公共政策、經濟發展與政治穩定

摘 要：村民自治是貫穿我國農村基層民主發展過程中的基本邏輯。首先，公共政策制定是村民自治的運行基礎，村民自治為公共政策執行樹立了正確的價值導向。其次，農村經濟發展與基層民主運行互為因果，經濟發展促進了社會結構變遷并有助于民主價值觀的形成。再次，公共政策執行與政治參與的適應程度是決定農村政治穩定的關鍵誘因，其不僅推動了民主的發育成長，而且維持了整個基層農村經濟的繁榮，為民主的發育提供充分的空間，保障了基層政府的穩定。

關鍵詞：村民自治；公共政策；經濟發展；政治穩定

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2011）05-0054-05

引 言

20世紀80年代初在廣西宜山、羅城兩縣的一些農民自發組建了一個全新的組織——村民委員會，這是我國當代農村基層民主自治組織的最早萌芽。作為農村基層民主政治發展產物的中國村民自治，在國家制度供給和農民自發創造雙重動因推動下，基層村民自治不僅建立了基本的理論與實踐框架，而且民主之風日漸深入鄉村田野，成為億萬農民群眾的政治實踐和日常行為。村民自治的實踐場域，被人視為一場“靜悄悄的革命”[1]，其作為基層直接民主的有效形式，從根本上改變了我國傳統自上而下的授權模式，被譽為世界上最大的“民主訓練班”，也是現階段中國民主政治建設提升的原點[2]。近年來，學界由村民自治而誘發的學術爭論也從未停止：既然村民自治有利于保護農民的利益，為什么實踐中村民自治發展整體緩慢？為什么經濟發達地區民主程度較高？在民主發展過程中政府應該如何通過公共政策進行自我重塑？文章試圖運用村民自治這樣的“草根”民主方式來揭示我國基層民主30年的發展邏輯。

一、公共政策制定：村民自治的運行基礎

（一）村民自治為公共政策制定樹立科學的價值導向

對民主價值的訴求是公共利益得以變現的歸屬，也是轉型期我國政府民生觀的必然追求之一。因此，保障基層民眾利益的實現是公共政策制定的本質內核?？v觀全球公共行政的發展，有專家認為出現了如下新的特點：“如今的時代不僅是反官僚的時代，也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。當代政治學的一些信條和術語反映、放大或夸大了當今時代的‘反抗’特征。因而，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環境如此，公共行政已經表現出相當的適應能力和創造力”[3]。在中國的農村地區，如果說以“家庭聯產承包制度”為出發點的公共政策制定是民主自生的慣性使然，那么，農村免除兩千多年的“皇糧國稅”、全國范圍內農村義務教育的實現、新型農村養老保險制度（簡稱“新農?！保┑闹饾u實施等一系列社會公共惠農政策無一不是在民主的基礎上產生的。不難看出，農村公共政策是現代國家的一根敏感神經?；鶎愚r民各方面的利益訴求在公共政策實施過程中不斷予以調整與分配，最終形成能為公眾所滿意的政策運行后果。因此，沒有基層民主自治，業已形成的利益結構和財富就不能得到根本保障，村民自治為基層組織公共政策的制定和執行提供了科學導向。

（二）村民自治制度為公共政策制定提供制度保障

“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排下，某些人通過爭取人民的選票取得作出決定的權力?！盵4]公共政策的科學化、合理化離不開制度的支撐。公共政策的價值目標和實際效用的達成需要相應的制度設計與之契合，以去除公共政策決策過程中人為和隨意因素的不良影響。正如亨廷頓所言：“在政治意識和政治參與正在拓寬的制度內，農民就成了決定性團體?！绻r民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體?！盵5]19我國農村基層民主的核心內容是村民自治，指在農村基層由群眾按照法律規定設立村民委員會，自己管理自己的基層事務，以實現自我管理、自我教育、自我服務為目標的一項基本民主制度。農村基層民主的具體內容就是穩步推進村級的“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督）?！八膫€民主”體現了農民群眾在基層社會公共事務中當家作主權利的完整性、統一性和直接性，它們相互銜接，相互滲透，相互促進，統一于農村基層民主政治建設的實踐之中。鑒于此，我們應當將工作重點放在調整國家與社會、政府力量與民間力量的關系上，依照公共表達、公共協商、公共選擇、公共管理的邏輯，本著“公共事務公共治理”的原則，著力打造一種“民主治理”的公共制度平臺。

（三）村民自治為公共政策完善建構規范程序

公共政策制定都是按照既定模式來開展，國外針對公共政策運行范式做了深入的研究。比如Hogwood and Gunn曾經在吸收前人研究理論的基礎上，提出了七種公共政策研究范式，即公共政策的內容、程序、輸出、評估、決策、模擬與倡導[6]。今天的中國似乎也面臨著與歐洲早年相似的境遇。公眾的政治參與和大眾的民主訴求已超出了口頭和言論表達的范圍，與具體的人物、事件和政策以及特定利益要求相聯系，演化為“上訪”、“靜坐”、“抗議”、“散步”、“群體性事件”、網絡“公審”和“拍磚”等行動。在局部農村當基層民眾利益受到損害，或者正當的民主權利無法得到彰顯時，他們會采取極端的方式對自己的權利進行捍衛。既有的體制和制度安排不僅不能有效化解這些訴求和情緒化的行動，而且恰恰是這種既有的體制和制度安排成了問題的“癥結”所在。因此，越是依賴既有體制和制度安排來化解問題，越是加深民眾和政府之間的積怨。具體個案式的解決辦法和“救火隊”式的工作方法，讓政府決策雖然部門政令批文不斷，“預警方案”層出不窮，但依然不能擺脫疲于應對的局面。因此，基層政府的民主制度必然朝著透明、規范的方向邁進。

（四）村民自治的法制進程為公共政策執行奠定基礎

公共政策是政治實體為了實現社會價值而進行的權威性分配，民主與公共政策息息相關?；鶎印白陨钡拇迕褡灾畏从沉俗畲蠖鄶等说睦?，政治民主在基層包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督（簡稱“四個民主”）四個相互聯結、不同性質指向的制度。同時，村民自治的運行改變了以往中央政府政策的行政執行方式，我國在1987年制定的《村民委員會組織法》（試行）中明確規定，鄉級的基礎政府應對村民自治的工作給予引導和協作，因而明確了鄉鎮政府的依法行政、村民委員會依照法律規定開展自治活動。該規定雖然削弱了基層政府的領導地位，但卻為基層公眾所擁護。在以后村民自治的實踐中，依然凸顯出了鄉級政府的指導而非領導地位。中央政府在2002年和2006年相繼出臺了《關于進一步做好村委會換屆選舉工作的通知》、《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》兩部文件，在選舉程序和內容上對村民自治的運行實踐做了較為明晰的規定。在以后的政治實踐中，中央政府針對村民選舉過程中出現的賄選等新問題，2009年審議通過了《關于認真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》。2010年全國人大常委會通過了修改后的《村組法》，完善了村民委員會成員的選舉和罷免程序。中央政府下發的一系列基層民主治理的文件，寓意我國村級民主法制進程的提升，為中央惠農政策在農村的開展掃清了障礙。

二、農村經濟發展：民主能力提升的動力源泉

（一）經濟發展是村民自治發育的基礎

政治學家都傾向于認為，在沒有明顯不公平的前提下，經濟發展與民主發展是緊密相連的。隨著更多鄉村居民富裕程度的提高，其對民主程序及更廣泛政治參與的要求會提高[7]。在政治學的文本中，一種最為普遍的觀點是，經濟發展導致民主化[8]，解決好農村和農業問題說到底就是要把農民的事辦好。中國的經濟自改革開放后飛速發展，工業化、市場化程度越來越深，而農村、農民、農業和農民工（簡稱“四農”）問題的化解卻仍在探索階段。不論是從農村人口數量還是從城鄉二元機制的耦合看待“四農”，認為農村問題是中國經濟發展的根本問題都不為過。因此，加速發展商品經濟，加快農業的發展進程，不斷改善農民群眾的生活水平，將是今后農業和農村工作的重點。村民自治正是順應了這一時勢應運而生的，其宗旨就在于通過一系列的民主活動，推動政府制定公共政策來改變農業生產、經營方式，實現政治民主和經濟繁榮的同頻共振。

（二）經濟發展是民主治理的目標

在大多數發展中國家，民主政治建設同經濟發展相伴而行，農村基層民主是農村經濟發展的政治保證[9]。村民自治通過“四個民主”實現“三個自我”，進而達到村民依法處理自己的事情。從村民自治全部內容的四個環節上看，無一不與發展農村商品經濟息息相關。村民通過選舉決策，對村中重大事務以“民主”方式確定取舍抉擇。一方面，村民的利益得到彰顯，另一方面，決策一旦失誤，村民們也要風險共擔。另外，就民主管理本身的內容分析，經濟活動的成分仍占有很大的比重。根據華中師范大學中國農村研究院“百村十年觀察”項目觀察的結果，現階段村民通過民主管理的主要內涵就是對村內經濟活動的管理。目前，隨著村民自治活動的不斷深入，各地都建立健全了一些民主監督機制，諸如“十公開、一監督”、“村民監督小組”以及在河南鄧州地區“‘4+2’工作法”等形式都是對基層監督機制的有效創新（“4+2”工作法就是所有村級重大事項都必須在村黨組織領導下，按照“四議”，“兩公開”的程序決策實施。“四議”即：黨支部會議，“兩委”會商議。黨員大會審議，村民代表會議。“兩公開”即：決議公開，實施結果公開。這受到胡錦濤總書記的表揚，中組部號召在全國推廣這種工作方法），但就其公開和監督的內容來講也大都涉獵經濟活動，涉及村民切身利益的經濟、政治活動是他們關心的熱點和焦點。

（三）經濟發展促使民主價值觀的形成

馬克思主義基本原理為我們正確認識農村基層民主政治建設的動力來源提供了理論依據。農村基層民主政治建設，是農村社會發展的必然結果，其最終動力來源是生產力與生產關系的基本矛盾。因為，經濟發展催生了新的經濟階層和公共權力中心，公共權力隸屬于政治體制，他們要求參與政治、分散決策權、維護自身利益。亨廷頓曾指出，使民主不僅成為一種主流政體而且是一種普遍政體的兩個因素是“經濟發展以及非西方文化對民主的接受程度”[10]。他認為經濟誘因對民主的發展水平起著至關重要作用，民主的發展首先是建立在經濟充分發展的前提之下。因為經濟的繁榮，促成了新的階層和權利表達模式。同時，經濟的發展促進了整個社會階層的分化，且有利于民主價值觀的催生和形成。

（四）農村經濟發展與基層民主參與互為因果

村民自治作為農村的治理方式，其運行模式首先應圍繞適應經濟增長的內外環境自我修正。其次，它也是一種政府與民眾的博弈行為。所謂政治，是指政府對社會各種資源進行權威性分配的過程。而一個具體的政府分配資源的過程，必須經過4個基本環節:利益表達、利益綜合、政策制定和政策執行[11]?，F有基層民主治理的框架下，基層民眾的需求一般通過三個途徑來表達:一是在中央政府提供的政策框架內，探尋自身利益的時機，譬如通過修正村民自治的程序來提升村民自身參與政治實踐的能力；二是采取非常態的集體行動，伺機表達群體不滿情緒；三是基礎民主在預期到不利于自身群體利益的前提下，主觀要求突破固有的僵化體制，使自身群體獲利。以上三種方式，都是基礎民眾自身的利益訴求受到干擾的前提下，為了利益而進行主觀博弈，推動政府政策的不斷變革與完善，從而達到主觀利益與客觀利益的互補[12]。

三、公共秩序的穩定：基層民主運行的終極目標

（一）村民自治選舉結果是合法競爭的產物

基層民主通過選舉的民主自治方式，使公共權力得到廣泛的認同，同時獲得相應的權威和穩定。因此，在村民自治過程中遭遇到的困境，只有在村民選舉中才能得以協調，通過不斷完善村民選舉的程序，形成穩定的制度。因為沒有科學的民主制度，就不能確立選舉的科學性，民主選舉的結果可能在整個政治生態文明與鄉土政治中發生變異。所以，建構一套完備的選舉制度，成為村民自治研究的重點。在整個村民自治民主實踐過程中，村民委員會處于核心位置，因為選舉結果代表了公共權力的權威與公共政策的執行。從這個角度來講，我國村民自治的實踐并不是以“海選”為里程碑的，不考慮客觀環境，而簡單地通過“數人頭”的方式來展示民主的效果，這種做法也與我國村民自治政策的初衷相悖。但在目前農村基層民主的運行中，也確實存在諸多民主程序的現實困境。如于建嶸撰文認為村民自治在實踐運行過程中存在“‘兩委’矛盾突出、選舉‘亂像’、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點、自治權與行政權沖突”五大治理困境[13]。 因此，需要更多現實問題到實踐的審視。

（二）基層民主自治模式為村民權利彰顯提供了渠道

“政治平衡性涉及政治組織的制度化建設，平衡性程度折射了政治組織機構為政治參與團體和個人提供政治參與渠道的程度?！盵14]也即政治系統提供給公民政治參與的政策化途徑越多，就越能修正基層民眾的政治參與行動。在村民自治制度建立之前，個別村干部猶如“土皇帝”，工作作風簡單粗暴，唯我獨尊。村民自治的建立通過實行村務公開、民主管理、建立村民代表會議制度，使農民能夠充分行使法律賦予的權利，參與并監督村務活動，真正體現了人民群眾的主人翁地位。同時，也使基層干部有了制度約束，有了民主監督，把住了“權力關”、“人情關”、“決策關”、“花錢關”，改變了過去“一言堂”的作風，有效地消除了群眾與干部之間的隔閡，密切了黨群、干群關系。從現實來看，我國現階段農村政治基本穩定，但社會矛盾相對突出，尤其是20世紀90年代以來，“社會抗爭”事件呈幾何級數增長。另外，由于農民工在外地討薪事件造成的風波也是屢見報端。在貧富差距巨大的社會里，正規的權益表達渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲[15]?！按迕褡灾巍逼鸬搅恕皽p震閥”的作用，減少了社會震蕩，同時也營造了社會公平和公正的氛圍。

（三）村級民主的發展促進了農村社會的穩定

我國的經濟體制改革，首先是從農村開始的。鄧小平說過：“為什么要從農村開始呢？因為農村人口占我國人口的百分之八十，農村不穩定，整個局勢就不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困……進行農村改革，給農村自主權，給基層自治權，這樣就調動了農民的生產積極性?！盵16]可以說，村民自治的法理型權威特性和公共政策廣泛的民意基礎，減少了政治運行成本，緩解統治者與被統治者之間的張力。另外，倘若撇開一切條件，基于民主的一般原理，也可以看出民主在理論上存在諸多有利于政治穩定的因素。村民自治 “四個民主”的實施，使廣大基礎民眾在現行的政治生態中更大限度地參與政治實踐，充分彰顯自己的民主權利，增強基層民眾主人翁的主體地位，及時化解基層民眾的內部矛盾，實現了基層民眾個人意志與政府公共政策協調順暢，保障了鄉村社會的政治穩定。

（四）村民自治依托公共政策而形成強制性的約束和監督

村民自治是當前中國農村的治理模式，是國家在農村公共政策的安排；在這種政策指引下，農村居民依法自主管理本村的公共事務。這一制度的興起，經歷了從強制性制度變遷到誘致性制度的嬗變。基礎民眾與國家政策的平等性，使二者能夠相互融合，及時消除易誘發政治不穩定因子。“如果農民默認和認同于現存的政治體系，那么它就為政治體系提供了穩定的基石。倘若農民積極地反對政治體系，它就會成為革命的推行者。政府公共政策的科學性與政治參與的適應性實踐是制約農村政治穩定的關鍵因素之一?！盵17]但目前我國生產力發展水平依然偏低，政治制度還有待完備，尤其是在廣大農村地區，基層民眾直接參與國家政治實踐，管理國家和社會的公共事務的能力有待提高。為了探尋中國特色的民主表達方式，在利益表達機制和社會穩定之間取得平衡，在我國廣大農村地區實施村民自治制度是一種應然選擇。

結 語

村民自治制度并不是包治農村社會穩定的萬應靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善、實施也不完全到位的情況下，更是如此。任何一種公共政策總是要嵌入到特定的社會結構和社會文化之中。當政策能夠成功嵌入到社會結構中時， 就能夠借助于這種相互的整合推動自身的發展， 使其變遷得以深化。村民自治的完善不僅需要行政權力的下放， 也離不開我們現實社會環境的支撐。民主作為一種政治制度，終究要裝進國家這個“容器”里，所以國家的整合是民主的前提[18]?？梢钥隙ǖ氖谴迕褡灾沃贫扔兄谵r村社會穩定，一方面，通過公共政策制定與執行，實現政治的民主化，保持政治了穩定。這個目標既有現實性，也有理想性。理想性體現在它是中國發展的迫切需求，寄托著民眾與社會對經濟發展的無限期望，現實性體現為它為中國政治發展的穩定提供了無限可能。

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責任編輯 陸 瑩

Public Policy ， Economic Development and Political Stability

——the logic in grassroots democracy development in China

CHEN Hao-tian

(Huazhong Normal University， Wuhan 430079)

Abstract: Self-administration is the logic in the development of grassroots democracy in China’s rural areas.Firstly ， the set-up of the public policy is the foundation of excising of self-administration ，which in turn provides correct value of the implementation of policy . Secondly， economic development in the rural areas is intertwined with the grassroots democracy development and the former part speed up the transformation of social pattern and forming of democratic values. Besides， the implementation of public policy and the degree of public political participation are the key triggers of political stability in the rural areas， which not only helps to develop the democracy ，but also maintains the economic prosperity and social stability in rural areas.

Key Words: self-administration， public policy， economic development， political stability