當前農村養老保障狀況分析及對策研究

[內容提要]隨著農村人口年齡結構的變化和農村經濟的發展，關系到農民切身利益的農村養老保障問題變得越來越重要，農村養老保障正逐漸從家庭層面上升為社會問題，成為影響社會穩定、經濟建設的重要因素。研究和解決這些問題，將對構建和諧社會、建設社會主義新農村、保持經濟社會持續健康穩定發展起到積極的推進作用。

[關鍵詞]農村；養老保障；分析；對策

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2011）04—0081—03

一、甘肅農村養老保障現狀

（一）家庭養老是甘肅農村養老的主要形式。時至今日，甘肅大部分的農村還在以家庭為生產單位，農村家庭的養老功能仍然歷久彌新。調查顯示，從被訪老年人的居住狀況來看，有72.5%的老人和子女生活在一起，25%的老人與配偶生活，2.5%的老人單獨生活。

從老年人的經濟來源看，29.5%的老人依靠子女補貼生活，53.5%的老人靠自己的勞動所得生活，僅有5%的老人有養老金維持生活。可見，家庭養老仍然是農村主要的養老保障形式。

（二）絕大多數農村老年人“老有所養”，但其物質生活水平、醫療保障水平較低。農村老人日常生活的來源主要依靠老人自己的勞作或子女的贍養，占到總收入的83%。大部分農村老年人在經濟上都保持一定的自立，日常生活能自理，子女的幫助僅僅是一種輔助。但老人的收入是非常低的，收入在200元以下的占到總人數的67.5%，這使得老人物質生活水平、健康水平普遍偏低，接近90%的老人有各種各樣的疾病。

可見，很多農村老人的養老保障是以犧牲生活質量為代價的，許多老人像服苦役一樣辛勤勞作一輩子，最后“實現”的養老卻是“迫于生計”的一種無奈選擇，保障能力的下降，將直接導致他們成為農民群體中的弱勢群體。

（三）貧困老年人不同程度存在養老保障問題。2010年甘肅農民人均純收入3 134元，雖然較上年增長了410元，但依然處于很低的水平，致使部分老年人生活相當困難。特別在一些地方，青壯年農民外出打工，家里只剩下老人和小孩，空巢化現象反而超過城市，老人既要勞動，又要帶小孩，收入很低，生活相當困難。另外，農村中的特困老人，有的無子女或其他贍養人，本人或配偶無收入或收入很低，難以維持基本生活；有的子女及其他贍養人無力供養，無法維持基本生活；有的雖已納入最低生活保障或其他民政救濟，但仍不能保障其基本生活；有的因意外事件致貧或因病致貧。因此，合理有效的解決這些人的養老保障問題，是當前農村養老保障最為急迫的問題。

（四）農村養老服務機構規模小、實施落后、服務單一。2010年，甘肅有農村敬老院530所，集中供養6 899人，集中供養率5.7%。全省現有的養老服務機構設施建設較為滯后，大多始建于上個世紀五六十年代，規模小，設施簡陋，普遍缺乏醫療救助、電視電話、娛樂康復器材；服務單一，多數只能提供普通的生活照料、日常護理，不能很好滿足老年人精神、生活、醫療、康復等需求。

這種狀況導致了一個看似矛盾的結果：一方面，由于數量少，供求矛盾突出，農村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供養得不到有效解決。很多農村五保老人都是通過親戚寄養、基層干部代養、或與別人簽訂遺贈撫養協議的方式進行養老。另一方面，由于設施落后、條件差，有一定經濟實力的社會老年人又不愿意入住，有院無人住的現象較為普遍。

二、甘肅農村養老保障面臨的問題及原因分析

（一）城鄉社會保障二元分割，農村養老保障的保障作用處于獨立難支的局面。甘肅社會保障體系在建立之初就以城市為主，社會保障資金主要撥付給城市。到目前為止，全省城市社會保障體系已較為完備，形成以最低生活保障為基礎，養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險等為基本保障內容的社會保障的基本框架體系。受到城鄉二元經濟與社會結構的影響，城鎮居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農村居民。農村的社會保障體系還很不完備，僅有新農合、最低生活保障、五保供養等保障項目，并且還沒有做到應保盡保。但是農村養老保障最需要社會保障的各個方面協調一致，才能真正發揮它的養老保障作用，僅靠幾個獨立的保障項目，最后的結果只可能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，社會保障“最后的安全網”作用很難發揮。

（二）農村市場經濟的發展使得以家庭和土地為中心的農民自我保障形式受到了前所未有的沖擊。以聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革，極大地調動了農民的生產積極性，使農村經濟有了長足的發展。但由于甘肅省自然條件差，要使農業經濟再上一個新臺階，必須以不斷深化農村改革與大力發展農村市場經濟為前提，而農村改革的深化和農村市場經濟的發展，一方面使農民的專業化經營和非農化經營的規模逐步擴大，這種集約化的發展，把農民帶入到一個風險更大的市場環境中，大量的剩余勞動力需要脫離傳統的農業部門而轉移到第二、三產業就業，也有一部分人會“在家待業”，這些脫離傳統農業的農民，如同城鎮在崗職工和下崗職工一樣，生活面臨嚴重的困難。因此，農民在面臨著更大的市場經營風險的同時也面臨著巨大的生活風險。另一方面家庭聯產承包責任制在提高農民生產積極性的同時，也極大地強化了土地的保障功能，使家庭變成了經營風險的主要承擔人。

（三）農村勞動力的轉移、生活觀念的轉變，加重了農村養老的壓力。當前，甘肅省的經濟和社會發展正處在工業化和城市化的進程中，需要大量的農村人口，特別是具有較高文化程度的農村青年進城務工，促進了農村勞動力流向城鎮，這在一定程度上給農村家庭養老提供了經濟支持。農村勞動力大量向城市轉移，促使農村“空巢老人”不斷增多。雖然部分農民工也履行了在經濟上供養父母的義務，但供養的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。

另外，隨著現代化進程的加快，年輕一代的思想、道德、養老觀念都在發生悄然變化，以“自我為中心”的社會意識漸濃，不論是經濟上還是精神上都不愿優先滿足老年人。農村青年人向往和追求城市生活，需要付出更多的精力和財力來滿足自身生活的需要，農村老人的晚年生活開始呈現邊緣化傾向。

（四）農村稅費改革沖擊集體養老基礎。在農村，贍養年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養老院為主要形式的集體養老制度。集體養老的物質基礎是農村集體經濟的發展和豐富完善，農村稅費改革減輕了農民的整體負擔，但也削弱了縣鄉兩級的財政實力，使村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限。在欠發達的甘肅省農村，情況更為嚴重，一些符合五保政策的對象，因為財政下撥資金有限而被擋在五保門外，未能實現應保盡保。集體經濟的不發達，直接影響到集體養老的普及和規模化發展。從目前的情況看，由于農村集體經濟的迅速變化，集體養老只能作為農民養老的重要補充形式。

三、解決甘肅農村養老保障問題的對策措施

（一）加快建立與經濟發展相適應的分層次的農村社會養老保障體系。一是解決農村養老資金的來源。對于仍然固守在農村，以土地為主要生活來源的農民，需要逐步完善農村養老保險制度，提高保障能力。為此，應拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，加大公共財政對農村養老保險的扶持力度，國家財政應明確各自責任和投資分配比例。二是完善被征地農民的養老保險制度。隨著經濟的發展和城市化建設，有相當一部分近郊農民的土地被征占或征用，一次性補償的數額雖然可觀，而一旦被補助人不善理財或遭遇突然變故，補償金花光后，無地、無工作，老年生活將得不到保障。因此，應加強被征地農民基本生活保障制度與城鄉職工基本養老保險制度的銜接，從實際出發，根據適度保障、分類處理的原則，解決好被征地農民的養老保障問題，使他們逐步從農民身份向市民身份轉換。三是加快農民工納入社會保障體系的進程，使他們在向非農產業的轉移過程中，逐步從土地保障轉換到社會保障系統。在制度設計上，要適應農民工流動性大的特點，使其社會保險權益可以方便地轉移接續，并保證其流動就業過程中社會保障權益不受侵害。

（二）正視傳統家庭養老不足，探索家庭養老的社會化形式。發展社會化養老必須解決以下幾方面的問題:一是必須大力發展農村經濟，為社會化養老保障提供堅實的物質基礎；二是必須進行制度上的創新，從構建社會主義和諧社會的戰略高度出發，逐步建立適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的社會保險、社會救濟、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。以低層次、廣覆蓋為原則，即到2020年人人不同程度地享有社會保障，要防止任何人由于生活困難陷入絕望的境地，要消除貧困者的生存危機和生存恐懼，實現社會的基本公平。三是幫助農民改變傳統的養老觀念，不再一味地將自己一生的幸福完全寄托在兒女身上，在自己年輕、身強力壯、創造財富的黃金時期，交納社會養老保險金，有條件的可以適當購買一些商業養老保險，提高抵御風險的能力。四是加強對社保基金的管理，保證其保值增值，充分管好農民的“保命錢”。五是針對洶涌的老齡浪潮，我們還要防范于未然，積極完善《縣級農村社會養老保險基本方案》。六是當前重點要解決農村老人的醫療保障問題，真正解決老有所醫難題，使廣大農村老人安享晚年。

（三）積極推進農村低保等與扶貧開發的有效銜接，促進農村困難群體脫貧致富，提升家庭養老保障能力。農村低保主要在于維持生存，保障農村困難群眾的基本生活；扶貧開發主要在于促進發展，扶持有能力的貧困人口實現脫貧致富。將扶貧開發與農村低保工作結合起來，通過“輸血”增強“造血”功能，有利于穩定解決農村絕對貧困人口的溫飽問題，加快推進扶貧開發工作進程。通過對其中有勞動能力的低保戶進行開發式扶貧，可穩定減少低保戶，提高收入水平和自我發展能力，穩定解決溫飽并實現脫貧致富，實現自我保障。

（四）建立農村家政服務隊伍，服務廣大農村老人。家政服務人員應經過一定的培訓，并由公安機關備案，工資由家政公司統一發放。人員應盡可能在本區域選擇，這些人容易被本地老年人接受，還可降低成本。甘肅省許多農民工在45歲以后由于身體不能適應繁重的體力勞動，從城市返回農村，因此45歲至55歲的身體健康的中老年人可以成為農村“居家養老”所需要的家政服務人員的生力軍。應針對這一群體進行家政基本知識培訓，既滿足了農村社會化養老服務的需求，又增加了農民的收入。

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