中國財政資源非均衡協調配置的政策研究

摘要：在處理政府與市場的關系上，西方國家對財政資源的配置走向了古典均衡理論下的政府不干預和非均衡理論下的政府強力干預兩個極端。中國在改革開放前受計劃經濟體制的影響，對財政資源實行了計劃均衡配置體制與政策，在保證社會主義大規模建設的同時，也帶來了巨大問題，成為了經濟社會發展的掣肘；改革開放后到21世紀初，按照“一部分人、一部分地區先富起來”的要求，對財政資源實行了非均衡配置體制與政策，推動了經濟社會的巨大發展，但也出現了貧富差距過大、財政宏觀調控能力不足等社會經濟問題。為此，進入21世紀，特別是以“五個統籌”的提出為標準，財政資源配置政策進入了非均衡協調時期。所以，非均衡協調應當綜合運用各種科學手段，在社會經濟運行的非均衡發展常態下，通過非均衡手段努力協調各種利益關系以達到均衡目標。

關鍵詞：財政；資源配置；非均衡協調；路徑

中圖分類號：F019.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）04-0072-04

西方國家圍繞市場一般均衡理論實施的政府財政內向配置政策，導致了世界性經濟危機，圍繞宏觀經濟非均衡理論而實施的國家干預、財政赤字政策，導致了世界性經濟滯脹。新中國成立后至改革開放前實施的均衡發展戰略，財政資源配置政策均等對待區域與群體，導致了國民經濟發展動力不足，“十年動亂”更使中國經濟瀕臨崩潰邊緣；改革開放到21世紀初實施的非均衡發展戰略，財政資源配置體制與政策側重于培育重點地區率先發展、鼓勵部分群體率先致富，但又加大了區域間發展差距和群體間利益的懸殊。圍繞均衡目標，實施財政資源的非均衡協調配置已成當務之急。

一、改革開放前的財政均衡配置政策

新中國成立之初，區域經濟差距、群體利益差距巨大。改變這種歷史遺留下來的極不平衡狀況，均衡區域間、群體間利益，特別是圍繞均衡群體間利益，中國政府采取了一系列的財政經濟均衡政策。

一是收入分配上的平均主義。圍繞人群利益劃分階級成分，施行了在城鎮圍繞剝奪資本家剝削的以均衡勞動者利益的階層管理制度，在農村圍繞剝奪封建地主剝削的以均衡農民利益的農村土地全民所有制度。這些政策圍繞發揮以廣闊農村巨大能量提攜城鎮發展能力的均衡指導思想，在執行中逐步形成了以農村哺育城鎮、以農業哺育工業的城鎮工資與農村工分分設的勞動報酬政策，這種政策把社會主義均衡思想推向了極致。應當說，這種政策的設計初衷是相對均等或均衡的，對具有生活資源的農村實行農副產品統購統銷制度，按“工分”取得勞動報酬的農民將剩余的農副產品按規定價格統一賣給國家，由國家按計劃統一供應以勞動工資購買生活資料的城鎮居民[1]。按此分配制度，財力短缺的政府承擔了供應城鎮群體的“糧票”、“布票”、“煤票”、“肉票”等項“暗補”性質的財政支出，努力維持以掙工分直接分取農副產品等生活資料的農村群體和以掙工資購買生活物品的城鎮群體之間利益分配的平衡，財政資源配置政策圍繞均衡群體利益付出了前所未有的努力。

二是平衡區域發展的“統收統支”財政體制。圍繞改變新中國成立前全國工業集聚沿海地區70%、內陸地區30%的區域非均衡布局[2]，在均衡區域發展上財政實行了以“統收統支”為主的財政體制，圍繞區域間財政資源均衡調撥、初次分配與再分配的財力供給，財政予以通力支撐，區域發展按計劃通盤進行。雖然一些學者認為該時期只有六個年頭實行了“統收統支”財政體制（1950—1952年，1966—1968年），大多時期實行了“分類分成”、“總額分成”等項財政體制，從新中國建立到改革開放以前“統收統支”財政體制始終不變的觀點是缺乏分析的[3]。但“統收統支”體制作為中央集權的代名詞，盡管1950—1978年預算管理體制多次調整，只是中央集中程度有所不同而已，中央與地方政府對企事業單位實行行政隸屬關系控制的格局基本沒有改變[4]，以“統收統支”財政體制的發展演變作為衡量這個時期財政政策導向的主要依據應當不再有異議。作為調控經濟社會運行的重要杠桿，這一時期財政體制政策的實施如果加劇在“分類”上弱化或否定均衡群體利益、均衡區域發展的財政職能作用，就影響了均衡治國方略、均衡發展制度的實施，這不是方法上的問題，而是路線上的問題。在這一時期均衡思想主導的歷史條件下，現代學者所認為的“分類與總額分成”的體制不但沒有形成區域經濟發展的財政動力，反而在很大程度上成為了該時期倡導該體制的相關領導人的政治包袱，加劇了其政治風險。即使類似體制安排有益于經濟的活躍，但作為經濟基礎的財政不能脫離政治要求。畢竟，財政體制安排難以脫離政治經濟社會環境，再進一步的財政“分類”體制必定成為該時期均衡思想的“異類”體制。

三是事無巨細的財政保障制度。以統一領導、分級管理為基本指導思想的財政管理體制和以“統收統支”為主的中央集權財政收入劃分體制的實施，在均衡區域發展上圍繞沿海工業過于集中的狀況，在鼓勵內地發展工業上發揮了巨大作用。在企業沒有投資權，財政代替企業成為社會投資主體，包括基本建設撥款、企業流動資金支出等重要支出項目，財政的經濟建設支出占財政總支出的比重達到60％以上的情況下，財政包攬了各項社會事業，建立了比較完善的科技、教育、文化、衛生等社會事業體系，并與統收統支、高就業、低工資體制相適應，國有企業為職工建立了“從搖籃到墳墓”的社會保障制度，對行政事業單位福利則建立了由財政直接支出的財政保障制度。[5]財政資源配置的均衡制度發揮了前所未有的作用。

均衡制度的實施在推進經濟社會發展的同時，逐步演化形成了城鄉“二元”社會結構、農業產品與工業產品價格“剪刀差”、三次產業發展極不協調的格局，特別是追求區域發展齊頭并進，致使內陸與沿海地區的發展重點沒有形成，群體生活改善幅度較小，“大鍋飯”使群體之間的收入水平沒有形成多大差距，貧困程度基本相似。這些情況表明，這一時期區域均衡理念、群體均貧富觀念與實踐，在政策實施中所帶來的整體貧窮和城鄉群體待遇差距過大等問題，已經成為經濟社會發展的掣肘，改革僵化了的社會福利政策、資源配置政策已經迫在眉睫。

二、改革開放后的財政非均衡配置政策

改革開放前中國財政經濟資源均衡配置政策在推動經濟社會發展上發揮巨大作用的同時，所帶來的問題也引發了一系列矛盾。“大鍋飯”平均主義思想滲透到了社會的角角落落，經濟發展動力不足，人民生活整體上處于艱苦狀態，后代教育中“反潮流”、“白卷先生”成為時髦，對中國的可持續發展形成了巨大威脅。為解決這些經濟社會問題，以1978年12月13日鄧小平發表“解放思想，實事求是，團結一致向前”的講話，提出“允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來”的觀點為標志，非均衡資源配置開始成為中國經濟社會發展的主導戰略。

改革開放后到21世紀初，非均衡財政政策的實施分為兩個階段。

第一階段是1978—1994年的非均衡政策實施階段。從改革開放初期實行“分灶吃飯”體制到1994年實行“分稅制”體制，非均衡財政政策實施力度不斷加大。但“分權讓利”體制在調動地方積極性、增強地方財政實力的同時，削弱了中央財政的宏觀調控能力，并導致財政成為經濟體制改革的“瓶頸”。

在改革開放初期，繼承“以農村包圍城市”的非均衡發展戰略指導思想，首先確立了激發農民積極性的農村土地承包制度，農業“大包干”政策為短缺經濟注入了活力。繼發的企業承包制度進一步釋放了城鎮職工的活力，平均主義分配思想、“鐵飯碗”的打破，以公有制經濟為主體、多種形式所有制經濟的進一步發育，激活了第二、第三產業的發展。圍繞改變農村按勞動日掙取工分和城鎮職工按平均工作量計酬的“養懶漢”機制，以鼓勵多勞多得為目的的勞動工資“大包干”制度從鄉村擴大到城鎮，調動和促進生產力發展的各項制度逐步納入了經濟社會運轉的正常軌道。

非均衡發展戰略把推進東部沿海經濟發展作為重點，在財政體制、資金投入、項目擺布、建設項目上實施了大力傾斜，先后創辦了4個經濟特區，開放了14個沿海城市，開辟了13個經濟技術開發區和長江三角洲、珠江三角洲以及山東半島、遼東半島、海南島等經濟地帶，形成了擁有41萬平方公里、2億多人口的沿海開放地帶，1994年國家基本建設投資投入東部地區的比例高達62.9%[6]，區域發展重點更加明確。在財富增長上，鼓勵一部分人先富起來，實行“先富帶后富”；在分配形式上，堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存[7]。在２０世紀80年代至90年代初期，“放權讓利”的財政資源配置政策一度發揮了巨大作用，調動了地方發展經濟、壯大財政實力的積極性，全國經濟建設大局進一步活躍。

在這個進程中，財政在計劃時期對經濟社會事務事無巨細、無孔不入的資源分配職能逐步萎縮，對國有企業從流動資金供給到折舊和工資審批等具體事務的管理中逐步淡出，財政對微觀經濟活動干預的逐步減少為市場的發育和發展創造了一個良好的政策環境。但同時，以行政分權為主要特征的從“分灶吃飯”到“包干上交”財政體制的實施，也加劇了地區間經濟壁壘，阻礙了地區間經濟要素的合理配置與流動，向地方過度傾斜的一系列非均衡政策逐步帶來了以全國財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入比重“雙下降”為突出表現的財政宏觀調控能力大幅度減弱的問題，成為了進一步推進經濟改革的“瓶頸”，引發了1994年以經濟分權為主要特征的“分稅制”財政體制改革。

第二階段是1994—2003年的非均衡政策回調階段。黨的十四大提出建設社會主義市場經濟體制目標后，圍繞提高“兩個比重”、正確處理政府與市場關系和政府間財政利益關系，1994年實施的“分稅制”財政體制對非均衡的財政資源配置政策進行了回調，努力使財政政策適應市場經濟的發展。圍繞規范市場與政府邊界、各級政府間的利益邊界，1998年進一步提出構建“公共財政”框架，并與圍繞刺激經濟增長而實施的積極財政政策緊密呼應，在擴大財政投入的同時圍繞改革財政支出管理方式、優化支出結構、實施部門預算管理、國庫集中支付制度進行了一系列改革嘗試，財政資源非均衡配置政策在“分稅制”體制改革以規范政府間財政關系并取得預期效果后，轉為規范群體間利益關系。這種轉變標志著以非均衡政策為主的公共財政體制，圍繞促進社會公平、群體和諧的協調理念和資源配置方式與結構的優化，正在向規范區域間、政府間、群體間利益關系的制度創新上快步推進。

三、21世紀以來的財政非均衡協調配置政策

伴隨著1998年構建公共財政框架的提出和積極財政政策的實施，財政改革重點逐步轉到改變財政支出管理方式上來。部門預算管理改革、政府采購制度的全面實施、國庫支付制度等項財政改革相繼推出，對于規范政府內部管理關系有著十分重要的長遠意義。但只在管理方式上進行超前改革，還難以帶來顯著的即期效果，而財政支出所體現的各種利益關系卻不斷走向復雜化。雖然分稅制財政體制的不斷完善進一步維持了全國財政收入占GDP比重和中央占全國財政收入的較高比重，但中央財政對地方尤其是基層政府的財力性轉移支持等保障性措施沒有相應跟上，導致在２１世紀初發生了大面積的基層公教人員工資不能及時發放的問題；城鎮群體間利益保障機制不健全，失業下崗人員、低收入人員待遇反差較大；地區間不同的財政收入劃分體制使區域壁壘問題出現了新動向，經濟要素在區域間的流動出現了新的問題。因此，加大對區域之間、群體之間、政府之間利益的協調，已經刻不容緩。

2003年10月14日，黨的十六屆三中全會作出了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，圍繞建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放經濟體系的戰略部署，提出按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。圍繞建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，形成促進區域經濟協調發展的機制，要明確各級政府的財政支出責任，進一步完善轉移支付制度，健全公共財政體制。自此，財政資源配置政策以“五個統籌”和健全公共財政體系為目標，由改革開放初期實施的非均衡政策轉為協調。

黨的十七大進一步強調指出，科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。圍繞貫徹落實科學發展觀，財政作為調控經濟社會運行的重要杠桿，統籌協調區域間、群體間的利益關系，必須圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。在協調群體利益關系上，要按照基本公共服務均等化目標，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平；并逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。在協調區域利益關系上，圍繞國土功能區建設，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力；實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。

圍繞科學發展觀的貫徹落實，近年來的財政政策進一步加大了地區間、群體間的協調力度。財政投入向廣大農村地區傾斜，財政惠農政策補助標準不斷提高，范圍不斷擴大；財政財力性轉移支付體制加大了解決地區間不合理基數所帶來的不均等對待問題，政府專款加大了向不發達區域的傾斜，圍繞不同主體功能區經濟社會發展的差異性正在謀劃實施區別對待的財政體制政策。財政投入向困難群體傾斜，社會保障標準不斷提高，范圍也進一步擴大，財政政策服務于社會各類群體的力度不斷加大。均衡或均等目標作為非均衡資源配置政策的實施方向，已經貫徹到財政政策的實施之中。

總之，從新中國建立初期的財政均衡配置政策到改革開放后的非均衡配置，再發展到新時期的非均衡協調配置，財政資源配置實踐實際上已經走過了一個辯證發展的路徑（見圖1）。非均衡協調實質上追求的是均衡，但這種均衡不再是瓦爾拉斯的市場一般均衡，所蘊含的非均衡也不是凱恩斯的反均衡，而是著眼于社會和諧的非均衡協調。非均衡協調政策手段應當綜合運用各種科學手段，在社會經濟運行的非均衡發展常態下，以非均衡手段努力協調各種利益關系以達到均衡，這應當是財政政策體制安排的恒久主題。

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責任編輯：孫 飛

責任校對：王巖云

Policy Research on Non-proportional Coordinated Allocation of China's Financial Resources

Miao Jing1， Duan Guoxu2

（1.Institute of Economy and Trade， Hunan University， Changsha 410079， China；

2.Treasury Payment Bureau， Hebei Provincial Department of Finance， Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： During dealing with the relationship between government and market， western countries trends to two extremes of finance resource allocation， which are the government not to intervene under the classical equilibrium theory and the government clamped intervention under the disequilibrium theory. Before China's reform and opening-up， we implement the plan equilibrium configuration system and policy on financial resources impacted by the planned economy system， which ensure socialist large-scale construction， but at the same time， also brought huge problems， become the handicap of economic and social development. After the reform and opening to the early 21st century， according to the request of \"part of people and areas to get rich first\"， we implement the unbalanced allocation system and policy， promote the great development of economy and society， but also appeared a widening economic gap， inadequacy finance macro-control ability and other social economic problems. Therefore， in the 21st century， especially taking the \"five-overall-consideration-and-all-round-arrangement\" as the standard， the financial resource allocation policy enters into the non-proportional coordinated period. So， non-proportional coordinated shall comprehensively use various scientific methods， and in the normal unbalanced development of social and economic operation， coordinate various interests to achieve balanced goals through non-balanced means.

Key words： finance; resource allocation; uneven harmony; path