統一戰線:構建中國特色社會管理體系的獨特機制

[內容提要]加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理任務更為艱巨繁重；我們應該立足國情充分發揮我們的政治優勢，走一條有中國特色的社會管理創新之路，執政黨領導的統一戰線在社會管理創新中具有獨特的作用與功能；構建黨委領導下的復合主體社會管理新體系，應該充分發揮統一戰線的政治組織優勢、思想理念優勢和方式方法優勢。

[關鍵詞]社會管理，體制創新，統一戰線

一、我國社會管理創新的方向與基點

社會管理通常是指在執政黨領導下，各級政府、社會自治組織以及其他社會組織為維護社會公正、社會秩序、社會穩定和實現社會可持續發展，依法管理社會公共事務、調整社會利益關系、化解社會矛盾、調節收入分配、保障公民合法權益、保護生態環境、開展教育和公共衛生等方面的綜合性管理活動。[1]反思當前我國社會管理的實踐可以發現，既有的社會管理機制自身的若干問題是造成當下社會管理機制運作失靈的重要原因。科學揭示具有我國特點的社會管理規律，行之有效地轉變政府社會管理方式，創造性地選擇符合國情的社會管理體制和富有成效的社會管理機制是思考和解決問題的關鍵。立足實際，我們看到中國社會管理必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，針對社會管理領域存在的突出問題及其產生的深層次原因，創新理念思路、體制機制、方法手段，真正走出一條有中國特色的社會管理創新之路。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，是我們政治優勢、制度優勢的具體體現，是加強和創新社會管理的根本，要大力加以完善?！?[2]我們應從以下幾個方面來把握當前社會管理創新的方向和基點：

（一）構建黨委領導下的復合主體的社會管理體制是社會管理創新的主導框架。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展以及價值多元化趨勢的日益強化，多元性已成為當代中國社會的基本特征，傳統的政府一元化的管理體制正面臨著嚴峻挑戰。當前社會的多元化治理主體已經出現，包括基層黨委、政府、各類自治性社會組織、市場企業、外生性社會力量等治理主體在博弈中型影響著中國社會的走向。如何深化社會管理體制改革，建立健全與多元社會相適應的復合主體的社會管理機制，以增強管理體制對多元性的社會成分的容納能力，讓復合的管理主體之間通過功能性的合作和互補，實現社會全面協調發展，是新時期社會管理體制創新必須直面的現實問題?；鶎狱h委和黨組織，必須努力提高構建社會主義和諧社會的能力，切實發揮領導核心作用，正確處理黨的領導與發揮基層人大、政府、人民團體職能作用的關系，充分發揮事業單位、企業組織及各種社會組織的作用，建立起有效服務和諧社會建設的管理體系。在多主體互動的過程中，黨委始終應當處于領導地位，否則就會迷失社會管理體制體制創新的方向。

（二）樹立以人為本的管理理念，維護廣大群眾的根本利益是社會管理創新的價值核心。馬克思主義認為，在所有的價值體系中，人是價值的起點。人的自由而全面的發展是社會管理的價值歸宿，社會管理應該以人為本，堅持人民本位的價值取向。

（三）推進政府向服務型政府的職能轉型是社會管理創新的關鍵點。政府在社會管理方面的作用，西方國家經歷了少量參與、全面介入和收縮調整的嬗變過程。[3]我國在朝社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，結合我國國情，并吸收西方經驗，逐步確立了政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個領域的職能定位。但是，政府主導作為中國模式的特征，在社會管理領域的作用尚未得到全面體現，轉變政府職能，成為改革和創新社會管理的關鍵，政府的轉型就是把工作重心轉到社會建設上來，通過加強社會建設、做好公共服務為社會管理創新奠定堅實的社會基礎。

（四）加強社區建設和公民社會建設，提升公眾的參與能力是社會管理創新的基礎。社會多主體管理使得政府與公民、國家與社會共同承擔社會管理的責任，依據馬克思主義的觀點，民主政治發展的現實邏輯是，從代議制民主到參與民主再到社會自治。社會自治將是政治發展的必然趨勢，政府的管理職能和權限將不斷趨于向社會轉移，逐步形成國家與社會、政府與公民共同治理社會的新格局。從當前社會管理的角度看，引導和培育公民社會、實現社會的再組織、加強社區建設、提升公眾的參與能力是深化社會管理體制改革，實現多主體社會管理的基礎。

二、統一戰線是構建中國特色社會管理體系的獨特機制

走中國特色的社會管理創新之路，要充分發揮我們的政治優勢和制度優勢，大力弘揚黨的優良傳統。我們黨最大的優良傳統就是群眾工作，長期以來，黨的群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作。當前創新發展社會管理新機制要積極探索加強和改進群眾工作的新途徑新辦法，將其貫穿到社會管理各個方面、各個環節，真正賦予群眾工作這一優良傳統以時代意義，社會管理之路就會越走越寬廣。黨的統一戰線工作作為黨的特殊的群眾工作，與社會各方面有著廣泛的聯系，在社會建設、社會管理中的作用越來越突出。認真總結統一戰線在促進做好群眾工作中的成功經驗和有效模式，著眼在新形勢下最大限度地調動積極因素、化解消極因素，深入研究統一戰線參與社會管理的獨特理念、功能優勢和工作思路具有重大的理論與實踐價值。統一戰線在當前社會管理創新工程中的功能與作用主要表現在以下幾個方面：

（一）統一戰線在構建黨委領導下的復合主體的社會管理體制中具有獨特的政治優勢。社會與國家分離后，社會管理的多元主體間良性互動的格局的形成需要有一個新的結構體系來整合，共產黨領導的統一戰線就是現成的結構體系，在構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局中具有整合、協調、輻射、融通的功能作用。第一，統一戰線是我們黨的一大政治優勢，由于統一戰線不掌握實質性的權力資源，所以，工作起來相對超脫。通過統一戰線，執政黨可以有效解決社會與國家分離后國家權力已不便于直接干預社會領域的同時有可能造成的社會失控難題，有效實現國家對公民社會的領導。第二，通過統一戰線，可以有效整合黨委、基層政府、以及各類型的社會管理主體間的權力關系，化解矛盾，實現大團結、大聯合，從而平穩度過矛盾凸顯期。當前社會各管理主體間存在主體單一、各類管理主體自身功能的不足和相互關系的紊亂等問題，這些問題的根本解決首先需要在制度層面上依法整合國家與社會關系、實現多元治理主體的良性互動，充分發揮各自應有的功能，這是制度框架性的問題。但是我們應該看到，目前問題的解決僅靠制度的硬性設計是遠遠不夠的，社會實踐是一個復雜的系統，良好制度的運行需要靈活有效政治策略、良好充實的社會資本等因素的存在，否則就有可能陷入到威廉·奧格本所描述的由于社會各系統的配合不力而產生“文化墮距”由此造成嚴重的社會問題的境遇之中。統一戰線作為執政黨的政治策略具有非制度的靈活性和軟優勢，蘊含著豐富的社會資本因素，可以成為歸理當前社會多元管理主體間權力關系的有力工具，而且可以彌補制度性手段的剛性有余、靈活性不足的弊端。比如當前社會管理體制創新中基層黨政關系中存在的黨政不分、職能錯位問題在制度設計還存在許多難以解決的根本性難題，在黨與各類社會性組織、基層政府與社會自治性組織等的關系歸理中我們也都面臨著制度設計暫時難以跨越的問題。中國的國情決定了我們不可能沿著西方國家的路徑來走，走出一條具有中國特色的社會管理創新路徑需要我們將黨的領導、政府的主導、社會的主體地位很好地融合到一個框架之中，我們必須發揮我們的政治優勢。黨的建設、統一戰線作為我黨傳統的法寶在今天構建新型的社會管理體制中仍將是兩大法寶。統一戰線可以通過協商機制，在復合型社會管理體制中使有關方面在產生矛盾時，經過協商求同存異，在重大問題上形成共識、增進了解、消除誤會，從而防止了矛盾的激化，并使矛盾的化解成為可能，有效提升社會綜合管理效果。第三，統一戰線可以有效地組織各類型的社會管理主體的管理參與，加速真正的多元共管格局早日形成。當前的社會管理基層黨政組織居于單項獨大的地位，其他的社會群眾自治性組織以及各種市場性組織的力量孱弱，居于邊緣化的地位，具有高度行政化色彩，“社會協同、公眾參與”的局面尚未形成。發揮統一戰線在促進我國基層民主政治建設、完善協商民主、促進公民政治參與中的獨特作用是一個很好的路徑選擇。在當前社會管理創新中主要應該堅持并不斷完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區域自治制度、基層群眾自治制度，使廣大人民的意志在國家政治生活和社會管理生活中得到更充分的體現，這幾項政治制度，都是與統一戰線緊密結合在一起的，都體現了統一戰線大團結、大聯合的宗旨。

（二）統一戰線在創新社會管理體制工程中具有特殊的思想優勢。統一戰線作為中國共產黨革命和建設過程中的聯合戰略，本身就是一個具有多元參與性質的政治聯盟，經過長期的發展與完善已經形成了較為成熟的體系結構、獨特的思想理念和方法體系，在社會日益與國家相分離、傳統的社會管理機制的社會基礎發生根本變化、走向多元共治的條件下發揮著日漸重要的作用。政治、經濟、社會生活中多元利益的分化與農村社會的多樣化呼喚一種新的社會管理理念，那就是以人為本、多元參與、平等協商、對話融通的管理理念。傳統的基層政府單一統治下的管理模式所慣用的那種統治命令式的管理模式已經行不通了。在當前許多地方的社會管理中，基層政府管理的組織渙散、軟弱無力，工作方法簡單陳舊，仍習慣于“吹哨子、喊號子”，靠行政干預和強迫命令工作，出現了“老辦法不管用、新辦法不會用”的現象，或者習慣于將農民群眾作為簡單改造的對象，不注意發揮農民群眾的主體性作用，不注意從根本上發現問題，“入情入理入心”地解決問題，從而造成社會的許多矛盾問題演化升級，大量本可以在萌芽狀態就可以解決的社會矛盾演變為社會性群體沖突事件。黨的統一戰線作為黨的獨特的政治策略，形成了自己特有的思想觀念和工作方式，其內在體現的協商民主的政治理念是與社會多元分化的發展趨勢相契合的。在統一戰線這樣一個具有多元性、包容性，且獲得合法性認同的組織體系內，堅持和完善統一戰線給同盟者以利益的基本工作原則以及求同存異、體諒包容、協商融通的思想理念，具有巨大的影響力和示范效應。“為政之道，在得民心；統戰之本，在聚民心”，[4]通過統一戰線的平等溝通協商、細致的教育引導、真誠的幫助服務，支持黨的基層組織和基層政府化解和消除社會矛盾，化解社會發展中的風險，有效引導和整合多種社會管理主體關系，加強對社會的綜合治理。

（三）統一戰線在創新社會管理體制工程中具有強大的組織優勢和資源優勢。“有組織的參與是克服被迅速激發起來的多元而分散的社會參與熱情所導致的社會政治生活的無序與紊亂的有效手段，同時也是有效地整合社會力量，實現社會資源合理有效配置的重要舉措，因而有效的社會治理需要通過組織化的方式來進行?！盵5]在當前創新發展社會管理體制實踐中建構一個連接公、私、志愿部門的完善組織是實現多元社會管理的關鍵環節，組織化的首要前提是要有一個體制化的組織體系，將不同的社會力量納入體制內，使它們成為非正式然而相對穩定的群體，獲得體制化的資源，從而得以在統治決策中發揮持久的作用。從我國目前的政治體系架構來看，統一戰線——執政黨體制內的一個聯盟組織，克服了單一組織的局限性，其內部構成幾乎包括各社會階層、各民主黨派、不同民族、不同信仰的所有社會主義勞動者、建設者和愛國者在內的社會力量，體現出組織上的廣泛性和政治上的包容性，使之具備了成為一個能夠連接公、私、自愿部門的體制化陣地的天然優勢，從而獲得了強大的社會整合力。同時，統一戰線是一個開放的體系，隨著社會的發展，統戰對象可以不斷擴大，任何新興的社會團體、行業組織、社會階層、宗教組織等社會自組織，只要他們是社會主義的建設者、愛國者都是統戰工作的重要對象，統一戰線都可以將他們納入參與社會管理的體制化軌道，這種強大的組織力和覆蓋面，使統一戰線成為社會公共資源最大的整合力量，在促進和完善社會多元化管理方面發揮著重要作用。另外，統一戰線在構建黨委領導的復合主體的管理體制中具有獨特的資源優勢。統一戰線具有空前的廣泛性和巨大的包容性，是由執政黨領導的、有各民主黨派和人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛聯盟，統一戰線的工作對象在政治資源構成中所占比重很大，其工作對象面寬量大，是執政黨聯系人民群眾的重要載體。統一戰線的基本構成幾乎覆蓋了政治資源構成的絕大部分。與此同時，統一戰線又具有代表性，在廣泛性和包容性的同時側重于黨外的工作向度，統一戰線面向民主黨派、知識分子和社會新階層，它們人才集中，思想敏銳，文化知識豐富，政治參與的積極性高，在構建良性運行的社會管理體制中是不可忽視的重要資源。

三、發揮統一戰線在構建中國特色社會管理體系中的法寶作用

（一）發揮統一戰線的政治組織優勢，為社會管理創新創設體制框架。當前我國社會管理創新必須緊緊把握住黨委領導、政府主導和調動廣泛的社會力量參與這樣三個原則，這三個原則與統一戰線的目的宗旨是完全一致的。在構建新型的社會管理體制框架中，充分發揮執政黨的統一戰線的作用和價值是我們最大的政治優勢。

1.以統一戰線的模式建構中國特色社會管理體系的雛形框架。在多元化的社會治理模式真正成熟起來之前，是需要有一個過程的，學者俞可平將這一過程概括為由“善政”走向“善治”，中國特色社會主義的社會管理模式在當前的“善政”狀態可以概括為“黨領導下的協同治理”模式，如同前面我們分析那樣，這一模式的方向是沒有大問題的，但是實際是尚未良性運行的，無論是這一模式的完善維護還是矛盾化解都離不開統一戰線的作用機制。因為當前中國社會管理無論是離開任何約束機制的放任發展還是硬性的制度性規制都是不可取的，唯有運用類似統一戰線那樣的非制度性軟約束才是解決問題的正確路徑。在黨的統一戰線的模式架構支撐下很好地處理執政黨與基層政府、執政黨與社會公民組織、基層政府與社會自治組織以及各類型的社會管理主體間的關系，充分運用和發揮黨領導的多黨合作政治協商機制、基層民群眾自治機制和統一戰線作為協商民主發展的基本場域的功能作用，[6]在積極穩妥的推進中，促進社會力量的發育，累積社會管理的社會資本，夯實社會管理的信任基礎，實現一種增量式發展，最終達到社會善治的狀態。

2.發揮統一戰線領域中民主黨派在構建新型社會管理體制中的作用。社會管理，說到底是對人的管理和服務，民主黨派在社會管理中有重大的作用。表現在這樣一些方面：發揮多黨合作制度的優勢，把不同的社會階層引導到社會主義現代化方向上來，暢通不同社會階層表達自己利益渠道，避免各種無序表達、強制性表達等在體制為尋求支持而引起的社會動蕩，從而緩解政治參與壓力，創造一個和諧有序的社會局面；發揮各民主黨派人才薈萃的優勢，通過自行組織或參與他人組織的活動來服務社會；發揮各民主黨派智力密集的優勢，通過人大議案、政協提案等方式履行政治協商、參政議政、民主監督的職能，為加強和創新社會管理積極建言獻策。

3.發揮統戰團體在構建新型社會管理體制中的作用。統一戰線要著眼中央關于社會管理的任務要求，充分發揮整合、協調、輻射、融通作用，促進社會的和諧穩定。統戰團體一般由社會某個階層或群體中部分人組成的，其成員來自社會的各個角落，有著政治、經濟、文化或情感的共同訴求，具有社會安全閥的作用。統戰團體代表人士往往能夠作為代言人，反映本階層、本群體的利益和訴求，為黨和政府與他們的溝通架起橋梁和紐帶作用。做好統戰團體的工作，將進一步拓寬新時期的統戰工作渠道，延長統戰工作的手臂，更迅速準確的了解社情民意，為加強社會管理提供了絕好的切入點。另外，在社會管理中也要廣泛發揮統戰團體服務社會的作用，如工商聯通過成立法律援助站、建立與政府有關部門定期溝通機制；通過開展回報感恩社會活動，以結對幫困、結對助學、結對助老、設立幫困基金、開展招聘等形式參與以保障和改善民生為重點的社會建設，推動民生改善等。

4.統一戰線組織要立足于多元分化的社會實際，重心下移，構建全方位的社會化的統一戰線新格局，為社會管理發揮更大的作用。社會管理的多元分化局面的形成，需調動黨和政府和以及民間社會力量共同參與，由此，統一戰線在社會管理實踐中要發揮出更大的價值，也必須不斷的與時俱進，實現基層化、社會化的機制轉型。統一戰線應考慮將各種社會性團體、自治性社會組織納入到統戰視域之中，做實黨在基層社區的社會基礎工作，引導社區和公民社會組織的良性發展。

（二）借鑒統一戰線獨特的思想理念，矯正社會管理的價值根基。以人為本是科學發展觀的核心，也是統一戰線必須堅持的基本原則。統戰工作作為一種特殊的群眾工作和政治工作，其根本是做人的工作，因此，統一戰線的根本理念在于以人為本。“統一戰線凝心聚力，貴在明之以理，和風細雨撥去心頭迷霧，深入淺出解開思想疙瘩。重在動之以情，設身處地為統戰成員著想，感同身受幫各界人士分憂。旨在惠之以利，堅持共同事業發展與實現群眾利益的一致性，共享改革發展成果。” [7]統一戰線獨特的思想理念對于創新社會管理的價值理念具有重大的借鑒價值。2011年2月19日，胡錦濤在《扎扎實實提高社會管理科學化水平建設中國特色社會主義管理體系》的重要講話中明確指出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益?！M一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”。因此，我們必須樹立新思維、新觀念，使社會管理體系從“為了管理方便”向“為了群眾方便”轉變，促進社會管理的科學化與高效化，實現社會公平正義。真正實現“以人為本”的社會管理，是一項任重而道遠的“治道”之變。

（三）運用統一戰線的方式方法，完善社會管理的實施環節。黨的統一戰線工作在長期的歷史實踐中形成了自己獨有的方式方法體系：一是求同存異的方法。統一戰線是中國共產黨領導的具有廣泛性的政治組織，通過工作實現大團結、大聯合，去實現共同的目標，這種“統一”就是共同性。又因為存在差別性，所以需要加以結合。因此，沒有“同”就不可能有統一戰線，沒有“異”，就不需要有統一戰線。統一戰線就是在中國社會政治生活中，“同”與“異”雙向良性互動的政治產物。二是協商融通的方法。統一戰線的基本原則，是服務于黨在各個歷史時期的主要任務，以協商交融來化解矛盾爭取多數，是統一戰線的典型方法特色。三是系統性思維的方法。統一戰線突出強調系統思維方法的重要性，這種系統思維方法要求將中國特色社會主義事業當做具有復雜性的整體看待，始終強調服務大局的意識。另外，統一戰線還具有將社會主義與愛國主義相結合的方法等。統一戰線獨特方法體系本質上是一種非常先進的管理方法，完全適用于當前社會管理體制的創新實踐中。良好的社會管理體系不僅需要先進的管理體制，也需要科學有效的管理方法，當前我們需要綜合運用多元化的科學管理方式方法，用作統一戰線特殊群眾工作的重視和熱情來做好面向社會大眾的社會管理工作。

參考文獻

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[4][7]杜青林.統一戰線要為黨的事業贏得主動、優勢、民心[N].人民日報2011-01-10

[5]李 俊、蔡宇宏.促進多元治理構建和諧社會—論統一戰線在推進公共管理模式轉變中的作用.社會主義研究.2006(2)

[6]張艷娥.統一戰線:中國協商民主發展的基本場域.江蘇省社會主義學院學報.2008（3）

注：本文系陜西省委統戰部2011年重點課題《統一戰線服務農村基層民主建設問題研究》（課題編號STZ[2011]25）的階段性成果。

責任編輯/汪 洋