國家治理制度化的再思考

[內容提要]自20世紀70年代末以來，我國在國家治理方式上發生巨大的變化，其重要的標志是執政黨反復強調“國家治理的制度化和法律化”，在現代法治社會，國家治理制度化實際上就是國家治理的法治化。梳理國家治理的模式與概念，分析我國國家治理制度化的現有條件和基礎，提出進一步完善國家治理制度化的思考。

[關鍵詞]國家治理；制度化；法治化

圖分類號：D03 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2011）04—0062—04

一、國家治理模式與概念的梳理

人類進入國家狀態后，各國都在探索如何有效地組織政權、治理國家的方式或方法，這些努力極大地豐富了政治學和法學的相關理論。就國家治理模式而言，主要有3種模式：一是按照統治者個人或少數人意志治理國家的“人治”模式；二是宗教領袖依據教義直接治理國家的“神治”模式；三是依據世俗立法機關制定的法律治理國家的“法治”模式，這是近代國家所創立的依法治國新模式。

新中國建立后，我國在治理模式上經歷由“黨治”到“人治”再到“法治”的曲折探索過程。直至改革開放以后，執政黨對國家治理模式才找到正確的方式。鄧小平最先提出要使社會主義民主“制度化、法律化”。[1]黨的十一屆三中全會將“兩化”轉化為執政黨執政方針，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大權威。” [2]黨的十五大報告明確將“兩化”吸收到“依法治國”的含義之中，“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。” [3]黨的十六屆四中全會在“兩化”基礎上增加了“程序化”，即強調“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化。” [4]黨的十七大繼續強調“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。” [5]由此可知，目前我國國家治理的模式在內涵定位包括兩方面：國家治理的制度化和國家治理的法治化。

國家治理的制度化，指的是在治理國家過程中對國家基本政治制度的權力配置、行使權力機構的設置、各權力機關的功能的以及各機關運作的監測都要建章立制，使國家政治的基本治理有法可依、有章可循、有規可守、有制可行。國家治理制度化是衡量一國政治文明水準一種外化的標志。在國家治理方面，一般奉行法治原則的國家，首先要實現國家治理的制度化，然后a再將制度化提升為法治化。因此，國家治理制度化是依法治國方略的必要的準備或基礎。

國家治理的法治化，是指在國家政治治理中無論是建制立章還是實施治理，都要依照經過立法部門制定的法律、法規來進行，也就是承擔國家治理的主要職能部門如立法機關、行政機關和司法機關都必須依法履行職責。國家治理法治化是對國家治理制度化的進一步提升，也就是用法治原則替代了“人治”原則，用集體的智慧取代個人的智慧。只有受到法律保護的國家治理制度才能具有權威、有效、穩固的特點，也才能充分發揮出其應有的治國理政愛民的作用。因此，依法治國是國家治理制度化的有力保障。

二、我國國家治理制度化現有條件分析

改革開放以來，通過我國對社會主義民主與法制探索與實踐，在國家治理制度化方面，取得了一定進步，客觀地評估其已具備的條件或基礎，對進一步完善我國國家治理制度化十分必要。筆者認為，我國在國家治理制度化方面現有條件主要表現以下6個方面：

（一）執政黨高度重視國家治理的制度化、法律化，是實現國家治理制度化的根本保障。在中國，作為執政黨的中國共產黨對國家治理方式的認識具有全局性和根本性。作為新中國的開國元勛之一，鄧小平最早開始思考社會主義國家應該怎樣治理才能實現社會主義民主與法治的重大課題，他認為，建國以來“人治”最大的弊端是沒有將社會主義民主制度化、法律化。因為他率先主張“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。” [6]他還初步提出了實行社會主義法治的基本要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。” [7]鄧小平對國家治理的制度化和法律化的基本主張被執政黨所采納并體現在黨的十二大至十七大報告之中，并以此作為執政的一個長期目標和任務。值得一提的是，執政黨不僅對國家治理制度化具有理性的認識和判斷，而且還帶頭落實國家治理制度化和法律化的決策。1982年憲法明確規定了“憲法至上”的原則， 2002年，我黨第一次明確提出了“依法執政”。執政黨帶頭推進國家治理的制度化和法律化，是我國國家治理走向制度化的根本政治保障。

（二）正式確立“依法治國”方略，為國家治理制度化提供了憲法依據。在執政黨對“人治”和“法治”認識發生根本性轉變的推動下，“依法治國”開始由執政黨的治國決策轉變具有憲法效力的治國原則。1999年3月14日，在第九屆全國人民代表大會第二次會議上，通過了《憲法修正案》，其中第十三條憲法修正案規定：“憲法第五條增加一款，作為第一款，規定‘中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。’” [8]在“依法治國”的概念里，明確地包含著“國家治理制度化”的內容：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事務，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”[9] “依法治國”原則具有的“法律至上”、“主權在民”、“保障人權”、“制約權力”、“法律平等”、“程序正當”等內涵[10]，為實現國家治理制度化提供了具體而又可行的準則。在有著幾千年人治傳統的中國，以憲法形式確立“依法治國”原則，這是中國治國文明歷史的巨大飛躍，它將為中國實現國家治理制度化、法律化，真正步入法治國家提供堅實的憲法支持和保證。

（三）初步形成了社會主義法治理念，為國家治理制度化奠定了思想基礎。由于中國特殊歷史發展進程，以儒家思想為基礎的“人治”思想長期據統治地位，即使是進入近現代以來，“人治”思想依然大行其道。當我國最終選擇法治之路后，在思想領域培育和樹立社會主義法治理念便成為實現國家治理制度化的當務之急。在此方面，改革開放以來，我國思想界經過反復論爭終達共識，形成了有特定內容的社會主義法治理念。該理念包括依法治國、執法為民、公平正義、服務大局和黨的領導。社會主義法治理念對國家治理的制度化意義在于，它有利于提高公民的法律意識；有利于清除傳統法文化遺留的人治觀念；有利于鞏固社會主義法治社會的思想基礎。

（四）逐漸完善的社會主義法律體系，為國家治理制度化提供了法律基礎。國家治理制度化一個重要的前提是“有法可依”。黨的十一屆三中全會以后，我國立法事業取得了舉世矚目進步，我國制定并完善了一大批包括憲法在內的法律、法規和條例，初步形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。該法律體系在調整領域上，覆蓋了所有的法律領域：國際法，包括國際公法、國際私法、國際經濟法；國內法，包括憲法、行政法、民商法、經濟法、社會法、刑法、訴訟法等。社會主義法律體系的初步形成，使國家經濟、政治、文化和社會生活各個方面的制度化管理基本上實現了有法可依。

（五）依法配置規范國家公權，為國家治理制度化提供了制度建構的基礎。在實行人民主權的國家，國家權力的有效行使還需有相應的政體形式和政府構成形式。在政體方面，我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和各級人民代表大會。……國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。” [11]憲法關于政體的基本規定是實現國家治理制度化的基本起點。在國家機構方面，憲法分別規定對全國人民代表大會、國家主席、國務院、中央軍委、地方人大和地方政府、民族區域自治機關、人民法院、人民檢察院的性質、地位、構成、任期、職權做出明確規定。憲法關于國家機構建構體制的規定為各國家機關正常運轉鋪設了清晰的憲法軌道，也為各國家機關履行職責，全面實現國家治理制度化提供了憲法依據。現行憲法頒行以來的實踐證明，憲法關于政體的設計和國家機構的安排為我國政治平穩運轉和國家治理的制度化管理提供了制度的支撐，初步實現了“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變” [12]的政治體制預設目的。

（六）加強對權力的制約和監督，為國家治理制度化提供了安全閥。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[13]為了防止權力濫用，我國建立健全了對決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，并建立起比較完善的監督體系和監督制度，監督合力和實效不斷增強。這一監督網絡包括：各級人民代表大會及其常委會依法對本級人民政府和人民法院、人民檢察院進行監督；人民政協充分發揮民主監督作用，監督行為逐步制度化、規范化；公眾和新聞輿論對政府及司法工作的監督渠道不斷拓寬；質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等監督制度的日益健全，保證了對國家公務人員的監督有力有效[14]。對公權力實行嚴密的制約監督，是防止“人治”產生的有效措施，也是國家治理制度化直接體現。

三、進一步完善國家治理制度化的思考

雖然我們在依法治國方面取得了很多的成就，但是，接近法治社會目標依然是一個十分艱巨的任務。總結近30年來我國探索有中國特色社會主義的國家治理制度化的經驗和教訓，本文認為，我國實行國家治理制度化方面還應加強4方面的法制建設。

（一）將“依法執政”方式具體化、實效化。在國際共產主義運動史上，“依法治國”和“依法執政”是各國執政黨前所未有的新課題。我們黨用了28年時間實現了由在野黨向執政黨的轉變，又用了29年時間實現了由“依黨治國”到“依法治國”的飛躍。在落實“依法治國”方略中，我們黨又對執政黨的領導方式和執政方式進行創新，于2002年首次提出了“依法執政”重大舉措。我們必須承認，與成熟的資本主義法治相比，社會主義法治尚處于起步探索階段，在沒有任何現成經驗，“摸著石頭過河”的探索中，如何將“依法執政”轉換為具有可操作性的具體制度，并收到促進國家治理制度化的實際效果，仍有很多工作要做。例如，為了落實“依法執政”的要求，應該制定《政黨法》，為社會主義國家政黨活動提供法律依據和保護；再比如，按照“有權力就必須有監督”的原理，對執政黨執政權力如何實施有效的監督，也是我國監督制度的亟待解決的新課題。

（二）樹立社會主義法治理念是幾代人的任務。由于我國正式確立“依法治國”方略時間僅十余年，提出社會主義法治理念也僅有5年，我國思想文化領域的法治工程建設任重道遠。在中國法律思想文化歷史長河中，儒家法律思想留給我們并且能與現代法治文明相契合內容并不多。近代以來，雖然西方的法治理論輸入了中國，新中國也模仿蘇聯建立社會主義法制，但是，國人并未接受過系統地法治理念教育和灌輸。改革開放以來，為了適應社會主義法治建設的需要，我國在全國范圍內開展了6次普法教育。直到2006年社會主義法治理念內涵才逐漸清晰明確。由此可見，在全國范圍內宣傳、普及、樹立社會主義法治理念是一個剛剛啟動的法治工程，在一個具有兩千多年人治歷史傳統并擁有13億人口的大國，牢固地樹立起社會主義法治理念，顯然不是短期就能完成任務，它需要幾代人甚至更長時間來完成。

（三）社會主義法律體系有待進一步完善。雖然，我國自改革開放以來，制定了大量法律法規和條例，初步形成社會主義法律體系，并創造了世界立法史上的奇跡。但是，受人們對社會主義法治規律認識能力的局限，我國在立法方面尚有明顯的不成熟和缺位現象。例如，在民法領域，我們至今仍未能制定一部完整的民法典，而民法典是一個法治社會必備的基石性的法律。在已有法律法規和條例調整的領域，我國的立法質量也尚待提高。現行法律體系所存在缺陷，是國家治理制度化中不可忽視的不利因素。

（四）對權力制約和監督機制尚需全面加強。改革開放以來，我國在憲政制度上初步設計了國家權力配置、對各公權機關制約監督的機制。但是，該機制在理論設計和實際運行中仍存在很多問題，例如，全國人民代表大會和各級人民代表大會受人民監督很難實施；各級人民代表大會對各級行政機關、審判機關、檢察機關的監督不能經常化；審判機關和檢察機關對行政機關的監督軟弱無力；以公民權利和社會權利監督國家權力極其艱難。這些問題的存在對于有效地控制公權、保護私權，實現國家治理制度化是十分不利的。有鑒于此，學界提出全面加強對權力制約和監督機制的各種建議：建立一個同現在全國人大9個專門委員會的性質與地位大體相同、最后決定權在全國人大常委會的憲法委員會，行使違憲審查權，完善憲法監督制度[15]。建立一個由以國家法律制約國家權力、以公民權利制約國家權力、以國家權力制約國家權力、以社會權力監督國家權力組成的立體權力制約監督體系，來防治權力濫用和權力腐敗現象。在現代民主法治社會，實現國家治理制度化關鍵是依法控制權力、保護權利。掌握國家公權的各部門如能切實做到依法執政、依法立法、依法行政、依法司法，國家治理制度化便有望真正實現。

如果說中國改革開放已經創造了社會主義經濟騰飛的奇跡，那么我們有理由相信，我們也能找到為經濟繁榮人民幸福提供政治保障治國方式：這就是在法治方略指引下，將國家治理納入民主化、制度化、法律化和程序化的軌道。這需要舉國為之不懈的努力！

參考文獻

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[15]李步云.中國法治歷史進程的回顧與展望[N].法學.2007（9）

注：本文系國家社科基金項目《儒家和諧觀與國家治理制度化》（項目編號：06BZZ010）成果之一，遼寧大學“211”工程第三期重點學科階段性成果。

責任編輯/汪 洋