由主權負債危機引發對地方政府過度負債的思考

摘 要：世界金融危機爆發后，中國經濟經過結構調整，內生動力不斷增強并帶動區域經濟的快速增長。與此同時，地方政府超常規融資積聚的風險隱患也在迅速增加，巨額的地方政府負債極有可能成為誘發新一輪危機的重要因素，成為制約中國經濟發展的主要瓶頸。弄清地方政府過度負債的主要風險，衡量地方政府的負債能力，界定風險轉變為危機的臨界點，明確地方政府適度負債規模水平是穩妥地化解地方政府過度負債風險，防范危機的重要途徑。

關鍵詞：債務危機；地方政府；負債風險

中圖分類號：F810.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2011）05-0087-06

政府負債是能夠緩解財政危機還是會積聚財政風險，關鍵在于負債規模是否適度。目前，國內外主權國家及地方政府過度負債現象較為普遍；由歐洲主權債務危機的警示看，把握政府債務風險的特點及誘發危機的可能性，并準確界定適度負債臨界點將是化解政府過度負債風險，防范新一輪危機的重要措施。

一、警惕政府過度負債誘發新一輪危機

狹義的政府負債是各級政府機關為融通財政資金而發行的政府債券或舉借的債務；廣義上則是指各級政府機關以財政收入為主要還款來源，向國內外或境內外的承借或擔保，負有直接或間接償還責任的債務，也就是政府因法律、合同和道義所確認的支出責任 [1]，本文所涉及的就是一種深層次上的廣義政府負債。

（一）歐洲主權債務危機的演變分析與警示

１.歐洲主權債務危機的主要演變進程。近年來，歐洲各國政府為應對國際經濟金融危機而頻繁發債造成財政入不敷出，引發遠超出普遍存在于歐洲各國的傳統債務問題，并逐步升級為主權信用危機而迅速擴散蔓延。具體分為以下幾個階段（見表1）：

歐洲的債務危機尚未從根本上得到解決，2010年整個歐元區國家的政府債務規模已經占到其GDP的85.1% [4] （見圖1）。

導致這一現象，從根本上來說是各國的財富創造增長能力要遠低于債務規模增長的速度。長期的信用透支與過度負債致使以希臘為首的歐洲高債務國重組風險增加，極可能引起歐洲金融體系的再次震蕩。

2.歐洲主權債務危機的教訓與啟示。歐洲主權債務危機最直接的表現就是財政赤字、公共債務占GDP的比例以及融資成本處于高危水平，而要根除歐洲主權債務危機的病根，即便可以依靠政府的強力調整措施以及國際社會組織大規模的援助計劃，也只是暫時性緩解，難以恢復正常的經濟增長；并不排除繼續深化的風險將進一步影響經濟的復蘇與發展。首先，持續擴大的財政支出在加劇財政赤字與債務負擔的同時，也將帶動社會融資成本的急速攀升，致使各國當局在制定經濟政策時難以在“保增長”與“削赤字”之間保持平衡。其次，政府過度負債問題將左右市場預期并放大市場波動幅度，加劇金融市場的動蕩；而在發達經濟體和新興經濟體之間頻繁流動的國際資本將加大資本流動的無序性。所以，雖然中國遠離歐洲債務市場，但仍要積極吸取歐洲主權債務危機的教訓，對政府債務問題給予足夠的重視與警惕。

（二）中國地方政府負債的隱性風險突出

1.中國地方政府負債的主要偏好。中國地方政府負債主要有地方融資平臺貸款、地方政府債券和城投債券，并表現出明顯的偏好特點。一是地方政府負債以融資平臺貸款為主且債務數額巨大。雖然銀監會與人民銀行對占據最大部分的地方融資平臺貸款的統計口徑不一，但地方政府融資平臺貸款普遍額度較大 [5] 。基于2010年末，部分銀行已把地方融資平臺中風險最低的貸款劃入正常類貸款，銀監會統計的全國地方融資平臺公司為9800余家，貸款余額約9.09萬億元，占全部人民幣貸款的19.16%。央行調查統計司統計口徑下的1萬余家地方政府融資平臺，貸款將不超過14.376萬億元，較2008年年末增長25%以上 [6] 。二是以銀行貸款為主要融資格局，債務形式隱蔽。政府通過組建城市建設投資公司以隱蔽形式向商業銀行取得貸款。在所有對地方政府的貸款中，國家開發銀行占到約三分之一，其余則來自大型商業銀行、城市商業銀行，全國性股份制商業銀行、地方法人金融機構（見圖2）。

圖2 2011年一季度地方政府融資平臺貸款余額與占比[7]

從最新的預算數據看，大型國有商業銀行作為地方政府融資平臺貸款的供給主力貸款余額較大，而光大銀行、興業銀行、民生銀行等地方融資平臺貸款占比是相對較高。從貸款期限上看，地方融資平臺貸款中5年期以上貸款占比超過50%；從貸款投向上看， 以城市基礎設施和交通投入為主占比也超過5成 [7] ；地方融資平臺貸款風險高度集中，商業銀行面臨著較大的潛在風險敞口。

2.地方政府過度負債集聚風險。就中國地方政府債務的規模總量、增長速度、特殊的形成背景以及近期持續緊縮的貨幣政策環境而言，地方政府過度負債將進一步增加中國經濟新的不確定因素。風險集中在兩個層面：一是銀行信貸的安全風險增大；二是宏觀經濟風險顯現。

（1）地方政府融資活動中的信用缺失及違約行為易引發商業銀行資金信貸風險。一方面，地方政府融資平臺多靠政府信用重復抵押，以財政進行多項目的擔保，而貸款償債能力卻無法保證，致使信貸質量方面長期存在隱患；另一方面，政府投資的多是回收期長、收益低、依靠財政收入償還的基礎設施項目，一旦政府負債超過財政的實際承受能力，極易引發資金鏈斷裂造成銀行的壞賬，誘發信貸風險。

（2）政府負債中的隱性風險易加劇宏觀經濟運行中的不穩定性。為了償還大量的負債，地方政府進一步加大土地運作以及對房地產的支持，從而形成過度投資的內在動力，擠出經營性企業的貸款資金需求，進而影響居民消費水平和就業率，隱藏著巨大的社會穩定風險。尤其是在中央政策收緊時期，無論是依靠財政償還負債還是依靠土地運作根本不能滿足償債的需要；不僅會形成相當沉重的財政負擔，也會影響公眾對經濟前景的信心，加大中國經濟運行的困難和變數。

二、地方政府適度負債的臨界點分析

適度負債是指與地方經濟發展的具體情況相適應，可以實現風險與收益、效率與成本的最優組合的地方政府負債。而對于政府負債可行與否的爭論焦點就在于規模的問題。一方面，適度負債是平衡財政預算收支的重要輔助工具，適度負債的經濟效率可以抵消負債風險可能帶來的損失；另一方面，過度負債就有可能導致風險的暴露，并引發嚴重的財政金融危機。可見，要確立一個適度負債規模就需要構建一套科學的指標體系，明確適度負債的臨界點。

（一）地方政府適度負債的基本界定

按照經濟學基本原理以及相關法律規定，地方政府適度負債具有嚴格的限制條件與客觀界限。只有將地方政府債務限定在社會所能承受的界限之內， 才能避免過度債務引發的危機事件。

1.政府適度負債首要在于條件限制。《中華人民共和國預算法》明確規定地方各級政府預算需按照復式預算編制并做到收支平衡；而經常性赤字的差額源于地方政府較高的社會管理成本不能通過政府負債資金彌補；而適度的地方政府負債成本就可以在預算時間跨度內合理分配。同時，適度負債要求地方具有優良的產業基礎與經濟實力實現財政收支平衡用以保證償還能力。

2.政府適度負債應符合經濟性原則。政府要實現經濟的可持續發展，首要任務就是改善落后的經濟狀況，集中力量向制約經濟發展的“瓶頸”環節投入資金，提高財政再投資的能力。就宏觀而言，地方政府的有效償債能力取決于當期地方政府預算支出、償債基金積累和舉借新債還舊債的能力，但最終要看地區經濟總量帶來的實力增長。就微觀而言，地方政府債務資金的投資收益率一定要高于舉債成本，或者通過政府舉債影響公共部門和非公共部門資源分配，促進整體經濟效率的提高并促進財政的良性運行。只有持續舉債的邊際效率等于邊際成本時政府債務的有效需求才能達到極限。

3.政府適度負債應遵循財務可持續原則。首先，地方政府支付危機主要源于政府的負債過度，凈現金流不足以應對沉重的債務負擔，所以，在維持現金流出量與流入量平衡時要防范現金性財務風險；在維持財政收支平衡時也要防范收支性財務風險。其次，眾多實證研究表明，破產成本、破產概率與負債水平之間存在非線性關系，在負債較低時，破產概率和破產成本增長極為緩慢；當負債達到一定限度之后，破產成本與破產概率加速上升，因而增加財務拮據成本（破產成本）；財務拮據成本是政府不能無限度地擴大負債的重要屏障。

（二）地方政府適度負債的指標體系設定

影響政府負債能力的因素很多，而要對政府債務風險及財政收支狀況進行有效的監控，就需要構建一套科學的指標體系。具體而言：（1）以完整的政府債務統計數據為基礎，既要包含縱向的國債轉貸又要包含橫向的政府融資平臺貸款，同時還包括向國外政府或金融機構的借貸。（2）基于地區GDP是最終債務償還基礎，財政收入決定政府債務流動性的綜合因素，所以將地方財政狀況與地方生產總值為主要參考變量。（3）以流動性與清償能力為主要指標，一旦不能及時足額的償還債務就是超出了適度債務的界限。（4）還要考察政府債務的結構性與動態性指標用以揭示債務風險的層次與彈性。具體的指標體系如表2所示。

（三）地方政府適度負債臨界值的限定

地方政府適度負債臨界值的限定事關各項指標的監測以及負債風險的判斷。關于地方政府負債規模臨界值本文給出三個界限，確定四個區段，依次為：適度區、中度區、高度區和危機區并分別賦予不同的分值，將每一時點上包含的分析指標分值相加得出各結構指標的分值，再通過賦予各結構指標不同的權重相加得到總體指標的分值。

1.分析指標上下界限值的確定。考慮到大量數據收集的困難性，以及經濟轉軌時期政策的不斷調整所導致的各個指標的內涵的不穩定性；本文采用以國際警戒線為基準并結合中國現實情況的專家評定法來劃定指標的上下界限值。第一，所選的部分指標參考國際警戒線。如債務負擔率的國際警戒線為60%，財政負債率的國際警戒率為8%，債務償債率的國際警戒線為6%，債務依存率的國際警戒線為30%；并根據實際情況做出相應的調整。第二，結合中國現實的經濟狀況和世界經濟普遍指標限定。如經濟增長率保持8%的目標，多數國家負債成本支出率為20%。第三，結合經濟學原理與專家的建議。如發展中國家財政收入占GDP的比重普遍在18%-30%之間，稅收彈性應保持大于1的水平等。具體驗算過程是將四個區間賦予不同的分值，適度區為0分、中度區為1分、高度區為2分和危機區為3分，將每一個時點上的風險指標的得分值記為St，t = 1，2，3，……m表示樣本數量。

2. 分析指標中間界限值的確定。對于指標中間界限值的確定主要采用GARCH 模型的分界點方法，一些分析指標在無法運用GARCH模型時取兩個上下界限值的均值作為中間界限值。具體演算過程如下：首先，將各個分析指標序列Ysn在上下界限值所確定的三個區間生成三個新的序列，落在紅燈區的序列記為（＝1，2，…N1），落在黃藍燈混合區間的序列記為（＝1，2，…N2），落在綠燈區的序列記為（＝1，2，…N3）。其中N1，N2，N3，分別是三個序列的樣本容量。其次，令：

S1 = + （ - ） ，

S3 = + （ - ）

其中， ， ， 以及，，分別表示序列 的樣本均值和標準差；最后，S2 = S1+ S3 /2 就是分析指標的中間界限值，來實現對中度與高度混合區間的分離 [9] 。

根據上述原則與演算過程，確定分析指標的三個界限值和四個區間如表3所示。

根據與政府債務的相關程度賦予不同的權重Wk，k = 1，2，……m。在這3組指標中最能直接衡量政府負債規模的就是核心指標，其次就是結構指標與動態彈性指標。因此在計算總體負債規模指標時分別賦予X1、X2、X3以8、1、1的權重，之所以賦予后兩組指標較少的權重是考慮到三者之間也存在較強的邏輯關聯性。整個指標體系最后得到的綜合指標為3Wk時，債務過度引發危機，根據指標的權重計算綜合指標的最大值為3*3*8+3*3*1+3*3*1 = 90。根據中國實際情況，取25為“適度區”與“中度區”的界限值，45為“中度區”與“高度區”的界限值，75為“高度區”與“危機區”界限值，由此得到地方政府負債規模的測度區間如表4所示[9]。

對已確定的界限值來說并不是絕對不變的，而是隨著國家宏觀經濟政策、地區經濟結構以及經濟狀況的變化而動態變化的，是可以動態調整的。

三、地方政府過度負債危機的化解與轉移策略

實行規模控制是世界各國管理地方政府債務較為普遍的手段，保持地方政府適度負債規模既要約束地方政府行為進行需求控制，又要規范銀行及非銀行金融機構行為進行供給控制；同時還要與風險預警相結合，對債務規模超過一定指標值的預先警示，化解過度負債引發危機的潛在根源。

（一）以科學發展觀建立科學的政府績效考核制度

堅持以科學發展觀為指導，推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。首先，完善全國統一的服務型政府績效評估指標體系。政府績效考核指標既要有包括經濟性、效率性、項目等在內的硬性指標，又要包括公共性、服務性、公信力等在內的軟性指標；改變傳統模式下過分強調經濟指標、顯性指標和近期指標的傾向。其次，在政府績效評估制度與服務型政府屬性和要求之間尋求契合點，切實轉變政府職能。同時注重政府職能的轉變與將地方財政結構的合理調整相結合，同步推進；逐步增加社會公共服務支出比重，使財政支出產生最大的社會經濟效應；合理確定債務支出在財政支出中所占的比重，并將負債規模控制于臨界點之內。再者，在國際經濟稍有復蘇、歐洲主權債務危機重新露頭并有蔓延之勢的背景下，各級地方政府必須繼續堅持審慎的財政收支和債務管理態度，特別是加強地方政府適度債務監控與過度負債危機的預防，尤其是在貨幣政策持續緊縮的特殊時期要瞄準平衡點，穩步推進地方經濟發展與財政負債的時間和力度。

（二）依據風險特點規范負債管理法律規章制度

第一，從法律上賦予地方政府適度負債的合理限額，在絕對數和相對數兩方面進行負債規模指標界限，并適時根據宏觀經濟形勢的變化與突發性事件做出恰當的調整。同時，要求各級地方政府負債公開化、透明化，將地方政府負債相關控制指標及時更新并置于公開的統計體系和社會的監督之中。第二，通過立法建立地方政府經常項目預算規則與財政收支限制規則。加大對財政周轉金的清理回收力度，用收回的周轉金歸還借入上級周轉金和其他債務。第三，嚴格負債審批、申報、監管的法律程序與流程。在合理調節負債規模的基礎上還要通過法律規章制度有效的規避各種新增債務違約，強化在位領導班子對本級負債的當期償債責任，實行嚴格的離任審計。第四，建立預算支出執行責任制度，按照法規由上一級政府加強對地方政府財政資金使用效率與違約行為的監管，中央政府負責全國地方政府整體狀況的管理，提高財政支出的均衡性。

（三）開辟多渠道化解政府負債存量減輕財政包袱

保持政府適度負債規模以及控制過度負債風險最首要的環節就是開辟多渠道分類化解政府原始舉債規模。第一，轉變地方政府舉債投資的高污染、高消耗、低產出的經營性生產建設項目的發展模式，加快債務社會化進程，鼓勵民間投資資金參與社會資源配置。第二，對于有必要存在的基礎設施投資平臺繼續充實資本實力，引進先進的管理技術與人才提高資金的使用效率，完善社會基本福利設施。第三，對于原本政府融資平臺下的業務，如若持續經營便要逐步轉變為經營性企業，積極吸引民間投資資金，提高市場化水平與盈利能力，并且自負虧盈而非一味的依靠政府提供擔保。第四，建立針對政府融資支持項目或企業的風險內控機制，具體包括建立投融資財務決策程序、項目或企業現金流跟蹤監督機制、項目或企業運營風險預警體系等，培育地方政府債務風險緩沖帶，保障政府的運轉安全和償債能力。

（四）完善地方政府負債規模與風險監測預警機制

首先，做好自身的債務規模與風險預警工作。各級政府要根據負債規模與風險管理防控目標，對現實存在的債務規模與風險及時進行識別、定性與定量分析，將結果匯總提交監控系統；監控部門依據確定的負債規模與風險控制標準，對出現問題的部門與機構發出警告，追尋引發的原因并提出相應的糾正與化解措施，實現地方政府可持續融資的同時保證債務風險最小化。其次，比較借鑒各國政府債務預警的實踐經驗。借鑒美國俄亥俄州模式，通過財政監測系統對地方財政安全狀況的監測，對地方政府是否接近財政緊急狀態做出判斷，提交關于財政監測狀況的書面通報，以防止債務危機的發生。將哥倫比亞的預警系統運用于對地方政府的借款的嚴格限制，規定地方政府利息支出率與債務率兩個限制指標，將每個地方政府的債務與其償付能力掛鉤，只有當債務利息支出位于安全區域內才允許地方政府借款，否則嚴禁貸款 [10]。

參考文獻：

[1] 王飛洋.淺析政府負債問題及其風險控制[J].商業經濟，2011（3）：77-78.

[2] 劉玉玲.歐洲主權債務危機的發展及其趨勢分析[J].海南金融，2011（4）：39-42.

[3] 主權債務危機震蕩全球[EB/OL].（2010-06）http://www.dooland.com/magazine/article_57530.html.

[4] 政府償債能力惡化，大公將希臘國家信用等級連降四級[EB/OL].（2011-06-04）http://www.cnr.cn/china/news/201106/t20110604_508064688.html.

[5] 陸岷峰，張惠.關于地方政府融資平臺貸款爭論與管理的思考[J].桂海論叢，2010（3）：74-79.

[6] 地方融資平臺統計數據打架，央行銀監會口徑不一[EB/OL].（2011-06-06）http://roll.sohu.com/20110605/n309342509.sh.

[7] 高盛高華最新統計數據，統計為2011年第一季度財務公布后已計入重新歸類的正常的公司貸款[EB/OL].（2011-06-06）http://roll.sohu.com/20110605/n309342509.shtml.

[8] 牛竹梅.鄉村債務問題研究[ D].山東農業大學博士論文， 2002：15.

[9] 馬恩濤.我國直接顯性財政風險預警系統研究[J]. 廣東商學院學報，2007（01）：25-27.

[10] 財政部預算司.國外地方政府債務規模控制與風險預警情況介紹[EB/OL].（2008-09-18）http://www.mof.gov.cn/preview/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080918_76134.html.

責任編輯 莫仲寧

Reflection Triggered By the Sovereign Debt Crisis

on Excessive Debt of Local Governments

LU Min-feng， ZHANG Hui

(Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing， Jiangsu， 210046)

Abstract: After the outbreak of global financial crisis， through restructuring， Chinese economy has become stronger in its internal impetus and China has also promoted the fast development of regional economy. At the very same time， the accumulated potential risks brought by the unconventional financing of local government are rapidly increasing， which will probably become an important factor triggering a new round of crisis and a major bottleneck restricting the development of Chinese economy. To stably mitigate the excessive-debt risks of local governments and prevent the potential new crisis， the following important measures should be taken: Clarifying the main risks of excessive debt of local governments， measuring their debt capacity， defining the critical point of risk transferring to crisis and clearing the moderate debt level of local governments.

Keywords: debt crisis; local government; debt risk