新時期中國農村教育救助的思路與對策

摘 要：能力的匱乏是導致現代農村貧窮落后的根源。加大農村教育救助的投入是政府義不容辭的義務，同時教育救助必須促進救助對象自立能力的提升，培養農民具有現代化的公民素質。改革教育救助體制，加大教育投入，建立權力分工和制衡的教育救助機制。既要根據實際不斷改進教育救助的內容，同時又要解決農村教育工作者的生存和發展所遇難題，群策群力，為社會主義新農村建設提供精神動力和智力支持。

關鍵詞：中國農村；新時期；教育救助

中圖分類號：D422.62 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2011）05-0083-04

公平和正義是一個社會文明與進步的重要標志，是當代中國人民最普遍的追求。然而，在現實生活中，由于多方面的原因，相當一部分地區的發展嚴重滯后。相比之下，中國農村特別是邊緣貧窮地區的人口整體生存發展狀況令人擔憂。農村問題千頭萬緒，建設社會主義新農村、實現共同富裕是一項復雜的、艱巨的、長期的系統工程。在所有的問題之中，我們應該抓住關鍵。相比其他問題來講，農村對于公平受教育權利的需求更具有基礎性和長遠性。“一年之計，莫如樹谷，十年之計，莫如樹木，百年之計，莫如樹人”。

一、教育救助對于解決農村問題的重要性

中國農村發展滯后的原因是多方面的，既有農業生產方式本身的局限、農村基礎設施建設的薄弱等客觀因素，也有國家長期以來重工輕農、城鄉二元分治等主觀因素的影響。在主客觀因素中，我們應該在尊重客觀規律的前提下側重于人的主觀能動性的提升，從改變農村自我發展能力著手，以彌補在計劃經濟向市場經濟轉型過程中，農村由于政策因素造成的與城市公平競爭能力的嚴重缺失。

“治貧先治愚”，農村自我發展能力提升的關鍵在于農民自身觀念的轉變和能力的增長。按照諾貝爾獎獲得者阿瑪蒂亞·森的論述，“能力”是一個集合性概念，包括基本生長能力、獲取知識能力、參與決策能力、合理利用資源能力等多方面，最終體現在“自我發展能力”上。“能力貧困”形成的主要原因在于缺乏“手段”或者“機會”，由于外在的不足或者自身失誤，內在動力誘發不足，貧困在農村處于自我演變和循環的狀態。由此可以看出，農村人口能力的提高是一個內外互動的過程，由于農村貧困人口先天的不足，外力的援助對于農村人口實現公平競爭的機會尤其重要，但是歸根結底，外力的作用要求以誘發和增長農村人口自我發展能力為基本歸宿。也就是說，救助的關鍵要素：一在于“救”，對于那些亟需的人群伸出援助之手；二在于“助”，幫助扶持而不是代替或者包辦那些貧困人口的發展。

農村發展滯后的關鍵原因在于農村人口的“能力貧困”，而這種能力貧困又非貧窮落后的農村自身所能解決，因此加強對于貧困落后農村地區的教育救助尤其必要。做好教育救助工作，既是實現公民基本的受教育權利，推進教育公平，提高勞動者的科技文化素質，提升創新能力，保障經濟長久可持續發展的基本保證，也是保持社會穩定，構建社會主義和諧社會的基本需求。

國內相關研究學者把教育救助定義為：國家、社會團體和個人為保障適齡人口獲得接受教育的機會，從物質、資金、師資力量上對貧困地區和貧困學生在不同階段所提供的幫助。[1]這個定義說明了教育救助的實施主體、救助內容和救助目標，本文以下部分內容將圍繞這個定義來對當前農村教育救助的實施展開論述。

二、農村教育救助的基本思路

農村教育救助的基本出發點和落腳點就是給農村弱勢群體營造一個平等的享有教育權利或者優質教育資源的機會。機會的均等也是現代社會公平競爭的一個重要前提。農村教育救助的良性運行必須明確各方面的權利和責任。

（一）加大農村教育救助力度是政府義不容辭的義務

當今國際的競爭是綜合國力的競爭，歸根結底是人力資本的競爭，是公民素質和能力的競爭。中國農村不但在總人口中占多數，而且貧困弱勢群體大多也在農村。中國各項問題解決的關鍵在于農村，在于農村人口受教育水平的提高，培養農村弱勢群體的適應能力和創新能力。大多數農村長期積貧積弱的實際決定了農村自身難以實現自救，要求各級政府必須擔當起教育救助的重任。政府是人民的代理人，政府要服務于人民的需求。滿足公民特別是農村弱勢群體的基本受教育需求是擺在各級政府面前一項重要任務。當前，中國GDP的增長，財政收入的增加，外匯儲備的豐裕使當今政府保障弱勢群體基本受教育權利具備了基本的經濟基礎。新時期應該深入貫徹國家制定的各項法規，如《教育法》、《義務教育法》等對教育的規定，必須明確各級政府的權利和責任，實現義務教育階段的經費必須由公共財政承擔，以確保所有的社會成員能平等地享受同等質量的教育。同時，必須完善責任追究機制，對于達不到此項目標的政府部門，依法追究相關當事人的責任。

立法要與執法相結合，教育救助要想取得實效，必須與政治改革相配套。當今中國社會特殊的國情，決定了政府在中國各項事業推進中具有舉足輕重的地位。隨著中國國民經濟的增長，政府財政收入的提高，各級政府加大了向貧困弱勢群體轉移支付的力度。然而，隨著資金支出的提升，如何將這些資金分配到最急需的人群和最重要項目上，防止這些資金被挪用、貪污或者浪費，應該成為加大對農村教育救助時重點考慮的一個問題。特別是當前農村稅費改革，教育附加和教育事業費被取消，各級政府組織財政收入減少，虧空增多。因此，在執行過程中不但地方配套經費不到位而且存在挪用中央財政教育撥款的危險。加之當前干部選拔考核機制決定了各級主要領導把精力和資金放在追求短期效益上，教育本身具有的投資大、周期長、見效慢的特點，教育救助的效果在實際執行過程中可能大打折扣。

（二）教育救助內容要與促進救助對象自立能力增長相結合

教育救助實施主體應該定位于外在于農村教育弱勢群體之外的政府、社會組織或者個人，但是這些外在主體實施教育救助的根本目的是對當前那些缺乏獲得、支配教育資源的能力和潛力，在滿足自身教育利益及其他利益的競爭中處于不利地位或弱者地位社會成員進行的救治和幫助，救助歸根結底是促進弱勢群體自身能力的增長，達到與其他社會成員能夠進行公平競爭的目的。也就是常說的授之以“漁”，而不是簡單的物質上授之以“魚”，養成弱勢群體的懶惰或者依賴心理。

因此，教育救助的對象必須針對客觀原因導致先天不足，從而使自身發展滯后于其余人群的農村群眾。救助內容必須適應當地經濟發展的要求，不僅對農村弱勢群體進行物質上、資金上的救濟，而且必須同時把知識上、技能上、心理上的救助置于同等重要的地位。如果隨著教育救助的深入實施，在農村養成一個龐大的依賴群體，那就是教育救助的徹底失敗。

（三）教育救助要與提升公民素質相適應

促進農村經濟發展，是當前也是未來可以預見的相當長一段時間內國家發展的重點目標。農村社會的全面持續可協調發展，農村問題的根本解決，重要的是塑造與社會主義現代化建設相適應、具有高素質的現代公民。只專注于經濟建設而忽視人的內在素質的提高，是目光短淺的表現。教育救助的對象應該不僅僅限于那些失學的兒童、青少年群體，而且應該擴展到農村成年教育弱勢群體。農村教育的落后，失學兒童的增多與當地經濟落后、家庭收入微薄有著密切的關系。農村兒童的受教育權利能否得到實現很大程度上取決于他們所處家庭的成年人的經濟能力和受教育意識。有些家庭并非不重視兒童的教育，而是因為家庭的貧困無力承擔。謀生的重擔使有些家庭的兒童被迫早早輟學。對那些貧困的家長進行現代化的知識、技能的培訓，增強其自身的謀生能力，既可以擴大經濟收入，又可以在實踐中使其認識到知識的重要性，從而把下一代的教育放在家庭的核心地位。

三、實施農村教育救助的對策

改善農村受教育狀況，提升教育救助水平，需要各階層群策群力，齊心協力，共謀發展。各級政府主導部門尤其是中央政府應該承擔起教育救助的責任，完善立法，分工負責，積極利用社會力量，完善教育救助體系建設。與此同時，改革教育救助內容，實現農村教育救助的持續性、完善性和實效性。

（一）改革執政觀念，加大政府的教育投入

百年大計，教育為本。教育在一國的經濟發展以及國家的繁榮和發展中的地位怎么強調也不過分。“財政性教育經費占GDP的4%”這一根本不難實現的目標，從1993年提出到2006年，實現目標的時間，也從2000年推遲到了2010年，2010年教育部制定的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》又提出爭取在2012年實現這一目標。事實是，從2002年開始，政府教育投入占GDP的份額竟然持續走低。與此形成鮮明對比的是，世界上的大國如美國1999年的教育投入就達到了7%。美國各地方政府最大的開支是公共教育，占據了地方所有開支的40%以上[2]。印度2003年的教育投入達到了5%時，我國的教育投入，卻一直沒有超過3.5%。我們已經說了很久的“教育立國”，但教育投資永遠是“剩余財政”。單純追求GDP的增長，不重視人的素質和能力的提升是一種短視的體現，也是在當今綜合國力的殘酷競爭中必然導致落后的一大重要原因。

在經費運用方面，縱向上是對不同教育階段費用的支持。對于義務教育階段費用，各級政府必須承擔起應有的責任，落實免費教育。非義務教育階段可以采取教育成本分擔制度，通過相應的政策使政府、社會以及個人通力合作，通過國家貸款、獎學金、助學金、減免學費等，扶持教育弱勢群體，保障他們不因貧困而失學。同時還要拓寬勤工助學渠道， 完善勤工助學制度， 為貧困學生提供自立的條件與機會。橫向上則要大力開展社會助學， 充分調動工會、婦聯、共青團、工商聯等社會團體及個體的積極性，通過捐資助學、城鄉攜手等多種形式，加大對農村教育的救助力度。

（二）建立權力分工和制衡的救助機制

當前中國農村教育救助必須建立健全完善的立法、執法和監督機制，否則，只能事倍功半或者干脆流于形式。

首先，人民代表大會及其常委會制定法規，并對監督法規落實執行情況負起相應責任。如 1995年的《教育法》對公民的受教育權作了全面的規定。2006年6月修訂后的《新義務教育法》第四條規定，“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”但由于種種原因，弱勢群體兒童依然得不到公平的教育對待。因此，建議國家出臺專門的教育救助法， 保證教育救助的有效實施。因為教育救助具有很強的針對性，可設立弱勢群體教育保障與專項資助資金，定向用于弱勢群體學生，任何人不得挪用，以保證弱勢群體學生能夠接受基本的教育，同時形成確保教育經費籌集、分配、使用規范和有效的重要制度保障，它涉及教育預算的編制、分配、執行和管理各個環節，還包括學校國有資產和學校收費的管理等。

其次，財政、教育、民政、審計等部門通力合作。教育救助是一項復雜的工程。良性運行需要各級政府主導部門的通力合作。教育部門根據實際需求負責制定教育救助的具體內容、實施范圍以及資金需求狀況，財政部門負責教育救助資金的籌集、劃撥，及時、準確地給予亟需教育項目以資金支持，審計部門負責教育救助資金運行監督，保證專款專用。與此同時，民政部門的作用不容忽視。教育救助要與其余社會救助項目結合起來，使農村困難群體“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨者皆有所養”，為弱勢群體接受教育救助營造一個良好的學習氛圍。

（三）改革教育救助內容，提升教育救助水平

教育救助應該注重全方位多層次的滿足農村弱勢群體的需求。當前，中國教育救助雖然取得了巨大的成就，但是也存在嚴重的不足。主要應做好以下幾個方面的工作。

首先，救助的層次和水平應該協調均衡。有學者指出，中國教育救助既要注重橫向公平又要關注縱向公平。在義務教育、高中教育和高等教育救助層次上，存在嚴重的比例失調，重高等教育輕基礎教育，尤其高中教育救助基本是空白；財政分擔上，農村義務教育只有8%由中央財政支付，92%要靠縣級地方財政承擔[3]，對于那些邊遠貧窮地區捉襟見肘的地方財政來說，保證農村適齡人口普遍、完整地受教育幾乎不可能。

其次，救助內容應該系統完善。人力資本理論認為，人力資本不足的個人，因為受教育程度偏低，工作能力較差，往往會削弱其在勞動力市場上的競爭能力，造成其工作報酬偏低，個人及其家庭淪入貧困而依賴社會救助的可能性因此提高。因此，應加大文化宣傳力度，提高弱勢學生及其家長接受教育的思想認識，使其明白接受良好的教育是提升個人人力資本、 完成個人及其家庭向上流動的機會。同時，教育救助不僅包括基礎教育，還應包括職業技能培訓和就業安置服務，以及衛生保健、心理咨詢、社交技能培訓等多方面的內容。國家和社會應通過提供免費的基礎教育或職業培訓，提高弱勢青年的教育和技能獲得，從而增加他們的人力資本存量，提高他們的就業能力，幫助他們實現就業，最終促進其社會地位的向上流動。

再次，對農村教育工作者的救助應該及時全面。農村教育的成功與否需要各方努力，農村教育工作者的態度和能力決定著農村教育的發展速度和水平。由于農村基礎設施的落后，農村教師奇缺。中國存在大量的“代課教師”，雖然沒有統一、準確的數字統計，但是毋庸置疑的是這些教師大部分存在于農村，尤其是貧困地區、公辦教師不愿去的地方的農村。代課教師工作任務之繁重、生活環境之惡劣、工資收入之微薄，使有人把他們稱為“教師中的農民工”、“磚窯黑工知識分子”，他們雖然大多沒有受過太多的現代化高等教育，但是其重要性卻無法替代，經常是“一個老師，一座學校”。他們中的大多數人員家境貧寒，生活清苦，繼續受教育權利幾乎為零，大多出于對教育的熱愛仍在艱苦條件下承擔著農村教育的重任。雖然國家采取各種政策吸引大學生下鄉支教，或者促進城鄉教師的互動，但是真正能夠留下來踏踏實實從事農村教育工作的人還是那些被辭退的“代課教師”們。因此，大規模一律清退的辦法并非良策。最佳辦法是通過公平公正的考核解決這些教師的社會身份問題，使其與公辦教師同工同酬，同時積極提供繼續再學習的機會。此外，政府要加快農村基礎設施的建設，尤其是加大對農村教育軟件和硬件的投入，以吸引優秀人才，改善外來教育工作者的工作環境，提高其工作積極性，對提高農村教育救助水平起到綜合助力作用，形成經濟建設與教育發展相互促進的良性循環。

參考文獻：

[1] 任潔瓊，陳陽．教育救助[J]．社會福利， 2002（11）：61．

[2] 帕特森．美國政治文化[M]．顧肅，呂建高，譯.上海：東方出版社，2007：656．

[3] 楊天宇．社會救助中教育救助投入公平性分析[J]．法制與社會，2009（5）下：82．

責任編輯 譚 焰

the Relief Strategy and Countermeasures of China’s Rural Education in New Period

LI Yu-zheng

(Hebei University of Technology， Tianjin，300401)

Abstract: The lack of capacity is the root cause leading to rural poverty and backwardness in modern time. Increasing the relief investment in rural education is the bounden duty of the Chinese government. Meanwhile， the education relief must focus on facilitating the self-independent capacity of the target people and cultivating the farmers with modernized citizen quality. We shall reform the education relief mechanism， increase the investment in rural education and establish an education relief mechanism featuring with division and balance of power. We must not only consistently improve the content of education relief， but also solve the difficulties confronted in the life and development of rural education workers. We shall pool the wisdom and efforts of the public to provide spiritual impetus and intellectual support to the construction of the Socialist New Countryside.

Key words:China’s countryside; new period; education relief