中外合作辦學近十年政策法規分析

[摘要]中外合作辦學是一個政策法規性很強的辦學領域，受到相關教育政策法規的約束與引導。對我國近十年來高等教育中外合作辦學政策和法規進行全面整理和分析，有利于進一步完善中外合作辦學的政策法規，更好地推動中外合作辦學的發展。文章首先梳理了2000年至2010年我國高等教育中外合作辦學的政策法規以及這些政策法規的特點，在此基礎上，剖析中外合作辦學政策法規的不足之處，并提出完善中外合作辦學政策法規的建議。

[關鍵詞]高等教育；中外合作辦學；政策法規

[中圖分類號]G64[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2011)05-0010-04

1中外合作辦學近十年的政策法規演進

隨著對外開放領域的不斷擴大以及教育改革的不斷深入，中外合作辦學發展非常迅速，一系列政策相繼出臺。2000年以來，國家出臺的比較大的中外合作辦學政策主要有以下幾項。

2003年3月1日中華人民共和國國務院公布《中華人民共和國中外合作辦學條例》[1]。這是中國政府頒布的第一部關于中外合作辦學的行政法規，目前調整中外合作辦學行為的最高層次的專門法規，對于中外合作辦學行為的合法、有序的發展具有最直接的規范作用。它標志著中外合作辦學已經進入了法制化軌道[2]。2004年3月1日，教育部部長辦公會議討論通過，6月2日教育部部長周濟簽署發布了《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》。2006年2月7日，教育部發出《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》。強調在中外合作辦學過程中，要堅持公益性原則，堅持依法辦學、規范管理，堅持引進優質教育資源，加強能力建設，加強質量管理和收費管理。2007年4月6日，教育部發出《教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通知》，對相關8項內容做了全面論述[3]。2009年7月15日，教育部發出《關于開展中外合作辦學評估工作的通知》[4]，決定從2009年7月開始組織對中外合作辦學進行評估，并制定了《中外合作辦學評估方案（試行）》。對評估的目的、評估的方式等進行了說明，組織省市地區開展中外合作辦學評估活動。2009年7月，教育部發布《中外合作辦學評估方案》，標志著中外合作辦學評估正式進入制度化與規范化評估階段。

中外合作辦學的政策法規主要有以下特點。

1）中外合作辦學法制化程度不斷提高。中外合作辦學的政策經歷了一個從無到有，不斷完善的過程，合作辦學活動逐漸走上了法制化的道路[5]。“2003年3月1日，國務院公布《中華人民共和國中外合作辦學條例》。 該條例的出臺使高等教育中外合作辦學步入了法制化的階段。2004 年3 月1 日教育部又出臺了《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，與《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》一同，使中外合作辦學立法得到進一步完善。”[6]

2）中外合作辦學政策法規逐步細化、具體化。中外合作辦學政策法規逐步細化、具體化，《中華人民共和國中外合作辦學條例》分為總則、中外合作辦學的設立、中外合作辦學的組織與管理、中外合作辦學的教育教學、中外合作辦學的資產與財務、中外合作辦學的變更與終止、中外合作辦學的法律責任、附則八章，而《中華人民共和國中外合作辦學暫行規定》只有總則、設置、運行、監督、附則五章的內容。二者對比，辦學條例更加細化和具體化了。在具體的內容方面，《中華人民共和國中外合作辦學條例》較之《中外合作辦學暫行規定》也更為具體，《中華人民共和國中外合作辦學暫行規定》內容基本為宏觀和中觀層面的指導、要求和責罰；而《中華人民共和國中外合作辦學條例》中很多內容是可操作性較強的微觀層面。比如對于申請籌辦中外合作辦學機構應提供的合作協議中，《中華人民共和國中外合作辦學暫行規定》要求提供“合作雙方簽署的合作意向書或合作協議”，而《中華人民共和國中外合作辦學條例》要求提供“合作協議，內容應當包括：合作起先、爭議解決辦學等”。《中華人民共和國中外合作辦學條例》頒布次年，教育部又發布了《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》作為配套規章，對《中華人民共和國中外合作辦學條例》進行補充和具體化，以便更好地實施《中華人民共和國中外合作辦學條例》[7]。

3）中外合作辦學地方政策法規是國家政策的具體化。中外合作辦學的地方政策法規緊緊圍繞中央政策法規精神，地方政策法規的制定是以中央政策為指導的，地方政策方案以中央政策精神為依據，其內容一般未超出中央政策所允許的范圍。地方性政策法規比國家政策法規更加具體、細化、操作性更強。福建省教育廳發布的《福建省教育廳中外合作辦學受理審批管理辦法（試行）》是按照《中華人民共和國中外合作辦學條例》及其實施辦法的要求，結合福建省的實際情況制定的；《天津市社會力量舉辦教育機構規定》則是按照國務院《社會力量辦學條例》；按照教育部關于中外合作辦學評估工作的總體安排，根據《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》要求，“國家對社會力量辦學實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”制定出來。根據《中華人民共和國中外合作辦學條例》、《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》以及教育部相關文件精神，北京市教育委員會制定了《北京市中外合作辦學招生簡章和廣告備案管理辦法（試行）》。

4）中外合作辦學地方性政策法規各具特色。中外合作辦學地方政策法規的制定一方面接受中央政策的指導，另一方面又因地制宜，結合地方的具體情況制定具有地方特色的政策。有些地方的政策法規著重于中外合作辦學的收費管理、有的則側重于中外合作辦學的評估。浙江省結合2003年以來國家相繼出臺的《中華人民共和國中外合作辦學條例》、《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》、《教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通知》等一系列規范性文件，制定出《浙江省高等職業教育中外合作辦學五年發展規劃（2009~2013年）》。廣東省制定《廣東省高等學校中外合作辦學收費管理辦法》，對高校中外合作辦學的形式、高校中外合作辦學收費管理、定價依據、獨立辦學學歷教育學費管理、非獨立辦學學歷教育學費管理、非學歷教育學費管理等方面都做了詳細的規定與說明。福建省出臺了《福建省教育廳中外合作辦學受理審批管理辦法》，對受理、審核、專家實地考察與評議，審批的時間以及程序都做了詳細規定。另一重要的中外合作辦學的法規《福建省教育廳中外合作辦學專家評議辦法》則是詳細規定了評議組專家推薦條件及專家組組成、專家評議程序、評議方式、評議內容等各個方面。

2中外合作辦學近十年政策法規不足之處

中外合作辦學一系列法律法規的出臺適應了新時期教育國際化的形勢，進一步擴大了我國教育的對外開放程度，但仍存在不少問題，例如，政策滯后問題，教育主權問題，中外合作辦學教育質量問題以及關于中外合作辦學贏利態度的相關規定模糊等等。

2.1中外合作辦學政策滯后問題

中外合作辦學政策制定比較滯后，主要體現在政策制定的時間滯后以及政策內容滯后上。從政策制定的時間上看，我國中外合作辦學發展非常迅速，而國家2003年才頒布《中華人民共和國中外合作辦學條例》；2004年頒布《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，很明顯，中外合作辦學政策存在滯后現象了，不利于及時發揮政策法規的導向作用。此外，中外合作辦學政策內容也相對滯后。《中華人民共和國中外合作辦學條例》的內容主要是規范中外在中國境內教育合作，而對于中國的學校到外國辦學的相關事項沒有涉及。這樣不利于中外合作辦學的全面發展。此外，在西部地區的中外合作辦學的問題上，我國的相關政策法規也滯后了，相關的優惠以及扶持政策并未制定。

2.2中外合作辦學政策可操作性問題

盡管中外合作辦學相關政策法規中，多次強調中外合作辦學重要性，在一些問題上，國家也提出相關措施，但是總體上看，中外合作辦學政策的可操作性有待加強，政策法規缺乏具體的、可操作的實施細則，從《中華人民共和國中外合作辦學條例》和《中華人民共和國中外合作辦學實施辦法》只有少數幾條能夠將具體的措施與政策目標結合起來，缺乏可操作性的具體措施。《中華人民共和國中外合作辦學條例》明確規定：“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學”，但對于什么樣的資源才算“優質資源”，什么是國外優質教育資源卻沒有進一步闡述，對于怎樣引進優質教育資源也缺乏明確的、可操作性強的政策指導和支持。

2.3中外合作辦學地方性法規中西部不平衡

中外合作辦學地方性法規出臺多集中于廣東、福建、上海、浙江等較發達的省市，例如，2004年，廣東省發布《廣東省人民政府關于推進泛珠三角區域合作與發展有關問題的意見》；2005年9月23日，福建省教育廳發布《福建省教育廳中外合作辦學受理審批管理辦法（試行）》以及《福建省教育廳中外合作辦學專家評議辦法（試行）》；2007 年5月28日《上海市教育委員會關于進一步規范本市中外合作辦學秩序的通知》；2008 年3 月22 日《江蘇省教育廳關于扎實推進中外合作辦學工作的意見》；2009年2月16日，浙江省教育廳發布《浙江省高等職業教育中外合作辦學五年發展規劃（2009~2013年）》；2009年5月27日，北京市教育委員發布《北京市中外合作辦學招生簡章和廣告備案管理辦法（試行）》；2010年2月，湖南省教育部學位與研究生教育發展中心發布《中外合作辦學試點評估實施方案》；2010年8月13日，廣東省物價局、廣東省教育廳、廣東省財政廳發布《廣東省高等學校中外合作辦學收費管理辦法（試行）》。這些省市教育對外開放程度明顯都高于西部地區，西部地區中外合作辦學政策法規和發展現狀都明顯落后于東部省市。

2.4在相關問題的規定上有待進一步完善

1）質量保障與資格認可相關規定有待進一步完善。我國中外合作辦學的質量保障體系正處于不斷完善階段，迫切需要相關法律法規的指引和規范。中外合作辦學的相關政策法規強調要引進優質教育資源，但是對于中外合作辦學的質量保障和資格認可等方面的相關規定，還存在很多不足之處，對于國外合作機構的層次沒有做出具體的說明。在中外合作辦學資格認可的問題上，由于缺乏國際性的資格認可協調體系，世界各國的教育質量保障和資格認可體系各不相同，發展不均衡。

2）合理回報問題規定有待進一步完善。中外合作辦學的合理回報問題一直是一個很有爭議的問題。我國的相關政策法規一直堅持“以我為主，為我所用”的原則，期望通過中外合作辦學，引進國外優質教育資源，促進中國高等教育的發展，而外國的辦學者看重的是中國土地上巨大的教育市場與巨大的投資利益。所以，中外二者既有合作又有利益的沖突。怎樣平衡兩者的關系，是中外合作辦學政策法規必須考慮的問題。《中華人民共和國中外合作辦學條例》及其《中華人民共和國中外合作辦學實施辦法》開始肯定中外合作辦學合理回報問題，《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》第三十一條對中外合作辦學機構的合作辦學者規定可以按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》取得“合理回報”，承認并默許其贏利現象的存在，并引導和監管中外合作辦學的贏利行為，但由于中外合作辦學政策法規又規定“中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動”的規定，所以，對于中外合作辦學的辦學機構合理回報問題的相關規定還需要進一步完善[8]。

3完善中外合作辦學政策法規的建議

通過以上對中外合作辦學政策法規特點及存在問題的分析，結合我國中外合作辦學實際，擬提出完善中外合作辦學政策法規如下建議。

1)及時制訂中外合作辦學政策法規。中外合作辦學的政策法規應該緊跟中外合作辦學的實踐，發揮引領作用，及時發揮政策法規的導向作用，積極引導中外合作辦學實踐的發展，及時更新中外合作辦學政策內容，對于西部地區的中外合作辦學，應當及時完善相關政策法律法規，制定出相關的優惠以及扶持政策。

2)對政策中的模糊概念加以解釋。目前，在“優質資源”、“合理回報”、“外國教育機構”等概念上，中外合作辦學的政策法規存在著模糊現象，中外合作辦學政策法規應該在“合理回報”問題上，做更具體的規定，充分利用WTO規則，積極發揮稅收的調節作用，用好這一重要的經濟杠桿。此外，對于高等教育中外合作辦學引進“優質教育資源”的問題，何為優質的教育資源，相關的政策法規應該加以界定。

3)增強中外合作辦學政策法規的可操作性。高等教育中外合作辦學的相關政策法規應當增強可操作性，并對相關政策性問題做出更加明確的規定。《中華人民共和國中外合作辦學條例》明確規定：“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學”，但對于什么是國外優質教育資源卻沒有進一步闡述，對于怎樣引進優質教育資源也缺乏明確的、可操作性強的政策指導和支持。

4)加強西部地區中外合作辦學政策法規的完善。政府雖然鼓勵在西部地區中外合作辦學，但中外合作辦學政策法規呈現東重西輕的問題。西部地區、邊遠貧困地區應當成為中外合作辦學的受益地區，通過制定、實施相應的財政、土地、稅收優惠政策，鼓勵國外高校到我國西部地區及經濟發展相對落后的地區開展中外合作辦學，因此，必須加強西部落后地區的中外合作辦學政策法規的完善，并按照相關國際慣例要求制定、修訂、廢止和完善相關教育政策法規。西部地區、邊遠貧困地區開展中外合作辦學的優惠政策，對參加合作辦學的西部地區高校，則給予政策上的大力支持、教育經費上的適當扶持，支持與鼓勵西部欠發達地區中外合作辦學。

參考文獻

[1]中國教育和科研計算機網.中華人民共和國中外合作辦學條例[EB/OL].(2003-03-25)[2011-05-08].http://www.edu.cn/20030325/3080642.shtml.

[2]邵麗霞.中外合作辦學政策分析[D].揚州:揚州大學，2009:5.

[3]百度百科.教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通[EB/OL].(2007-04-21)[2011-05-08].http://blog.sina.com.cn/s/blog_53fe981c010007zk.html.

[4]天津商業大學.教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知[EB/OL].(2010-04-22)[2011-05-08].http://yg.tjcu.edu.cn/gjjl/index.php/action-viewnews-itemid-22.

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