以大信訪思維破解信訪難題

摘 要：信訪工作現(xiàn)階段面臨的難題是有效性不高，大信訪是破解信訪難題的有效途徑。河南省義馬市在改革信訪工作中“跳出信訪看信訪”，通過理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建了一套信訪新模式。通過考察義馬信訪模式，在構(gòu)建大信訪中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行政與司法、救濟(jì)渠道多元化、信訪體制機(jī)制與工作人員作風(fēng)三個(gè)方面。政府還應(yīng)重視公共服務(wù)職能，在抓民生、機(jī)構(gòu)改革兩方面著力，為大信訪的構(gòu)建創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：信訪模式；大信訪；政府職能；河南義馬

中圖分類號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2011）05-0073-05

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)（見《信訪條例》）。筆者結(jié)合河南省義馬市創(chuàng)立的以理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，體制和機(jī)制創(chuàng)新為依托的信訪新模式，探討對(duì)構(gòu)建大信訪格局，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能的啟示和借鑒意義。

一、義馬信訪模式之“新”

義馬市實(shí)現(xiàn)了從以人為本理性理念到實(shí)踐理念的轉(zhuǎn)變。首先，實(shí)現(xiàn)群眾的權(quán)力所有者地位。主要體現(xiàn)在完善群眾自主管理制度和聽證制度方面，一方面是實(shí)現(xiàn)群眾自治制度，讓群眾自我管理、自我教育、自我發(fā)展；一方面完善聽證程序，完善重大事項(xiàng)論證評(píng)估流程程序，事關(guān)群眾切身利益的政策要聽取群眾意見，并有完善的監(jiān)督程序。其次，豐富群眾的權(quán)利救濟(jì)渠道，規(guī)范群眾權(quán)利救濟(jì)程序。義馬市在市委下面設(shè)立群眾工作部統(tǒng)一規(guī)范群眾工作，施行群眾訴求事項(xiàng)三級(jí)代理機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)接待日活動(dòng)，設(shè)立便民巡回法庭等，使得群眾權(quán)利救濟(jì)的選擇多樣化、前置化、規(guī)范化，把抽象的權(quán)利落實(shí)到具體的個(gè)人。第三，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。把社會(huì)民生、生態(tài)綠化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面放在第一位。新農(nóng)合參合率達(dá)95%，全民醫(yī)保參保率達(dá)到了92%，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到195元；按照“一企一策治理一山一溝”的政策治理沉陷區(qū)、工礦廢棄地等；在企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)三個(gè)層面構(gòu)建起六大循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系等。義馬信訪模式曾被國家信訪局作為先進(jìn)典型在人民日?qǐng)?bào)開設(shè)專欄進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)宣傳，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在三個(gè)“新”上。

（一）新理念

義馬市各級(jí)黨委和政府強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)。主要策略有：一方面，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)交流談心制度、七訪一辦法及重大事項(xiàng)論證機(jī)制等，政府由事后的管理者變?yōu)槭虑暗闹鲃?dòng)服務(wù)者。設(shè)置行業(yè)黨組織，由黨組織引領(lǐng)群眾走合作化道路，提供技術(shù)培訓(xùn)、生產(chǎn)管理、市場銷售等服務(wù)，既提高了服務(wù)效率，又提升了服務(wù)效果。另一方面，明確服務(wù)的目標(biāo)是提升人民群眾的生活質(zhì)量。義馬市是一個(gè)資源型城市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度時(shí)，黨委和政府的工作向提升人民群眾生活質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)公平正義、增強(qiáng)人民群眾民主法治意識(shí)、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

義馬市從群眾工作角度看待信訪，設(shè)立群眾工作部統(tǒng)領(lǐng)信訪工作。實(shí)現(xiàn)了信訪理念的轉(zhuǎn)變。首先，認(rèn)識(shí)到信訪問題的本質(zhì)是人民內(nèi)部矛盾，對(duì)于人民內(nèi)部矛盾不可使用壓制、打壓的手段，而應(yīng)該采取疏導(dǎo)的方法。其次，信訪部門的定位進(jìn)行前移，信訪部門要發(fā)揮積極主動(dòng)作用，主動(dòng)聯(lián)系人民群眾，密切關(guān)注人民群眾所急所需之事，爭取把矛盾化解在出現(xiàn)之前。義馬市通過完善社會(huì)保障機(jī)制、民意溝通機(jī)制、交友幫扶活動(dòng)、群眾工作日等活動(dòng)努力消除矛盾出現(xiàn)的社會(huì)條件、從源頭上解決人民內(nèi)部存在的各種矛盾。

（二）新體制

義馬市在組織層面改變信訪部門權(quán)屬單位復(fù)雜多樣的局面，在各縣（市）區(qū)黨委設(shè)立群眾工作部，與政府信訪局合署辦公，群眾工作部列入黨委序列，受黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)。通過對(duì)民政、人勞社保、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門的資源進(jìn)行整合，橫向上，解決了信訪部門有責(zé)無權(quán)的困境。縱向上，義馬市在市級(jí)層面成立群眾工作部，在全市各單位、各辦事處成立群眾工作站，在各基層社區(qū)居委會(huì)、市直有關(guān)單位二級(jí)機(jī)構(gòu)成立群眾工作室，在最基層各居民組、小區(qū)樓院聘請(qǐng)群眾工作信息員，形成了一個(gè)縱貫上下的運(yùn)行體系。通過橫向和縱向上的組織創(chuàng)新，理順了關(guān)系、明確了權(quán)責(zé)，保證了信息的暢通，使得民情民意、政情政意順利傳達(dá)。

義馬市實(shí)施了多項(xiàng)創(chuàng)新：第一，信訪周會(huì)審制度。由市、縣兩級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)召集，黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)和信訪、穩(wěn)定、涉案部門負(fù)責(zé)同志參加，采取集中辦公形式促進(jìn)“老”問題、“大”問題的解決。第二，“信訪代理”制度。對(duì)超出職責(zé)權(quán)限、應(yīng)由上級(jí)部門解決的矛盾糾紛及信訪評(píng)估問題，由信訪代理員代替群眾到有關(guān)部門反映協(xié)調(diào)解決。第三，“流動(dòng)調(diào)解”機(jī)制。在縣、鄉(xiāng)、村、組分別建立流動(dòng)調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組、流動(dòng)調(diào)解團(tuán)、流動(dòng)調(diào)解室、流動(dòng)調(diào)解組四級(jí)網(wǎng)絡(luò)；開展“大接訪、大下訪、大包案、大解決”活動(dòng)。第四，群眾選擇領(lǐng)導(dǎo)交流談心制度。群眾可以選擇市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行交流談心；市領(lǐng)導(dǎo)在接見群眾時(shí)應(yīng)將姓名、職務(wù)、分管工作、分管部門告知群眾，從而提高服務(wù)透明度；對(duì)于群眾反映的問題，能解決的當(dāng)場解決，無法解決的要及時(shí)交辦；領(lǐng)導(dǎo)因公無法接見群眾時(shí)應(yīng)委托他人或另行安排接見時(shí)間，等。

（三）新機(jī)制

義馬市重視信訪程序設(shè)計(jì)。對(duì)于信訪人反映的問題由信訪部門給予登記，然后根據(jù)事項(xiàng)的不同安排處理方式，分別有：訴求事項(xiàng)、代理事項(xiàng)、涉法事項(xiàng)、社情民意四類；然后根據(jù)分類不同繼續(xù)細(xì)化操作流程。在群眾訴求事項(xiàng)三級(jí)代理制度中，訴求人在辦事職能部門或社區(qū)委托三級(jí)代理，雙方簽訂代理承諾書由代理人全權(quán)辦理訴求人的訴求事項(xiàng)，代理人到上級(jí)政府及業(yè)務(wù)主管部門協(xié)商處理，處理結(jié)果及時(shí)告知訴求人，若訴求人同意處理結(jié)果則代理終結(jié)，若訴求人不同意處理結(jié)果則自動(dòng)進(jìn)入二級(jí)代理，等等，直至訴求人的訴求得到合理解決，則代理事項(xiàng)隨之終結(jié)。在重大事項(xiàng)論證評(píng)估制度中，重大事項(xiàng)經(jīng)過事前論證評(píng)估后由主管單位提出，經(jīng)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批，然后論證評(píng)估小組主持召開論證評(píng)估會(huì)議，而后分別對(duì)于上級(jí)項(xiàng)目、縣級(jí)項(xiàng)目、辦事處和市直單位項(xiàng)目進(jìn)行不同程序的論證評(píng)估。程序的完善使得人民群眾熟悉了辦事流程，使得信訪部門及其它相關(guān)部門的責(zé)任得到了規(guī)范，方便了人民群眾，也規(guī)范了政府行為。

義馬市的做法是：第一，設(shè)立便民巡回法庭。信訪法庭主要處理涉法訴訟，所有進(jìn)入便民巡回法庭的信訪案件，必須經(jīng)過群眾工作局領(lǐng)導(dǎo)審閱批示；對(duì)具有重大影響的案件，須由負(fù)責(zé)信訪穩(wěn)定工作的市委領(lǐng)導(dǎo)批示；法庭對(duì)案件進(jìn)行初步審查后，認(rèn)為有可能需要進(jìn)入訴訟程序的，向主管院長提出在訴前先行調(diào)解的建議，訴前調(diào)解不成的，及時(shí)轉(zhuǎn)入正常訴訟程序進(jìn)行審理。訴訟開始后安排專人擔(dān)當(dāng)導(dǎo)訴人員，免費(fèi)提供空白訴狀樣本，免費(fèi)發(fā)放《訴訟當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)告知》、《人民法院民事訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示書》等材料，定期到轄區(qū)巡回辦案。第二，七訪一辦法。七訪分別是下訪、約訪、接訪、穩(wěn)訪、代訪、督訪、領(lǐng)訪，一辦法是“4+2”工作法，即村級(jí)重大事項(xiàng)必須在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”（黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議）、“兩公開”（決議公開、實(shí)施結(jié)果公開）的程序?qū)嵤５谌嬉龑?dǎo)與反面懲治相結(jié)合，開展“和諧家庭”、“勤勞致富能手”、“三八紅旗手”、“重教成才”等評(píng)比活動(dòng)。

二、從義馬信訪模式談大信訪格局

現(xiàn)階段信訪工作面臨的難題是有效性不高。有效性不高表現(xiàn)在問題解決成效不佳、重信重訪兩方面。信訪有效性不高的直接后果是纏訪、鬧訪與上訪程度升級(jí)，由信訪變成了人訪、由下面訪變成了上面訪、由個(gè)訪變成了群訪、由內(nèi)訪變成了外訪。造成信訪有效性不高有內(nèi)外兩個(gè)原因，外部原因是信訪人的要求不合理不合法、被訴案件超出信訪部門解決權(quán)限；內(nèi)部原因是政府理念落后、體制不順、程序缺失、職能部門推諉等。其中，內(nèi)部原因是造成現(xiàn)階段信訪有效性不高的主要原因。新修訂的《信訪條例》更加強(qiáng)化了信訪在社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、通達(dá)民情和了解輿情等方面的功能，通過構(gòu)建“大信訪”來破解信訪難題。而義馬信訪模式在以下三個(gè)方面具有極大的啟發(fā)意義和操作價(jià)值。

（一）信訪改革短期側(cè)重行政性與長期側(cè)重司法性

義馬市在創(chuàng)新中一個(gè)最大的特點(diǎn)就是強(qiáng)化政府部門在信訪中的職責(zé)。在新公共服務(wù)理論看來，公共行政官員的工作重點(diǎn)“應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”[1]。因而實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)交流談心制度、交友幫扶制度等的意義應(yīng)在于強(qiáng)化政府職能部門的服務(wù)意識(shí)。另一方面，在側(cè)重行政性的同時(shí)要重視信訪的反官僚化功能，避免一言堂、信訪官僚化的出現(xiàn)[2]。領(lǐng)導(dǎo)的職能是用組織賦予的權(quán)力，去組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下屬人員。應(yīng)把信訪工作作為日常工作的一部分，合理安排政府部門的相關(guān)工作，避免顧此失彼。

在依法治國的推進(jìn)過程中，由司法渠道來保障公民權(quán)利、監(jiān)督行政權(quán)力必然成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。義馬市通過設(shè)立便民法庭開始嘗試把三類信訪案件納入司法渠道，第一類，經(jīng)過群眾工作局領(lǐng)導(dǎo)審閱批示；第二類，對(duì)具有重大影響的案件，須由負(fù)責(zé)信訪穩(wěn)定工作的市委領(lǐng)導(dǎo)批示；第三類，法庭對(duì)案件初步審查后，認(rèn)為有可能進(jìn)入訴訟程序的，在調(diào)解失敗后進(jìn)入訴訟程序。而在2002年南京市信訪局就已經(jīng)連同司法局建立了律師參與信訪工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和市信訪法律援助工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。每月18日被定為信訪法律咨詢?nèi)眨_展信訪法律咨詢、宣傳、教育、培訓(xùn)等活動(dòng)，對(duì)涉法信訪問題給予法律指導(dǎo)，幫助和指導(dǎo)弱勢群體中的信訪人，通過援助網(wǎng)絡(luò)渠道申請(qǐng)法律援助，等等。義馬市的做法側(cè)重直接引導(dǎo)，由行政權(quán)直接確認(rèn)涉法信訪案件進(jìn)入司法程序。南京市的做法側(cè)重間接引導(dǎo)，由律師提供法律援助使得人民群眾知法、懂法、用法。從長期來看，制度、法制是搞好信訪的關(guān)鍵，引導(dǎo)律師積極參與信訪，并承擔(dān)提供建議、引導(dǎo)流向、依法代理、提出建議的任務(wù)[3]。

（二）規(guī)范信訪功能與拓寬社會(huì)矛盾解決渠道

我國信訪的功能定位為：維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、參與國家管理、實(shí)施民主監(jiān)督。信訪模式改革前，義馬市信訪問題主要集中在：企業(yè)改制問題、職工待遇（失業(yè)金、養(yǎng)老金、企業(yè)欠款、職工生活保障）、征地拆遷問題、涉法涉訴問題（法院判決不公、執(zhí)行不力）、干部作風(fēng)問題等幾個(gè)方面。企業(yè)改制問題、環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題等是社會(huì)發(fā)展中的問題，這類問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了信訪部門的解決能力；干部作風(fēng)問題應(yīng)主要由教育及監(jiān)督來解決；拖欠工資問題、職工待遇問題、征地拆遷問題等應(yīng)該主要由司法渠道解決。社會(huì)中矛盾的解決全部仰賴信訪渠道，這一方面說明我國的司法工作是不到位的、與人民群眾的需要是存在很大差距的；另一方面說明我國公共服務(wù)是不足的，政府提供的公共服務(wù)滿足不了人民群眾的需要。

拖欠工資、就業(yè)困難、征地拆遷、官員腐敗侵犯公民權(quán)益等是現(xiàn)階段我國存在的主要信訪隱患。為信訪減負(fù)，首先，要規(guī)范信訪制度，也即信訪工作定位要明晰，信訪能解決什么樣的問題[4]。其次，要考察在信訪之外是否存在其他社會(huì)矛盾解決渠道。我國人大和司法部門都具有民主監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)的功能，而在日常運(yùn)作中存在缺位、權(quán)威不夠、渠道不順暢等問題。有學(xué)者認(rèn)為信訪潮是一種人治的表現(xiàn)，必須改變?nèi)酥文Ｊ剑瑢?shí)行強(qiáng)化法院弱化信訪的措施[5]。有學(xué)者提出短期著重行政治標(biāo)、中期應(yīng)著重法律治標(biāo)、長期通過完善人大工作達(dá)到治本效果[6]。筆者認(rèn)為信訪受歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)決定，短期內(nèi)廢除不了，現(xiàn)階段工作的著力點(diǎn)應(yīng)該是在完善信訪的同時(shí)拓寬社會(huì)矛盾解決渠道，提升人大、司法的權(quán)威性，同時(shí)關(guān)注自發(fā)性組織、行業(yè)性組織、非政府組織在解決社會(huì)矛盾方面的重要作用。

（三）完善信訪體制機(jī)制與改進(jìn)信訪工作人員作風(fēng)

2007年3月召開的第六次全國信訪工作會(huì)議提出要以熱情、依法、負(fù)責(zé)、奉獻(xiàn)的精神解決信訪問題。熱情、奉獻(xiàn)屬于個(gè)人素養(yǎng)、道德層次；依法、負(fù)責(zé)則是職業(yè)要求。信訪問題的解決，既需要信訪工作人員的個(gè)人素養(yǎng)、道德情操的自我約束，也需要體制機(jī)制等外在約束規(guī)范信訪行為、約束信訪人員行為。河南省在完善體制機(jī)制方面提出了以群眾理念拓展工作職能，以信訪評(píng)估夯實(shí)源頭預(yù)防，以督查督辦解決疑難問題，以責(zé)任查究強(qiáng)化工作成效破解信訪難題。義馬市在實(shí)施信訪周會(huì)審制度、“信訪代理”制度、“流動(dòng)調(diào)解”機(jī)制、群眾選擇領(lǐng)導(dǎo)交流談心制度的同時(shí)，制定實(shí)施了《中共義馬市委群眾工作責(zé)任制考核細(xì)則》監(jiān)督各部門的信訪工作。事前規(guī)范、事后考核的規(guī)范性體制機(jī)制將約束信訪部門依法負(fù)責(zé)的辦理信訪事宜。

信訪人員應(yīng)該樹立公仆意識(shí)，必須改變把信訪人看成“刁民”、精神病患者的觀念。必須樹立信訪是人民群眾的合法權(quán)利，信訪工作人員有義務(wù)平等接待他們，幫他們解決問題的意識(shí)。轉(zhuǎn)變信訪工作人員作風(fēng)，既需要信訪工作人員不斷提高自身素質(zhì)，也需要對(duì)信訪工作人員加強(qiáng)教育，表彰先進(jìn)。義馬市充分利用網(wǎng)絡(luò)教育平臺(tái)、清風(fēng)論壇平臺(tái)、干部輪講平臺(tái)、教育培訓(xùn)平臺(tái)、專家輔導(dǎo)平臺(tái)、典型教育平臺(tái)等六大平臺(tái)開展黨員、干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；南京市在整個(gè)信訪系統(tǒng)發(fā)起向下關(guān)區(qū)檢察院信訪干部李鵬甫、棲霞區(qū)紀(jì)委張文賢、白下區(qū)信訪局孫恒安等優(yōu)秀信訪工作人員學(xué)習(xí)；在全國則開展向信訪先進(jìn)人物、全國勞模張?jiān)迫獙W(xué)習(xí)。

三、從大信訪格局談?wù)毮苻D(zhuǎn)變

政府職能是政府對(duì)社會(huì)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，當(dāng)前，一些信訪問題是由于政府職能的缺位、錯(cuò)位、越位造成的。構(gòu)建大信訪格局解決信訪問題必須重視政府職能在民生建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革方面的轉(zhuǎn)變。具體如下：

（一）政府部門應(yīng)由抓信訪轉(zhuǎn)變?yōu)樽ッ裆?/p>

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，必須重新定位政府職能，一方面，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能、弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能；另一方面，一部分政府職能要轉(zhuǎn)化為由市場解決[7]。2009年12月2日召開的“全國信訪交流會(huì)”上總結(jié)的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是“注重源頭預(yù)防，從根本上減少社會(huì)矛盾”。抓根源問題也即強(qiáng)化政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，抓民生問題。

當(dāng)前社會(huì)突出矛盾是就業(yè)、醫(yī)療、收入分配等民生問題以及官員腐敗問題。政府部門只有從解決引發(fā)信訪的社會(huì)根源問題入手，才能根治信訪問題。抓民生與抓信訪并不矛盾，而是抓本與抓末的問題，一些地方重視抓信訪而不重視抓民生，結(jié)果是信訪屢抓不絕，民生越來越糟。抓信訪放在抓民生之上，不但是一個(gè)理念問題，也是一個(gè)體制的問題。理念方面：重視短期政績，放棄投入高收效周期長的民生；政府以管理者自居；視信訪為群眾素質(zhì)低下、不安分守己；把地方GDP看作民生指標(biāo)等等。體制方面：政府責(zé)任對(duì)上不對(duì)下，缺乏來自基層的監(jiān)督；考核主要是短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，民生指標(biāo)無法量化作為參考項(xiàng)等等。政府部門必須轉(zhuǎn)變重視抓信訪、忽視抓民生的局面，要從理念與體制兩個(gè)層面進(jìn)行改變。理念層面：把以人為本、服務(wù)型政府、群眾工作作為政府工作的指導(dǎo)方針，作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，并體現(xiàn)在日常工作中。體制層面：改變基層監(jiān)督、人大監(jiān)督薄弱的現(xiàn)狀，增強(qiáng)來自下面的監(jiān)督力量；改變以短期經(jīng)濟(jì)成績論成敗的考核機(jī)制，擴(kuò)大民生部分在考核中的份量；廢除信訪考核“一票否決制”，信訪考核的主體應(yīng)是基層群眾而不應(yīng)是上級(jí)政府部門。“一票否決”也許能迫使基層政府解決某些信訪問題，但基層政府和干部為了不被“否決”而采取的非正常處理，使許多上訪人的合法權(quán)利受到侵害[8] 。

（二）體制創(chuàng)新應(yīng)具有整體系統(tǒng)觀念、政府工作應(yīng)重視效果

信訪制度存在著體制不順、機(jī)構(gòu)龐雜、缺乏整體系統(tǒng)性的缺陷。一些地方存在組織渙散、決策不科學(xué)、作風(fēng)不扎實(shí)、信訪部門的人員編制不足等問題。1993年南京市成立了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)對(duì)全市信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組每個(gè)季度召開一次會(huì)議，分析信訪形勢，對(duì)長遠(yuǎn)工作和階段性工作做出部署，協(xié)調(diào)處理重大、疑難信訪問題。南京市領(lǐng)導(dǎo)還授權(quán)信訪局代表市委市政府全權(quán)處理信訪問題。義馬市設(shè)立群眾工作部，包括信訪部門原有職能，又綜合協(xié)調(diào)民政、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門。同時(shí)引入聯(lián)合辦公機(jī)制，即由紀(jì)檢、組織、人事和勞動(dòng)保障等部門明確一名副職兼任群眾工作部副部長，參與部長辦公會(huì)議。當(dāng)前全國學(xué)習(xí)的“沈陽模式”，通過設(shè)立“信訪大廳”方便上訪群眾，實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度確保決策有權(quán)威，選擇群眾信訪量較大的部門進(jìn)駐大廳，在聯(lián)席會(huì)辦公室（信訪局）的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下開展工作，并根據(jù)情況變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整進(jìn)駐部門。南京市、義馬市和沈陽的做法從橫向和縱向上理順了政府各職能部門之間的關(guān)系，避免了信訪部門有責(zé)無權(quán)、各部門之間相互推諉。

在市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)背景下，政府應(yīng)重視工作的效果。首先，源頭上預(yù)防問題，主要體現(xiàn)在工作的程序性上，第一，政府工作既要程序化，也要避免瑣碎化。規(guī)范行政人員的辦事程序，也要給予行政人員一定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)；程序明晰了人民群眾辦事流程，也要避免瑣碎化給人民群眾造成的無所適從。第二，政府要引導(dǎo)人民群眾按章程、程序辦事，同時(shí)政府要鼓勵(lì)公民發(fā)揮自身的主動(dòng)性，避免政府包辦一切。第三，程序可以起到監(jiān)督作用，監(jiān)督既要有來自政府部門的督察組，更要有來自基層人民群眾的監(jiān)督。因而，在政府規(guī)章制度中，應(yīng)該增加方便于人民群眾監(jiān)督的程序流程。第四，政府應(yīng)采取措施增強(qiáng)基層人民群眾的權(quán)利意識(shí)、公民意識(shí)、知情意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，使基層人民群眾有維權(quán)、知情、監(jiān)督的主動(dòng)意識(shí)，而不是在自身利益受到損失后的被動(dòng)反應(yīng)。其次，重點(diǎn)應(yīng)是落實(shí)政策、工作到位、解決問題一步到位。義馬市通過對(duì)信訪案件的分析，認(rèn)為改革政策不到位，政府工作不到位，沒有達(dá)到公平公正，政策落實(shí)中損害群眾利益，不能站在群眾立場考慮問題，處理問題走過場不重視問題解決等是造成信訪案件不斷出現(xiàn)的主要原因。南京市通過對(duì)重復(fù)信訪率居高不下的分析發(fā)現(xiàn)根源在于：對(duì)初信初訪不能一次處理到位、對(duì)信訪熱點(diǎn)和難點(diǎn)的處理欠力、超前引導(dǎo)欠缺、形勢的變化，引起一些群眾信訪活躍。因而，通過扭轉(zhuǎn)政府工作重過程輕結(jié)果的狀況，重視政策落實(shí)、問題解決、責(zé)任監(jiān)督等才能真正遏制信訪案件居高不下的局面。

構(gòu)建大信訪格局，必須跳出信訪看信訪，必須轉(zhuǎn)變就信訪談信訪的工作思路。要求統(tǒng)籌政府職能部門工作，打破職能部門工作中的條條框框。要以新理念、新體制、新機(jī)制創(chuàng)新政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能，完善規(guī)范信訪部門工作，從而為提高信訪有效性打下基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 譚 焰

Solving the Public Complaint Problem through the Thinking Pattern

of Comprehensive Public Complaint

——Research on the Public Complaint Pattern of Yima

ZANG Hao-jie

(Party School of Central Committee of the CPC， Beijing， 100091)

Abstract: At the present stage， the problem confronted in the public complaint is the low efficiency which can be effectively solved through comprehensive public complaint pattern. Yima City in Henan Province has carried out a successful reform by jumping out of the traditional public complaint pattern. A whole set of new pattern of public complaint has been formed through concept innovation， system innovation and mechanism innovation. Through the investigation of Yima public complaint pattern， we learn that great attention should be paid in three aspects including administration and judicial system， diversification of relief channels and work style of workers. Besides， the government should also stress the public service function and make effort to improve people’s well-being and organizational reform， which will create favorable conditions for the establishment of the comprehensive public complaint pattern.

Key words: public complaint pattern; comprehensive public complaint; function of government; Yima， Henan Province