增長和資源配置。

財政分權體制改革以來，晉升激勵使得地方政府在推動經濟發展方面展開激烈競爭，分權式改革使得地方政府之間由合作性博弈轉向零和博弈，中央政府對財政制度剛性的放棄也達到了制度與經濟績效博弈的納什均衡，從而改革成效顯著。但是，伴隨改革的推進，地方政府的自利特性越來越明顯，分權的成本就會被重新予以評估并開始出現成本規模遞增現象。因此，這種對財稅制度剛性的放棄勢必帶來吏治腐敗和機會主義行為，而且這一取向的改革會導致中央政府的汲取能力與控制能力下降，地方政府出現過度依賴土地財政的惡性循環；同時由分權而導致的地區差距擴大、收入分配不均、地方保護主義、政府官員腐敗、宏觀調控政策失效等開始制衡經濟增長，進而容易誘致群體性事件頻發和社會治理結構呈現剛性穩定。因此，Jeffrey Sachs等學者認為中國的分權模式改革是模仿發達西方經濟模式的策略，在缺乏西方基本制度時能夠產生短期令人矚目的增長績效。當模仿的潛力耗盡，這種策略的長期代價將超過它的短期利益，因為這種體制沒有自我制度創新能力及相關的制度基礎設施［11］。

楊小凱等學者認為中國的改革是缺乏憲政秩序的市場導向型經濟改革，中國的經濟轉型有可能會淪為國家機會主義的附屬品，在中長期內將妨礙經濟增長與憲政轉型［12］。由于產權保護的匱乏與憲政秩序的缺失，楊小凱等學者認為中國的經濟改革有可能會淪為國家機會主義的附屬品，在中長期內將妨礙憲政轉型。所以，如何按照優勢互補、平等互利、統籌規劃、共同發展的原則，促進區域經濟協調發展，弱化行政區域，打破地域界限，協調宏觀經濟政策，整合區域產業發展規劃，消除地方保護主義，推動宏觀經濟轉型與區域經濟的穩定增長成為中央政府的重要關切。然而，當不存在發育良好的市場機制的時候，如果中央政府通過財政分權與轉移支付等公共財政政策來解決宏觀經濟轉型或區域經濟增長不平衡等問題，試圖消解由此導致的地區差異化發展與地方保護主義，可能會加速經濟增長與經濟轉型，也可能會事與愿違。因為政府試圖通過合理的行政分權與財政分權的制度性安排，采取強制性的行動來完成制度變遷，刺激并積極引導地方政府之間展開經濟增長與晉升博弈的錦標賽，同時努力克服制度變遷中的搭便車問題。但是，政府層面的干預效應和影響結果是雙重的，有時完全可能會產生嚴重的負面效應，尤其是中國政府管理體制中存在的地方官員的任期政績沖動與發展戰略調整往往會扭曲區域經濟增長和干擾宏觀經濟轉型。

三、財政分權與強制性制度變遷

隨著新制度經濟學理論的發展演進，20世紀90年代以來，國內外許多學者根據已有理論對中國的經濟增長和制度變遷展開了深入分析，試圖從制度層面形成能夠很好解釋中國經濟轉型的基本理論框架。新制度經濟學理論的代表人物諾斯認為制度變遷理論模型是建立在“理性經濟人”對成本和收益進行比較計算的基礎上，制度創新的動力是個體期望在現存制度下獲取最大潛在利潤，而潛在利潤來自外部性的內在化、風險分擔、不完善市場發展三個方面。制度變遷的過程是實施制度的各個組織在相對價格或偏好變化的情況下，為謀取自身利益最大化而重新博弈，達成更高層次的契約，改變舊規則最終建立新規則的過程。由于制度變遷具有自我增強機制的路徑依賴性質，相反則可能處于鎖定在無效或低效的困境［13］。因此，在財政分權改革的過程中，地方政府官員為了政績有競爭地區經濟GDP增長率的激勵，地方政府的自利特性越來越明顯。所以，分權的成本就會被地方政府重新予以評估，地方政府作為“理性經濟人”自然會為謀取自身利益最大化而展開激烈競爭。林毅夫在此基礎上將制度變遷進一步細分為誘致性變遷和強制性變遷，認為前者是在響應制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，后者是由國家強行推進，通過政府法令的貫徹執行而引致的變遷。他認為這兩種制度變遷方式的“二元并存”可以解釋中國“自上而下”和“自下而上”的改革歷程［14］。

中國的財稅體制改革是中央政府通過法律法規頒布實施的形式強制推行，將中央和省級政府間的財政關系制度化，通過強制性的制度變遷將中央和地方政府之間的利益關系定型化。楊瑞龍在制度變遷“二元并存論”的基礎上，把具有獨立利益目標的地方政府引入制度變遷理論分析，提出了“中間擴散型”的制度變遷理論假說，并認為制度變遷要依次經歷“供給主導型”、“中間擴散型”和“需求誘致型”三個階段［15］。有的西方經濟學家據此認為中國實施的財政分權改革是在政治壟斷的游戲規則下進行的供給主導型的改革模式，其實這種觀點有其片面性。財政分權改革在中國體制轉型中具有重要作用，從20世紀70年代的放權讓利到80年代的財政包干體制，再到90年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系，調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的重要環節，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。由于我國的財政分權改革是作為第一行動集團的中央政府啟動的，同時作為第一行動集團的地方政府也起到重要推進作用，而財政體制改革安排的本質就是中央政府與地方政府對社會經濟利益的重新分配和調整過程，與制度變遷過程相伴隨的必然是再分配利益的變化。

財政分權體制改革的深入使得中央政府與地方政府以及地方政府之間的關系發生重大調整，地方政府的行為模式也發生顯著變化。陳抗等人的研究認為，中央政府的財稅分成比例越高，政府腐敗程度越嚴重。地方政府機關的規模越大，“攫取之手”行為就越強，當“攫取之手”取代“援助之手”時，宏觀經濟與區域經濟增長率會下降。當地方政府可以在“援助之手”和“攫取之手”之間進行選擇的時候，收入最大化并不是中央政府的合適目標。財政分權時期地方政府的“援助之手”比財政集權時期的“攫取之手”對社會產生更積極和正面的作用［16］。大量的經驗研究結果表明，產權的初始分配和持續的經濟增長使改革早期階段達到的增量改革或者基于共識的改革越來越難以形成，一旦經濟的發展不能解決偏好差異、利益沖突以及收入差距，遏制利益集團對于國家利益和民眾福利的侵蝕與攫取，政府的現有管理職能就會面臨轉型的壓力與挑戰。

過去我國在追求經濟增長的目標受到國內條件約束時，往往選擇借助外部力量打破相關約束。或在國內現有制度框架內尋求一致，或進行適度調整，盡量避免因大范圍制度變遷而付出巨大代價。作為一種強制性制度變遷模式，財政分權的功能是雙重的。一方面，財政分權改革雖然是中央政府壟斷財政稅收制度的供給，但是地方政府可以通過法定的預算內收支權力以及預算外和制度外收支來獲得相應的自主權；另一方面，財政分權改革使得地方政府之間的關系逐漸由合作性博弈轉向零和博弈，需求誘致型的晉升激勵使得地方政府在推動經濟發展等多方面展開激烈的錦標賽競爭。財政分權的危害不僅在于它造成現實經濟效率的損失，而且還導致對誘致性制度變遷的抑制。如在諾斯看來，制度起源于具有不同偏好的參與者博弈的過程，而這種偏好又是在變化的環境下互動的結果。由于環境變化、有限理性、路徑依賴和搭便車問題，相對價格變化和交易費用約束在短期內很難使制度偏離均衡。因此，低效率的制度常常持續很長時間，而且制度變遷只能在邊際上進行。由于制度與政策之間的相互作用，強制性制度變遷勢必將產生擠出效應，從而抑制誘致性制度變遷的發生，進而會提高交易成本降低政策效率。所以，中國財政分權體制的完善需要在內生因素與外部環境推動下，采取自上而下與自下而上互相結合的帶有試驗主義性質的強制性與誘致性制度二元并存的變遷模式。

四、基本結論

長期以來我國采取漸進性的制度變遷模式，采用的是風險可控的干中學模式，以財政聯邦主義制度安排的建立為標志，形成了以地方分權化管理為基礎的市場經濟運行模式。其中財政分權的制度安排可以向地方政府提供政治有效激勵，有力地促進了市場化進程。但是這種財政制度安排也伴隨著高昂的學習成本和調整成本，它使得我們出現了資源配置的扭曲、地區發展不平衡、地區利益沖突、利益集團尋租甚至尋求俘獲政府官員等嚴重問題。財政分權還導致地方政府對土地財政的過度依賴，地方政府的“攫取之手”行為越強，誘發房地產市場滋生泡沫的可能性與空間就越大。財政分權體制改革的深入使得中央政府與地方政府以及地方政府之間的關系發生重大調整，地方政府的行為模式也發生顯著變化。地方政府之間的關系由合作性博弈轉向零和博弈，需求誘致型的晉升激勵使得地方政府在推動經濟發展等多方面展開激烈的錦標賽競爭。財政分權的危害不僅在于它造成現實經濟效率的損失，而且還導致對誘致性制度變遷的抑制。財政分權和財政集權的選擇其實質是“激勵與協調”之間的權衡，中國前期改革的成功之處在于有效實施了對地方政府的激勵，充分利用了財政分權改革的正面效用。反思我國現有發展模式與體制之弊，如何遏制利益集團對于國家利益和民眾福利的侵蝕與攫取，政府在推進體制改革時應該考慮到新階段的發展現狀和約束條件，進而從制度安排入手祛除體制性弊端，下一步改革的重點應是如何彌補目前財權和事權分權與分離體制所帶來的缺陷與不足。

參考文獻：

［1］ 王永欽.中國的大國發展道路：論分權式改革的得失［J］．經濟研究，2007(1).

［2］ Yingyi Qian， and Chenggang Xu. Why China’s Reforms Differ:the M_reform Hierachy and Entry Expansion of the Non-state sector， Economics of Transition，1993(1):135-170.

［3］ Jin， Hehui，Yingyi Qian， and Berry，Weignast. Regional Decentralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style，Journal of Public Economics，2005(89):1719-1742.

［4］ 張晏，龔六堂.分稅制改革、財政分權與中國經濟增長［J］．經濟學，2005(1).

［5］ Fraschini， Angela. Fiscal Federalism in Big Developing Countries: China and India， Department of Public Policy and Public Choice，POLIS， Working paper No，2006:66.

［6］ Singh， Nirvikar. Fiscal Decentralization in China and India: Competitive， Cooperative or Market Preserving Federalism? Working Paper， Department of Economics and Santa Cruz Center for International Economics， University of California， Santa Cruz，2007.

［7］ Blanchard，Oliver and Andrei Shleifer. Federalism with and without Political Centralization：China versus Russia， IMF Staff Papers，2001(48):171-179.

［8］ Tsui，K，and Y， Wang. Between Separate Stoves and a Single Menu：Fiscal Decentralization in China， China Quarterly，2004(177):71-90.

［9］ 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］．經濟研究，2007(7).

［10］傅勇，張晏.中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價［J］．管理世界，2007(3).

［11］Sachs， J， and W，T，Woo. Understanding the Reform Experience of China， Eastern Europe and the Former Soviet Union， Journal of Comparative Economics，1994，18（3）.

［12］Jeffrey Sachs，胡永泰，楊小凱.經濟改革和憲政轉軌［J］．經濟學，2003(4).

［13］盛洪.現代制度經濟學》（上）［M］．北京：北京大學出版社，2003：226.

［14］林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷［A］．財產權利與制度變遷［C］．上海：上海人民出版社、上海三聯書店，1994.

［15］楊瑞龍.我國制度變遷方式轉換的三階段論:兼論地方政府的制度創新行為［J］．經濟研究，1998(1).

［16］陳抗，顧清揚.財政集權與地方政府行為變化：從援助之手到攫取之手［J］．經濟學，2002(1).

（責任編輯：關立新）