試析政府在中外合作辦學發展中的角色扮演

[摘要]中外合作辦學從作為中國教育事業的補充到中國教育事業的組成部分，政府對中外合作辦學從懷疑和觀望到認可和重視，反映了政府在中外合作辦學發展中的角色的轉變。從管理者、監督者、支持者和引導者這四個不同的角色分析政府如何發揮其在中外合作辦學發展中的作用。

[關鍵詞]中外合作辦學；政府；角色扮演

[中圖分類號]G64[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2011)05-0014-04

隨著中外合作辦學的不斷規范發展，越來越多的問題在中外合作辦學相關條例實施過程中凸顯出來，有些甚至背離了中外合作辦學發展的初衷，嚴重影響了中國高等教育的質量和教育的市場秩序。政府作為中外合作辦學發展中的最大利益相關者之一，在中外合作辦學的發展過程中扮演著重要的角色。然而，中外合作辦學發展中的一系列的問題，尤其是質量問題，足以說明政府如何扮演好自己的角色是個亟待解決的問題。政府在中外合作辦學發展的過程中不應只作為管理者和監督者，在制定了相關的法律政策之后，就可以高枕無憂，同時也應該扮演好引導者和支持者的角色。

經歷了由法規的相對空白混亂到逐漸的秩序井然，在這其中政府監管的主導作用毋庸置疑。

1管理者

中外合作辦學屬于公益性事業，是中國教育事業的組成部分。中外合作辦學的公益性決定了政府要作為管理者在其中起著舉足輕重的作用，決定著中外合作辦學能否真正引進優質教育資源，促進中國高等教育的國際化，推動中國教育事業的發展。

1.1 立法——細化完善法規

1）明確各職能部門在中外合作辦學發展中的職責。部分離不開整體，中外合作辦學的發展離不開政府各個部門的配合，但是在辦學實踐中由于缺少相關職能部門的對口政策，以至于出現政出多門，相互推諉的現象，加大了中外合作辦學者順利辦學的難度。比如，北京師范大學—香港浸會大學聯合國際學院是中國內地與港澳臺合作辦學，是中國教育部直接審批并委托省人民政府進行管理，辦學需參照中外合作辦學條例，但又不完全按照此規定執行。但是由于法規不明晰，配套政策不完善，具體操作流程不明晰，其在具體實施過程中，比如在基建項目審批時，就發生了發改局與外貿局之間因文件規定不清，相互推諉，各執一詞，最終采用“特事特辦原則”，延誤工期大半年之久，險些延誤開學，增加建設成本[1]。

2 ）界定優質教育資源的標準，設定課程準入標準和細則。中外合作辦學的核心是引進優質教育資源，優質教育資源的核心在于課程，但是這個優質的標準如何界定，課程的準入細則是什么，國家并沒有明確的標準和規定，致使引進的教育資源良莠不齊。正如澳大利亞的專家George Brown指出：“中國正成為全球‘野雞大學’的富礦；美國教育評論專家Chip也透露這樣一條信息：在美國，有100多個假認證協會，他們正積極向亞洲市場，特別是中國市場進軍。”同時一些中外合作辦學項目或者機構辦學的規模偏小，辦學的條件比較差。比如，課程的引進要么是全盤西化，造成在中國的水土不服，要么是從國內同類同層次院校培養計劃改造而來的“貼牌教育”；沒有穩定的專職教師隊伍，教師流動性大，外方教師比例偏少；教學管理隊伍松散，素質不高。政府在立法時，應當明確細致的界定優質教育資源的標準，并設定課程準入的標準和細則。

3）進一步細化對各種優惠政策的標準。政府對中外合作辦學的優惠政策主要體現在獎懲、稅收優惠、信貸優惠、專項資金的資助等方面，但是，目前政府對提供優惠的義務主體、優惠的適用范圍和標準、資助的對象范圍、資助的標準等一系列的問題都沒有做出明確的規定，給優惠政策的落實增加了難度。

4）招生、收費和證書頒發相關的管理。教育部有關部門負責人指出，根據前一階段開展信息注冊工作的情況，發現部分中外合作辦學機構或項目存在超出審批機關批準的招生計劃人數招生、自行更換招生專業或者增設頒發境外學歷學位專業、自行增發境外學歷學位證書等問題。還有個別單位未依法取得中外合作辦學資格，違規招收頒發境外學歷學位證書的學生[2]。非法招生、計劃外招生、違規頒發學歷學位的現象屢禁不止，正是因為相關法律條文的缺失。

對于中外合作辦學的收費，《中外合作辦學條例》僅僅是要求“依照國家有關政府定價的規定確定并公布”，并沒有出臺具體的管理辦法。不同層次不同類別的中外合作辦學在收費項目和收費標準上沒有可以依據的具體的法律法規，導致目前中外合作辦學在收費方面依舊比較混亂。

針對政府的認證，目前教育部還在積極籌建本科以上層次中外合作辦學頒發境外學歷學位證書認證注冊信息庫，已完成2008年9月以來20家機構和68個項目，共計14553名學生境外學歷學位證書認證注冊工作[2]。但是，那些為了擴大招生規模進行中外合作辦學的高校，往往降低入學錄取成績，甚至不要國內高考入學成績就將學生招進學校，在無法授予國內文憑的情況下，就只授予國外教育機構的文憑[3]。對這種情況，國家并沒有明確的處罰措施。

1.2教育主權的維護——樹立與時俱進的教育主權觀

維護國家的教育主權，是國家對教育實行對外交流與合作和制定相關教育法律法規的出發點。國家是教育對外交流與合作的行為主體，教育主權的維護是國家管理者角色的重要體現。教育主權是國家主權的下位概念，國家主權從最初產生到發展至今，經歷了政治獨立和國家安全的“第一代主權”，經濟主權的“第二代主權”直到目前的“第三代主權”——文化主權。國家主權隨著政治、經濟和文化的不斷發展在不斷演變，教育主權作為其下位概念也應當與時俱進。

1）維護受教育者的合法權益。中外合作辦學法律法規中關于教育主權維護的概念，仍停留在當初《中外合作辦學條例》（2003）的闡述。從本質上講，維護教育主權的根本目的應該是依法保障我國公民受教育權的實現，最大限度地滿足國家領土范圍內公民的受教育權需求[4]。中外合作辦學的核心是引進優質教育資源，這也是滿足我國公民受教育權需求的重要途徑之一。因此，受教育者的合法權益也應成為國家在中外合作辦學發展中維護教育主權的重要組成部分。然而，由于我國中外合作辦學的發展剛剛開始步入正軌，發展過程中受教育者權益受到侵害的例子時有發生。但是對受教育者權益保護并沒有專門系統的規定，這點已經阻礙了中外合作辦學的健康可持續發展。

2）靈活讓渡國家教育主權，扶持中國傳統文化教育。在確保對內最高權威性和對外獨立自主性這兩個教育主權根本屬性之后，國家在自愿原則下對教育主權的靈活讓渡并不必然危及國家主權[4]。教育服務貿易的自由化并非要求成員接觸對教育服務貿易的規制，而是重新規制。正如WTO框架下的《服務貿易總協定》前言所說：“承認各成員有權為實現國家政策目標而對其境內服務的供給進行規制以及制定新的法規。”主權是一個聚合性的概念，國家必須維護的是主權實體的完整性，這是主權立場的立足點，而在較低的主權層次或某些主權相關的具體問題上則可以有一定的靈活性[5]。在對我國教育服務貿易重新規制的過程中，為了更大限度的維護國家的教育主權，在確保核心教育主權沒有受到損害的情況下可以靈活適當的讓渡教育主權。于此同時，政府應大力支持中國傳統文化教育在中外合作辦學中的發展，走出國門，打造中國特色的文化品牌，讓學生在充分了解中國文化的基礎上學習世界文化，成為真正的復合型人才，讓世界了解更加原汁原味的中國文化。

2監督者

在中外合作辦學相關法律規范出臺后，中外合作辦學的發展問題重重，說明了缺乏監督的法規是無法最大化發揮其效力的，中外合作辦學的發展離不開政府的監督。由于中外合作辦學發展的核心是引進優質教育資源，政府不僅對辦學者的招生、教育教學、內部管理體制、學歷學位頒發、收費和資產實行監督，更應重在課程質量和教學質量的監督，保證教育主權。完善社會參與中外合作辦學的管理和監督，建立多角度、多層次的評估體系，確保規范、優質辦學。

2.1完善中外合作辦學的兩個平臺和兩個機制

政府近幾年為了加強對中外合作辦學的監管，重點推進中外合作辦學監管信息平臺、頒發證書認證平臺和中外合作辦學質量評估機制以及執法和處罰機制的建設。由于建立的時間不長，政府的監管信息平臺還沒有完全發揮作用，頒發證書認證平臺也還沒有建成投入使用，質量評估剛剛開始，執法和處罰機制還沒建立，這需要政府盡快實施。建立中外合作辦學的執法和處罰機制，應該有一個退出機制，辦不好，就必須退出。

政策的執行是政策過程的重要環節，政策目標的實現與否很大程度上取決于政策執行過程的有效性。然而，目前我國相關的法律法規對政府支持的政策的執行過程基本沒做任何相應的規定，導致政策執行的效力低下。比如，申請合作辦學的程序復雜，審批周期過長；許多政策的執行需要多個政府部門的協調，但是中外合作辦學相關的法律規范對政府部門之間的協調所做規定甚少，造成很多優惠政策很難落實，比如稅收優惠政策涉及稅務行政部門、信貸優惠涉及金融機構、外匯政策涉及外匯管理部門、關稅涉及海關。政策執行的責任追究機制和監督機制的強化是保證公共政策有效性的最有力環節，沒有強有力的責任追究機制和監督機制，就有可能使政府的政策失信于民，損害政府政策的權威。政府應當建立強有力的責任追究機制。

2.2完善評估體系，更大發揮評估的作用

政府為了進一步規范中外合作辦學管理，提高中外合作辦學質量，促進中外合作辦學健康發展，于2009年下半年對中外合作辦學實施評估，并對中外合作辦學機構和中外合作辦學項目設定了不同的評估標準。目前已基本完成四個試點省份的自評工作，但是自評往往會出現政府規制失靈現象，評估的效力并不顯著，對課程質量的評估并未得到應有的重視。對課程的設置也應作為評估的重點之一，這不僅是規范課程市場和引進優質教育資源的關鍵，也牽涉到國家教育主權的維護。為規范課程質量，可對課程每隔3~5年進行審批一次，將獲得批準的課程在相關網站進行公布作為學生選擇不同高等教育、不同課程的依據。

此外，目前的質量評估主要是由教育部組織進行，評估專家組成員多為臨時選定，尚未建立相關中介組織機構負責具體操作，雖然對機構和項目設定了不同的評估指標，但相關評審要求、程序和標準還不明確。為了最大化的發揮評估的效果，政府對中外合作辦學的評估應當分門別類，進行多層次、多類別、多角度、制度化和常規化的評估。

2.3加強對師資質量的監管

提升中外合作辦學的質量，一要有高質量的教材，二要有高質量的教師[6]。 目前政府對中外合作辦學的師資要求仍止于評估狀態，并沒有出臺相應的硬性處罰措施。導致現在中外合作辦學的外國教育機構的教師授課的比例仍舊偏低，有些機構和項目的外聘教師絕大部分是語言教師，而且是外方合作機構臨時從社會上招聘過來的；有些外聘教師由于科研條件以及相關制度的限制，只是在中方合作機構和項目工作1~2年，剛對中國的教學環境和社會文化有所了解，開始進入教師的角色時就離開，無法持續發揮作用[6]。

《教育規劃綱要》第四十七條強調要轉變政府教育管理職能。改變直接管理學校的單一方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施。政府在中外合作辦學的發展中除了要扮演管理者和監督者的角色外，還應扮好支持者和引導者的角色。

3支持者

從教育經濟學的角度來看，中外合作辦學被歸為“與國家利益密切相關有市場失靈的那部分教育”，國家需給予一定的資助。由此可見，政府作為支持者的角色是必不可少的。

3.1政策支持

在法規規范范圍內，營造寬松的發展氛圍，允許中外合作辦學試錯，建立公平的競爭環境，使中外合作辦學個體可以自主引進優質的教育資源。許多項目審批后進行了兩三年就停止招生了，真正從上世紀90年代批準的項目還維持到現在的，全國范圍內沒有幾個[7]。政府應當提高政策的科學性和連續性，對中外合作辦學的發展給予政策支持。

3.2稅收支持

中外合作辦學的層次和種類多樣，但政府并未對中外合作辦學機構稅收優惠予以明確說明，比如，實施學歷教育和實施非學歷教育，辦學者要求取得合理回報和辦學者不要求取得合理回報，項目和機構，實施本科及以上和實施本科以下的中外合作辦學分別將如何收稅或者實施何種稅收優惠。政府應當分層次、分類別對不同性質的中外合作辦學予以不同的稅收優惠和資金資助。

3.3信息支持

由于中外合作辦學發展的歷史并不長，加之中國主要是作為教育輸入的一方，中外合作辦學中的信息不對稱就顯得尤為突出。然而，要做出正確的決策必須要掌握相當數量和質量的信息。在2005年，UNESCO和OECD聯合頒發的《跨國高等教育質量保證指南》在對政府的指南中，提到在跨國教育的活動中，政府應當提供準確的、可信賴的并且容易獲得的信息。直到現在，這種信息不對稱并未很好的解決。比如，學生很難有效的識別和監督教學質量；中方合作者對外方合作者提供的信息的真實性，對國外教育機構的真偽優劣和教育水平，往往很難做出判斷；對于中外合作辦學機構所提供信息的真實性程度，學生和家長也很難做出判斷。雖然目前政府已經依托教育涉外監管信息網建立了中外合作辦學監管信息平臺，但是目前僅提供了國外教育機構的名單和通過復核的中外合作辦學的名單，進一步的核心的信息并未太多涉及，不能有效的解決這種信息不對稱的現象。

4引導者

4.1宏觀規劃，促進教育公平，促進中西部中外合作辦學的發展

在中外合作辦學發展的浪潮中，由于國內高校定位不明確，目前，我國參與高等教育中外合作辦學的高校既有部屬重點大學、一般地方本科院校，也有高職高專和成人高校[8]。使得中外合作辦學的秩序發展混亂，沒有真正引進國外優質教育資源，反而影響國內高等教育的質量和聲譽。而且，中外合作辦學的專業和學科分布主要集中在熱門、投資成本低、應用性比較強的專業和學科。大量的重復建設、低質量建設的中外合作辦學項目魚龍混雜，損害了中外合作辦學的整體聲譽，影響了中外合作辦學的可持續發展。政府應當對中外合作辦學的發展進行總體的規劃，不同類型、不同層次的高校發展不同類型、不同模式的中外合作辦學，規范辦學秩序，真正達到引進國內急需的、國際領先的優質的高等教育資源。

中外合作辦學的初衷之一是促進教育公平，讓更多的人享受到優質的教育資源，但是國家對如何促進教育資源公平分配并沒有做詳細的具體的規定。在高質量、高層次教育上，仍處于賣方市場，如果單憑市場調節，不可避免會誘發教育的壟斷行為。學校（特別是辦學水平較好、教育質量較高的學校）通過較高的教育收費和抑制教育需求等方式，從中贏利甚至獲取壟斷利潤，由此形成教育不公平現象[9]。

政策引導，比如目前的中外合作辦學多數仍集中在沿海發達地區，中西部尤其西部仍舊偏少，為了促進教育資源的公平，應當切實落實中西部發展中外合作辦學的優惠。由于中西部，尤其是西部地區的經濟發展水平的影響，國家又沒有實質性的優惠政策出臺，據目前的數據統計，西部高等教育中外合作辦學的總量僅為23個，中部218個，而東部已經達到252個，機構也有24個。國家應當將對在中西部進行中外合作辦學的優惠政策具體化，比如在辦學結余的回報比例、稅收和財政資助、人才引進、定價等方面都加大優惠的力度，積極引導國外優質的教育資源進入廣大西部地區，使中外合作辦學的效益最大化。

4.2以示范引規范

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》第四十九條規定“鼓勵各級各類學校開展多種形式的國際交流與合作，辦好若干所示范性中外合作學校和一批示范性中外合作辦學機構。”可以建立示范性的中外合作辦學機構和項目，國家給予重點支持，引導同類別同層次的中外合作辦學的發展。同時也可以以專項的形式對好的項目進行資助，扶植一批高水平項目[7]。

國家在中外合作辦學中只有扮演好管理者、監督者、支持者、引導者的角色，才能更好的發揮其在中外合作辦學發展中的作用，促進中外合作辦學規范、健康、有序的發展。

參考文獻

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