論銀行機構的“太大不能倒”與反壟斷執法的變革

[摘要]美國新的金融監管法案針對金融危機提出了應對金融機構“太大不能倒”的解決方案。盡管有人認為“太大不能倒”并不是反壟斷問題，但在銀行業的反壟斷法適用中不能回避的問題就是銀行機構的“太大不能倒”。面對“太大不能倒”各國反壟斷執法的變化對于我國金融機構的反壟斷執法也起到一定借鑒作用。針對我國銀行業的發展現狀，對銀行業的反壟斷執法應是結構規制與行為規制相結合。

[關鍵詞]銀行機構；太大不能倒；金融監管；反壟斷執法

[中圖分類號]DF438.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2011)03－0073－05

全球性金融危機對盲目的金融自由化與任意地放松金融監管提出了質疑，也引起了各國競爭執法機構對金融機構反壟斷執法的變革。2010年7月15日美國參議院最終通過了最新的金融監管法案，其中金融企業“大而不倒”的狀況將得到有效改變，金融機構的過度投機也將得到有效遏制。該金融監管改革法案是美國應對2008年金融危機的主要產物，為監管機構應對大到不能倒的金融機構提供了解決方案。不過，監管機構必須有效運用這部法律，并且有勇氣在一些金融機構無力履行債務時能夠執行拆解。這個被稱為數十年來最嚴厲的金融改革方案對于限制金融機構規模的過度擴張，促進金融業的安全穩健經營將起到重要作用。我國《反壟斷法》實施不久，反壟斷執法機關在謹慎執法的同時，還在探索和研究執行反壟斷法的具體措施。對于各國金融危機中反壟斷執法的變革及美國的金融監管法案中帶來的反壟斷執法理念的變革，也是值得我國在金融監管及對金融機構的反壟斷執法時需要適當借鑒的。

一、全球金融危機中各國的競爭執法對策

比較觀察各國反壟斷執法機關的做法，可以清楚地看到多數國家在金融危機背景下反壟斷執法工作和競爭政策的運用上出現了兩種傾向，一種以美國、俄羅斯為代表，在特殊環境下競爭政策出現搖擺甚至寬松化處理；另一種以日本和歐盟為代表，特殊環境下加大執法力度，防止因執法不嚴而在日后造成更多的競爭問題；

(一)美國的做法

從美國應對金融危機的做法來看，當遇到嚴重的金融危機時其反壟斷政策常會出現搖擺和困惑。典型的例子是上世紀30年代美國出現了經濟大蕭條，為了應對危機，在壟斷勢力的推動下，美國國會通過了國家產業復興法案，該法案的主要內容就是直接支持一些具有壟斷后果的市場行為。該法案在后來的司法審查中被判定為違憲，可見，美國反壟斷政策的實施與反壟斷執法并沒有秉承應有的統一性，這也必然給許多國家的反壟斷執法帶來不好的影響。而在此次金融危機中，由美國財政部出面協調的大規模銀行收購，如JP摩根收購貝爾斯登和華盛頓互惠銀行、美國銀行收購美林、富國銀行收購美聯銀行，若在平時需要至少幾個月的反壟斷審查，而在金融系統崩潰風險的壓力下，最多幾個星期就順利通過了審查。雖然短期內拯救整個金融體系的緊迫性高于一切，但這些并購集中可能導致的對市場競爭的長期影響也不可忽視。美國聯邦貿易委員會和歐盟負責競爭政策的官員在不同場合也表示了對這一問題的關注。

(二)英國的做法

2008年，英國為了擺脫國際金融危機引起的流動性日益枯竭的困境，英國哈利法克斯銀行擬與競爭對手勞埃德信托儲蓄銀行合并。如果此項銀行機構間的集中計劃成功，英國國內最大的銀行就會產生，這一橫向合并得到了政府的有力支持。按照英國相關法律規定，一項并購首先由公平貿易局進行審查，如果認為該集中已經或有可能導致相關市場競爭的實質減少，公平貿易局將把案件移交給競爭委員會，由競爭委員會對集中已經或可能引起競爭的實質減少進行全面深入調查。如果競爭委員會認為集中已經或可能引起競爭的實質減少，將發布禁令或采取其他補救措施。公平貿易局和競爭委員會審查只服從法律，只考慮與競爭相關的因素，不受其他政治因素的干擾。

由于金融危機，英國政府擔心哈利法克斯銀行的倒閉影響到金融體系的穩定，希望以“金融體系穩定”這一事由干預哈利法克斯銀行擬與競爭對手勞埃德信托儲蓄銀行合并的反壟斷審查。但根據相關法律規定，如果國務大臣希望依據一項尚未法定化的公共利益事由干預案件，并且認為該事項應予以法定化時，只能向國會提出法案，國會在28天內作出決定。2008年10月7日，《金融穩定法(草案)》由政府提交給了國會，10月23日，法案獲得通過。政府獲得了以維護金融體系穩定為由干預哈利法克斯銀行擬與勞埃德信托儲蓄銀行集中的合法依據。

可見，模糊性和政策性是反壟斷法的兩個基本屬性，在這兩種屬性之間，法律語言、法律規范和法律原則的模糊、不確定正好可以使反壟斷法能夠隨政府政策需要而靈活理解，政策性是模糊性的目的，模糊性可以為政策需要服務。英國的這種做法就充分體現了執法機構利用反壟斷法相關規定的模糊性來規避嚴格的反壟斷執法，值得我們思考。

(三)歐盟的做法

歐盟委員會面對金融危機采取的對策是各成員國緊急行動，紛紛出臺以國家援助(state aid)形式為主的金融業拯救計劃，主要包括提供債務擔保和注資。成員國提出的注資計劃已超過2萬億美元，遠遠超過美國7000億美元的救市規模。需要我們關注的是在歐盟此次大規模的金融救助行動中，競爭政策發揮了重要作用，成員國的援助計劃需經歐委會負責競爭政策的主管部門——競爭總司審查并經歐委會競爭委員批準后方可實施。2008年10月13日，競爭總司發布通告，對國家援助的原則、條件、期限以及調整措施等作出規定。歐盟當局強調，競爭政策雖對戰勝金融危機作用有限，卻亦是重要的應對途徑，必須應用競爭及消費者政策使市場高效運行。

為降低國家援助對相關市場的競爭者、其他行業以及其他成員國的競爭扭曲，歐盟在金融援助中還強調了以下競爭政策：一是援助措施的臨時性和有限性。充分強調國家援助是在金融市場受到破壞的特殊情況下實施的，是臨時的措施。二是客觀標準和非歧視原則。即對成員國的所有金融機構在救助時要采取公平對待的原則，不得有任何歧視。三是要制定相應的保障措施。如成員國的擔保和注資計劃需經歐盟批準；成員國每六個月對擔保計劃進行一次審議并將結果報歐委會；約束金融機構的行為，包括限制銀行在廣告中提及受到國家擔保，禁止利用國家資金進行商業擴張、股權買賣以及為管理層安排新的股票期權。自1957年《羅馬條約》生效以來，國家援助始終是歐盟競爭政策的重要內容，目的是為了避免成員國展開補貼競賽，對相關市場和其他成員國造成競爭擾亂。從此次金融救助行動中也可以看出，在金融危機面前，歐盟仍通過競爭規則對成員國的救助行為進行規范，試圖維護競爭政策的連續性和權威性。

面對這次的金融危機，歐盟委員會非但沒有減少反壟斷執法的力度，還始終保持了一貫嚴格執法的風格。首先，歐盟的相關反壟斷法與實施的根本目的與其他國家不同，是維護歐盟共同市場的一體化。這就需要反壟斷執法機構在關注壟斷行為的同時，還要關注壟斷帶來的另一后果即是否在成員國內形成了貿易壁壘。其次，我們可以看到一個特點就是歐盟反壟斷法的實施比其他國家更關注對中小企業利益的保護。而歐盟委員會最近的反壟斷執法也體現其一貫奉行的執法目的，即維護公平的市場競爭體制的執法理念，在全球金融危機經濟低迷的時候依然沒有放松反壟斷的執法管制，本身就是值得我們學習和思考的。

二、金融業反壟斷執法理念的變革

從金融危機發生后各國采取的不同的應對措施可以看出，面對金融危機，許多國家的反壟斷執法理念與反壟斷執法措施都或多或少發生了變化，或明或暗產生了一些改變。奧巴馬也曾表示要關注核心產業包括金融業，加強對其反托拉斯法的執行。美國的反壟斷執法機構與金融監管機構在審查金融機構集中和轉型申請時，側重金融反壟斷審查，避免金融壟斷的形成。歐盟的競爭主管機構反復強調競爭政策是應對金融危機的重要途徑，在審議英法等成員國提出的國家援助方案時，都強調了金融反壟斷規制的一貫性。在德國，反壟斷法一直被尊崇為經濟憲法，但德國在某些時候或多或少地給予金融業適用反壟斷法一些照顧，值得我們深思。可以看出此次金融危機中外國反壟斷執法的經驗，在金融危機背景下關于銀行機構集中的反壟斷審查的整體競爭政策調整方向，是略微寬松處理。

2010年1月，奧巴馬繼2009年6月發表強化金融系統穩定的監管法案后，再一次提出了旨在防止危機再次爆發的金融監管法案，被稱為“新金融規制法案”。該法案的基本思想來自于奧巴馬競選時的經濟總顧問、前美聯儲主席沃克爾，因此也被稱為“沃克爾規則”。該金融監管改革法案的第三項規則，堪稱銀行經營規模管制，即事實上不承認巨型金融機構的存在。美國眾議院2009年12月通過的金融監管法案，還是以“巨型金融機構”的存續為前提的，體現了對大型金融機構的破產可能對宏觀金融系統穩定造成巨大沖擊的關切。而沃克爾規則事實上否定了巨型銀行集團的存在。但目前美國金融產業的現實是，金融危機后美國的大型投行或被巨型銀行兼并，或申請轉為“銀行集團”，幾乎無一例外地演變為可獲得央行最后貸款支持的銀行集團，形成了巨型銀行集團主導的具有“美國特色”的金融產業結構。沃克爾規則通過否定巨型銀行集團的存續條件，無異于將徹底改變美國的金融產業結構。可見，美國的金融監管法案變革的思想，不但會影響到美國的金融業及銀行業的反壟斷執法，還會給許多國家的銀行業反壟斷執法理念帶來影響。

我國在對銀行業進行反壟斷執法時，首先要分清楚當今各國對銀行業反壟斷執法的放松是在特殊情境下一時而為，還是對銀行業有反壟斷執法放松的趨勢，靈活地進行執法，根本目的是保障我國銀行業的穩定與安全。

三、銀行機構的“太大不能倒”與銀行業的規模經濟

(一)銀行機構“太大不能倒”引發的法律問題

金融機構的巨型化和全球化是由金融自由化和全球化的總趨勢造就的。自由化意味著去監管，即任由銀行機構自由發展，讓市場機制來解決發展中出現的許多難題。全球化則是許多銀行機構不僅在本國不斷擴張規模，還把發展的觸角延伸到世界各地，這樣的后果就是把這些沒有得到有效監管的銀行機構推向世界各地。由于去監管化、自由化和全球化的共同作用，許多國家自1990年代以來出現了一波又一波的銀行兼并潮，導致了中小銀行被大量吞并或在少數大銀行的擠壓下被迫破產，出現了銀行業被少數巨型機構控制的局面。這種局面的出現導致的直接后果就是大得垮不起(Too－big－to－fail或TBTF)的問題，即銀行機構的規模大到整個社會不能承擔其破產的程度，一個銀行機構的破產會拖垮整個金融系統。因為大銀行機構倒閉可能影響整個社會公眾的信心，這種現象的存在導致大銀行機構會獲得很不公平的競爭利益。這些超級巨大的銀行大得垮不起問題的嚴重性遠遠超過其他行業的壟斷問題，會導致整個經濟體系崩潰。所以一百多年來全世界絕大部分的中央銀行都遵守一個基本職責即最終貸款人的職責，當一家大銀行機構出現問題，可能把整個金融體系拖垮時，由中央銀行作為最終貸款人借貸幫其度過危機。

這次全球金融危機中，美國聯邦儲備委員會沒有對華爾街的投行雷曼兄弟伸出援手，觸發了全球金融體系的崩潰。這雖說明美國的央行沒有履行其最終貸款人的職責，但同時也說明如果所有銀行機構或金融機構都“大得垮不起”，其高管就會永遠期待政府的挽救，只要他的機構出了問題，政府就會出手挽救，自己負責的機構就永遠不會垮。當存在這樣的預期時，他們會在金融管理行為上不負責任，會帶來金融體系陷入惡性循環導致金融體系崩潰后果。這次由美國發端，席卷全球的金融危機的基本問題之一，即無責任性金融的存在。由于這些金融巨頭通過全球化同時控制了很多國家的金融業，它們不負責任的行為擴散到世界各地，使得東道國的中央銀行、金融監管機構實際上無法操作。雖然也有人提出，“太大不能倒”并不是一個反壟斷的問題，它不應該成為反壟斷議程的一部分。但筆者仍認為在探討銀行業的反壟斷法適用時不能回避銀行機構太大不能倒的問題。也有學者提出政府的金融監管改革方案在很大程度上忽略了競爭，這是一種恥辱，因為合并和集中，是導致金融部門產生嚴重問題的重要因素。

(二)銀行業的規模經濟與規模不經濟

由于銀行機構的“太大不能倒”問題的存在，在對金融業反壟斷執法時還需探討銀行機構規模經濟的問題。許多人探討金融業的合理規模，因為這關系到金融業穩健經營的問題。銀行機構是經營貨幣的特殊企業，要保證銀行機構的安全穩健經營，就需要保持適當的經營規模，來分散固定成本和經營成本。近年來直接金融在我國發展迅速，銀行傳統的存貸款業務發展受到限制，隨著金融機構之間的競爭不斷加劇，銀行機構也需要發展證券或保險業務，開發證券經紀承銷、自營或共同基金的管理銷售的新業務來適應新的競爭形勢，這就需要具有一定規模的銀行機構才可以實現這些目標，銀行機構越來越向多元化、規模化的方向發展。這一發展趨勢必然需要得到反壟斷立法與執法的回應。

現在通常的觀點是認為企業和個人之所以需要銀行作為中介機構，是因為銀行機構獨有的功能如信息生產功能，通過銀行的信息生產即對借款企業的評估和監督，可以在一定程度上降低金融交易的信息成本。信息技術革命對銀行業帶來的影響，首先是帶來了銀行業的規模經濟，導致許多大銀行機構的產生；其次是加劇了銀行業的競爭。這兩方面看似矛盾，其實是有機統一的。有這樣一種說法即更好的銀行都希望變得更大，但更大的銀行不一定是更好的銀行，即規模效益也存在著一個適度的問題。

我們在探討銀行業反壟斷法適用時，也應該關注這一問題。有學者對我國商業銀行的規模經濟的情況做了實證研究，結果是我國商業銀行的資產利潤率并不隨銀行資產規模的遞增而增加，而是呈現倒u型。具體來說，資產在1000億元至2000億元之間的商業銀行資產利潤率最高，為0.329％。其次是2000億元至2萬億元的商業銀行，為0.308％。最低的是四大國有商業銀行，為0.166％。從資產費用率來看，1000億元以下的銀行最高，為3.617％，其次是四大國有商業銀行，為2.724％，最低的是2000億元至1萬億元的商業銀行。該結果充分顯示在中國銀行業中，規模經濟確實存在。很多研究的結果又表明了銀行規模并不是越大越好，商業銀行的規模擴大到一定程度，就會出現規模不經濟。因此中國銀行業中效益最好的銀行并不是規模最大的，而是規模適中的銀行，比如股份制銀行的規模效益最為明顯。

四、在對銀行業反壟斷執法時不能忽視結構規制

(一)金融安全與金融效率

現在的反壟斷執法，普遍的做法是對壟斷性企業的生產經營自主權和正當收益給予尊重和維護，一般情況下反壟斷法不能濫加干預，而反壟斷法重點規制的是那些違法的壟斷和限制競爭行為，因為這些企業濫用市場支配地位給市場競爭機制帶來的破壞最大，所以主要規制因超額壟斷利潤而形成的收入分配嚴重不公平現象，根本目的就是維護公平的競爭秩序。我們所熟知的是銀行領域通常情況下具有較強的外部性，其基本含義是競爭不應過于激烈。因為對于銀行業的競爭來說，并非全部有利于經濟，有時壟斷也并非全部有害，一旦銀行業出現問題，就會對整個經濟產生重大影響，這就是所謂的外部性。因此，銀行業的合法壟斷存在一定程度上的合理性。銀行業提高經濟效率的首要途徑是依賴有效競爭，但有些壟斷在某些情況下也能孕育和促進競爭。基于此原因，許多國家在反壟斷立法與執法過程中對于某些特殊的壟斷給予豁免，如反壟斷執法機構基于合理原則的分析，發現某些壟斷尤其是銀行業的壟斷在某些情況下有利于競爭的后果大于對競爭的破壞，會給予一定的豁免。因此，有些行業的壟斷在一定程度上也能聚集資源形成規模優勢，為市場競爭主體提升效率，其中就以銀行業最為典型。

因此，要維護金融安全，就要一定程度上保持銀行業的適度合理競爭，避免出現競爭過度對銀行業帶來的危害，要提高金融效率，又要積極促進銀行機構的競爭，促使銀行機構不斷降低經營成本、提高經營效率。兩者既是互相矛盾，又是可以有機協調的。對于反壟斷執法機構和金融監管機構來說，最重要的就是要實現兩者的有機協調，促進銀行業的健康發展。

(二)對銀行業反壟斷執法應做到結構規制與行為規制并重

雖然當今反壟斷執法的發展趨向是從結構規制為主到行為規制為主，但筆者仍認為探討銀行業中反壟斷執法的結構規制也至關重要，結構規制是行為規制的前提和基礎。正是由于銀行業既不能過度競爭，也不能排斥競爭而導致壟斷，所以需要一個外部力量為銀行業創造一個適度競爭的環境，從而維持銀行業的公平、高效、穩定，這就是普遍認為的銀行機構的自由競爭悖論。與壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為相比，銀行業中的經營者集中行為即銀行機構的集中所產生的壟斷對金融市場的危害更大，因為銀行機構的集中行為一旦產生壟斷狀態，就很難恢復到以前的狀態，采取補救措施的成本也非常高。對于這種問題，美歐等國家對銀行機構的集中行為都投入了更多的資源進行調查與事前預防，對銀行機構的集中行為進行單獨立法與有效執法。我國在構建銀行業反壟斷的立法與執法體系過程中，更應對銀行機構的集中建立有效的事先審查機制，提高反壟斷執法的效率，把可能產生壟斷的狀態與行為都盡量提前預防，保證我國銀行業的穩健經營和安全發展。

(責任編輯：何進平)