權力監督:蘇聯政治制度建設的嘗試

[摘要]蘇聯社會主義政治體制處于不斷的探索之中。監督監察制度是蘇聯政治體制的重要組成部分，在蘇聯共產黨的政治體制設計中占有重要地位。從列寧時期到勃列日涅夫時期，蘇聯監督監察制度經歷了一系列變革，從列寧時期的有益嘗試，到勃列日涅夫時期重新恢復斯大林體制，監督監察制度的變革沒有能夠成為蘇聯政治體制改革的突破口。蘇聯政治體制積重難返，成為導致蘇聯劇變的重要因素。

[關鍵詞]蘇聯共產黨；權力監督；監督監察制度

[中圖分類號]D73.2；D523.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2011)03-0015-04

十月革命勝利后，蘇維埃政權建立不久，隨著1918年初立憲會議的解散，俄共(布)成為蘇俄唯一的政黨，從此蘇俄政治也成為一黨政治。在一黨政治下，該政黨自然是國家的執政黨，這時再奢談黨政分離也是沒有意義的。具有政治學常識的人都知道，對一個國家中唯一的政黨而言，再沒有比政黨自身的腐敗更嚴重的問題了，所以，踏踏實實做好政黨建設工作才是真正重要的問題；而要防止政黨腐敗，唯一的途徑是加強對權力的監督和制約；如何保證監督和制約成為常態呢?這就需要監督制約制度的建設。2010年1月12日，中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上強調指出：“要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力、增強制度實效?！焙倳浿v話中所強調的重點和核心，是在深刻總結了社會主義國家反腐倡廉經驗教訓的基礎得出的重要結論。在蘇聯共產黨的歷史上，曾經有過兩次建立監督和制約權力制度的嘗試，但均以失敗告終。今天，研究分析蘇聯共產黨歷史上這兩次制度建設的嘗試，仍然具有重要的借鑒意義。

(一)

在蘇維埃政權建立之初，蘇俄還是一個多黨制國家。在革命次日即1917年11月8日成立的人民委員會中，沒有設立專門的監督檢查機構。不過，“監督和撤換各人民委員的權利，屬于全俄工農兵代表蘇維埃代表大會及其中央執行委員會?！币簿褪钦f，這時的監督權對行政權形成制約關系，也可以說監督權高于行政權。1918年初立憲會議解散后，蘇俄逐漸成為一黨制國家，此時對政黨的監督比此前更加重要。對唯一執政黨的監督可分為黨外監督和黨內監督，不過在一黨制下這兩種監督的界限并不清晰，并且黨內監督的政治作用顯然更為重要。蘇維埃政權的締造者列寧清楚地意識到政治監督的重要性，1918年5月成立了國家監察人民委員部，對國家機關的工作進行監督檢查。1919年12月的俄共(布)第八次全國代表會議提出建立各級監察人民委員部。在1920年1月的政治局會議上，根據列寧的建議，決定將監察人民委員部改組為工農檢查院，以提高監督檢查機關的地位和作用。2月，工農檢察院正式成立。雖然工農檢察院的領導人是俄共(布)黨員斯大林，也并不妨礙這一機構是屬于蘇維埃系統的，即它屬于黨外監督的范疇，是新設立的黨外監督機構。如果這一機構能充分發揮作用，當然能夠對執政者起到監督檢查作用。

1920年9月召開的俄共(布)第九次全國代表會議提出建立新的黨內監察機構，即中央監察委員會，會議決議指出：“有必要成立一個同中央委員會平行的監察委員會。監察委員會應當由黨內最有修養、最有經驗、最大公無私并能嚴格執行黨的監督的同志組成。黨的代表大會選出的監察委員會應當有權接受和協同中央委員會審理一切控訴，必要時可以同中央委員會舉行聯席會議或把問題提交黨的代表大會?！睍蟪闪⒘擞山轄柸嗡够热私M成監察委員會。1921年3月召開的俄共(布)第十次代表大會明確規定：“監察委員會和黨委員會平行地行使職權，并向本級代表會議和代表大會報告工作。”監察委員會屬于俄共(布)黨內的監督機構，其功能是從政黨內部實現對政黨自身的監督。

在1921年3月和1922年3月召開的俄共(布)第十次、第十一次代表大會上，分別通過了《關于監察委員會》、《關于監察委員會的任務與目的》、《監察委員會條例》等文件。對黨內監察機構的目的、任務及其權力做出了明確規定，從而形成了黨內監察制度建設的一次有益嘗試。關于監察委員會的任務，文件指出：“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為，同破壞黨內的同志關系、散布毫無根據的侮辱黨或個別黨員的謠言以及其他諸如此類的破壞黨的統一和威信的流言蜚語的現象作斗爭?！庇纱丝梢?，監察委員會這一新型機構承擔著非常重要的政治使命。非常值得重視的是，按照列寧等聯共(布)領導人的設計，監察委員會是一個與中央委員會平行的機構。這樣，列寧時期建立了黨內外兩個監察機構，監察委員會和工農檢察院內外配合，形成了完善的蘇維埃國家的監督制約機制。

(二)

那么，工農檢察院和監察委員會是不是起到了相應的作用呢?

關于工農檢察院的工作，列寧所做的《我們怎樣改組工農檢察院》和《寧肯少些、但要好些》兩文已經為人熟知。在文章中，列寧嚴厲批評了斯大林所領導的工農檢察院的工作，指出“再沒有比我們工農檢察院這個機關辦得更糟的機關了”。那么，又是什么使列寧如此不滿呢?就是因為工農檢察院不僅沒有起到監督檢查的作用，而且在這個機關里本身就出現了官僚主義盛行的大問題。因此，列寧提出對工農檢察院進行改組的問題。對于監察委員會的工作，俄共(布)第十一次代表大會給予了肯定，“認為中央監察委員會的工作整個說來是正確的，確認中央和地方的監察委員會有繼續存在的必要，這些監察委員會在新經濟政策的條件下具有特別重要的意義，因為隨著新經濟政策的實行，那些最不堅定的經不住考驗的黨員發生蛻化變質的危險在日益增長?！蓖瑫r，大會也指出了監察委員會工作的缺點，主要是在統一和領導各級地方監察委員會方面做得不夠，要求監察委員會注意彌補這個方面的工作缺陷。

1923年4月召開的俄共(布)第十二次代表大會是第一次沒有列寧參加的代表大會，但是病中的列寧給代表大會提出了不少建議，關于改革監督監察制度的建議是其中的重要部分。但是這次大會不完整地執行了列寧的建議，對監察機構進行了改組，增加了中央監察委員會的人數，將監察委員會和工農檢察院聯合，使它們成為統一的黨和蘇維埃的監察機構。對監察委員會的任務進行了修改，“中央監察委員會的基本任務，就是從各方面保證黨的路線能在所有蘇維埃機關的工作中得到貫徹?！蓖瑫r，大會還規定只有監察委員會主席團成員才和中央委員享有同樣的地位。大會的這些決定產生了幾個后果：其一是黨的監察機構和蘇維埃的監察機構的聯合，在聯合中實現黨的監察機構對蘇維埃監察機構的領導，這符合一黨制政治體制的發展邏輯，無可厚非，但關鍵要看監察機構的作用。十分嚴重的是第二個后果，即監察機構權力的演變，通過決議的規定不難看出，中央監察委員會由原來權力監督機關演變成了貫徹路線的“保證”機關，這就使機構的性質發生了根本的變化，這也成為監察機構地位從此一路下滑的契機。第三個后果是對監察委員會委員地位的具體規定，就是說，一般的監察委員已經不享受與中央委員相同的地位，這也就意味著，中央監察委員會將不再是與中央委員會平行的機關了，它對中央委員會的監督和制約自然也就受到了巨大的局限。

俄共(布)十二大之后中央監察委員會的地位不斷降低，到十四大時正式規定只有中央監察委員會主席團委員和候補委員才能出席中央委員會會議，它參加政治局、組織局、書記處會議的人數和資格也受到重重限制。1926年11月，奧爾忠尼啟澤被斯大林任命為中央監察委員會主席，監察委員會委員由黨代表大會選舉產生的規定也被破壞。這時，監察委員會的權力和地位已經明顯低于中央委員會，因此它對中央委員會的監督就已經成了下級對上級的監督。

列寧去世后激烈的黨內權力斗爭使蘇聯政治體制淪為政治權力的婢女，體制的設置按照權力的意志來執行，監察機構在政治體制中的地位持續降低。1934年1月聯共(布)第十七次代表大會通過決議，中央監察委員會和工農檢察院的聯合機構被撤銷，工農檢察院由此消失；1939年1月召開的十八大規定黨的監察委員會由中央委員會全體會議選舉產生，并在中央委員會的領導下進行工作。這樣，正式取消了中央監察委員會委員由代表大會選舉產生的規定，同時中央監察委員會也正式成為中央委員會的下級機構。從人員上看，曾擔任監察委員會領導人的古比雪夫、奧爾忠尼啟澤、卡岡諾維奇等人都是斯大林的忠實支持者，在政治斗爭中站在斯大林一邊，為斯大林搖旗吶喊；從政治體制上說，中央監察委員會正式從黨員干部行為和黨的決策的監督機構，變成了主要監督黨的方針政策執行情況的機構。

20世紀30年代，蘇聯高度集中的政治體制確立下來，中央監察委員會地位的喪失也是這種體制確立的一個反映。此后這種體制發展到斯大林個人極權主義的極端，也不可能再有什么政治體制改革的嘗試。這種狀況一直延續到斯大林去世之后才有所改觀。

(三)

1956年蘇共二十大之后，蘇聯醞釀著政治體制改革的嘗試。這時的政治體制改革已經不同于革命成功之初的環境，那時是“一張白紙沒有負擔，任革命者描寫最新最美的圖畫”，而這時的改革者已經背負上了沉重的包袱，這就是斯大林體制。歷史的經驗表明，從一定意義上說，體制的改革比體制的創建更加困難，改革者不僅要有巨大的勇氣沖破舊體制的禁錮，更要有足夠的政治敏銳明確改革的方向，而且還要徹底擺脫舊體制的窠臼克服自身的局限。從這些條件來看，赫魯曉夫是一個改革者，但只是一個蹩腳的改革者。

在赫魯曉夫的一系列改革中，對監察機構的改革并沒有引起人們足夠的重視，其實這是一項非常重要的改革措施，如果改革能夠成功，蘇聯政治體制的弊端將在很大程度上得到克服。或許連赫魯曉夫本人也沒有意識到這項改革的深遠影響。

赫魯曉夫先從國家監察部門人手進行改革。1957年8月，把機構龐大、脫離地方黨政機關的蘇聯國家監察部改組為機構精簡、權力下放的蘇維埃監察委員會，由少量熟練的專業人員組成，同時吸收群眾參加工作。但是又出現了缺乏統一領導、各自為政、互不通氣、工作互相重復的現象。1961年7月，又把蘇維埃監察委員會改組為國家監察委員會，以加強集中統一的領導，把自上而下的監察機關的力量統一起來。赫魯曉夫仍不滿意，他批評了斯大林時期的監督制度：“在斯大林個人崇拜時期，列寧建立的非常好的黨和國家監督制度實際上被推翻，代之以脫離群眾的官僚主義的監督機構。”1962年11月，蘇共中央召開全會，通過了《關于成立蘇共中央和蘇聯部長會議黨和國家監督委員會的決定》，從而開始了最重要的一次監督監察制度改革。按照赫魯曉夫的說法，這是遵循列寧關于黨和人民群眾監督相統一的思想而進行的改革，要克服官僚主義的監督，實現廣泛的人民監督。會后成立了蘇共中央和蘇聯部長會議黨和國家監察委員會，由蘇共中央書記、國家安全委員會領導人亞·尼·謝列平擔任主席。原來的中央監察委員會則改組為蘇共中央黨務委員會，只負責審理對加盟共和國黨中央、各邊疆區和州黨委關于開除黨員和黨內處分的決定的上訴案。1962年12月，蘇共中央和蘇聯部長會議制定了《黨和國家監察委員會及其相應的地方機關條例》，規定監察委員會的任務是幫助黨和國家實現蘇共綱領，系統地檢查黨和政府指示的執行情況，執行黨和國家的紀律和社會主義法制，以進一步完善對共產主義建設的領導。1963年3、4月間，黨和國家監督委員會又取得了對武裝力量、國家安全委員會、公共秩序維護部等強力部門進行監督的權力。到1963年4月，全國共建立了3270個黨和國家監督委員會和工作人員總數超過240萬的人民監督崗17萬個。

這是蘇聯共產黨黨內監察制度建設的又一次嘗試，它再次實現了黨和國家監察機構的統一，這是自俄共(布)十二大之后的再次統一，從形式上說這是列寧思想和實踐的回歸。不過，赫魯曉夫的這次改革至少在文件規定上并沒有提高監察機構的權利，監察機關仍然是政策執行的“保證”機構，對權力能夠起到一定的監督作用但不能起到權力制約的作用。不過，進行這次改革本身就已經意味著赫魯曉夫對監督監察工作的重視，表明赫魯曉夫也試圖提高監察機構的地位。盡管赫魯曉夫本人沒有意識到，龐大的、并且是無處不在的監督監察機構和隊伍的出現，對蘇聯政治體制來說是一個前所未有的現象，它有可能打破已經固定的斯大林模式，形成對蘇聯式社會主義的政治體制的一次有意義的革新。但不幸的是，這次革新卻在斯大林體制的禁錮下再次流產。

隨著黨和國家監察委員會及其各級機構的建立，擔任該委員會主席的謝列平的權力急劇膨脹，成為蘇聯政壇炙手可熱的人物。赫魯曉夫下臺之后，謝列平成為與勃列日涅夫爭奪蘇聯最高權力的最強有力的競爭者。勃列日涅夫為了排擠競爭者，削弱謝列平的權力根基，對剛成立幾年的監察機構開刀。1965年的12月蘇共中央全會原定議題是聽取和討論蘇聯國家計劃委員會主席尼·康·巴伊巴科夫《關于1966年蘇聯國民經濟計劃》的報告和財政部部長瓦·費·加爾布佐夫《關于蘇聯1966年預算》的報告，但在會議開幕前四天，勃列日涅夫突然在議事日程中增加了“審議關于把黨和國家監督機構改為人民監督機構問題”的議程，并由勃列日涅夫作有關報告。勃列日涅夫在報告中指出，為了廣泛吸收勞動者參與檢查和監督事務，提高他們在監督工作中的作用，應該“把黨和國家監察制度變成人民監察制度”，把黨和國家監督機構改名為人民監督機構。這還不是事情的核心，勃列日涅夫接下來提議，人民監督委員會主席不要兼任中央書記和部長會議副主席，他只擔任人民監督委員會主席。因此不打算讓謝列平同志擔任人民監督委員會主席，謝列平同志將只擔任蘇共中央書記。十分清楚，這表面上是一個機構和名稱的改變，實際上是謝列平權力的喪失，此后謝列平的權力地位一落千丈。與此同時，監察機構也成了這次權力斗爭的犧牲品，在此之后，把監督監察機構分割為人民監督委員會和黨的監察委員會，人民監督委員會屬于蘇聯部長會議，黨中央監察委員會屬于中央委員會。元論是人民監督委員會還是中央監察委員會都沒有了以往的權利和影響。中央監察委員會只是負責檢查指示的執行情況。勃列日涅夫還取消了中央監察委員會對地方監察委員會的垂直領導，使地方監察委員會完全從屬于當地黨委，地方黨的最高領導人實際上也處于監督之外。至此可以說，赫魯曉夫的這次改革最終沒有成為蘇聯政治體制改革的有益嘗試，而是再次淪為權力斗爭的犧牲品。

(四)

從列寧時期到勃列日涅夫時期，蘇聯黨和國家監督監察機構幾經變化，一直沒有定型。這個事實首先說明，蘇聯作為第一個社會主義國家，究竟應該建立一種什么樣的政治體制、監督監察機構在這種體制中應處于什么樣的地位和作用，這是歷任蘇聯領導人不斷探索的重大問題。作為前無古人的建設社會主義的偉大事業，沒有任何經驗可咨借鑒，只能是摸索前行。因此，政治體制的建設必然要經歷一個探索的過程。蘇聯對政治體制建設的探索也是非常自然的。

政治學家們總結出許多政治建設的規律，權力需要制約和監督是政治學家們普遍認可的結論。列寧為代表的蘇聯共產黨人認為人民的權力是唯一的，共產黨代表的是人民的權力，這種權力是不需要制約的。不過在列寧等蘇聯政治家的眼里，權力監督是非常必要的。因此，每個蘇聯領導人都給予權力監督問題以足夠的重視，在監督機構的設置上也進行了相應的實踐。比較而言，列寧和赫魯曉夫對權力監督更加重視，給予監督機構的地位也更高，斯大林和勃列日涅夫則相對降低了權力監督機構的地位。也正因如此，列寧和赫魯曉夫時期蘇聯政治和文化生活比較活躍，社會更有生機和活力。

權力監督和權力制約屬于不同的政治范疇，但二者又不是完全隔離的，存在許多相關性。其一，它們具有目的上的一致性，權力監督和權力制約的目的都是為了防止濫用權力；其二，權力監督在一定程度上就是權力制約，因為它的存在使權力行使者必須有所顧忌；其三，權力監督在一定條件下可以發展為權力制約，因為對權力的監督可以發現權力的缺陷，為了克服缺陷，可能設置新的機構以制約權力，也可能從權力監督部門中分解出制約權力的機構。在列寧時期，是權力監督最有可能發展為權力制約的時期，因為監察委員會和中央委員會是“平行”的機構，當然在斯大林時期徹底抹殺了這種可能性。與列寧時期不同，赫魯曉夫的改革沒有賦予監察機構與中央委員會“平行”的權力，而且他還特別指出：“黨的監督委員會具有廣泛的權力并不意味著它可以和蘇共中央分庭抗禮。委員會的所有工作必須置于蘇共中央及其主席團的領導之下，委員會必須定期向蘇共中央委員會主席團匯報工作，把它的工作計劃提交中央委員會審查。委員會機關的所有負責人必須由蘇共中央任命?！边@樣也就把監督委員會的地位放到了中央委員會之下。但是與列寧時期相同的是，赫魯曉夫的改革使“黨的監督委員會具有廣泛的權力”，如果進入政治良性運行的軌道，這種權力也有可能發展為一種制約權力。非常不幸的是，在權力斗爭的惡性循環中，監督監察機構再次成為犧牲品。

列寧和赫魯曉夫時期的兩次監督監察制度建設還有一點不同之處。列寧時期蘇聯政治體制尚未定型，以列寧為代表的老一代領導人具有自覺接受監督監察的意識，因此他們在政治體制的設計上也考慮到了對自身的監督監察，因此設立與中央委員會平行的監督監察機構。而到赫魯曉夫時期已經經歷了長期的斯大林體制，蘇聯黨和國家領導人自身缺乏接受監督監察的意識，所以他們所進行的相應的改革也就不可避免地存在著缺陷。從這個意義上說，赫魯曉夫也沒有跳出斯大林體制的窠臼，是一個蹩腳的改革者。

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(責任編輯：石本惠)