中國參與銀行業監管國際合作之探索

摘要：銀行業監管國際合作供給滯后于需求的失衡現狀，通過供求理論和模型分析，揭示在現有國際經濟、金融環境下造成銀行業監管國際合作失衡的原因。中國銀行監管方面的制度建設及參與國際、區域銀行監管合作方面應進一步擴大銀行業開放，并在此基礎上建立統一的金融市場。

關鍵詞：銀行業監管；國際合作；區域銀行；可行性

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）04-0061-06

一、文獻綜述

20世紀30 ~ 70年代銀行業監管是以銀行業的安全性為中心的，70年代后金融自由化理論逐漸發展起來，銀行業效率的問題由此受到極大關注。至此，對銀行業監管開始轉向如何協調安全穩定與效率的方面。在此過程中，學者們也開始關注銀行業的獨特性，相應地提出了一些理論模型：如明斯基（Minsky）提出的“金融體系脆弱論”，戴蒙德（Diamond）和迪布維克（Dybvig）提出的“銀行擠提模型”，馬切斯·德沃特里龐（Mathias Dewatripont）和簡·泰勒爾（Jean Tirole）提出的銀行監管“代表假說”等。Bryant（1987）最早關注了金融監管集體行動的問題，認為各國出于個體理性所做的政策選擇最終并未達到整體最優狀態，他從理論邏輯上演繹了金融監管國際合作供給與需求失衡的原因，但是沒有對理論進行檢驗。在監管國際合作方面，阿里西亞（Ariccia）和馬奎斯（Marquez）的“監管中的外部性模型”能夠較好的為金融監管國際合作提供理論依據，并指出差異較大國家之間進行合作的困難所在。Herring和Litan（1995）指出參與監管國際合作的國家數目越少，目標越趨同，對國際合作帶來收益的認識越容易達成共識；金融政策決定機制越相似，越容易達成金融監管的國際合作。英國劍橋大學教授約翰·伊特韋爾（John Eatwell）和美國紐約紐斯大學教授艾斯·泰勒（Lance Taylor）提出建立世界金融監管局的設想，并賦予其在世界范圍內進行金融監管和風險監管的權力。

中國對金融監管國際合作問題的研究較少。廈門大學朱孟楠博士在《金融監管的國際協調與合作》（2003）中就金融監管國際合作的必要性、如何有重點地加強金融監管國際協調與合作、世貿組織的作用等方面提出了自己的觀點，這可以稱得上是國內有關金融監管國際合作方面的第一部專著；北京師范大學鐘偉博士在《資本浪潮——金融資本全球化論綱》（2000）中提出了全球化的三種監管框架：短期框架，主要是為了加強對跨國銀行的統一監管，必須對現有國際金融組織進行必要的改革；中期框架，即以區域金融監管作為國家監管和全球監管的有效過渡和緩沖；遠期框架，建立全球統一的并賬監管體系。此外，有關這方面較好的文獻還有：劉宇飛著《國際金融監管的新發展》（經濟科學出版社，1999），重點從系統風險的角度論述監管國際合作的必要性與合作現狀；孟龍著《金融監管國際化》（中國金融出版社，1999）；嚴駿偉著《金融監管：跨國銀行的金融規范》（上海社會科學出版社，高等教育出版社，2001）；尚金峰著《開放條件下的金融監管》（中國商業出版社，2006）。

已有的研究已經取得了相當大的成就。本文從銀行業監管供給和需求不平衡方面進行研究，以有助于推進銀行業國際合作的發展。

二、銀行業監管國際合作供求失衡的理論分析

（一）銀行業監管國際合作的需求分析

1． 隨著金融全球化和銀行國際化進程的加快，跨國銀行在全球范圍內迅速擴張。就中國來說，截至2006年12月底，在中國注冊的外資、獨資和合資法人銀行業機構共14家，下設19家分支行及附屬機構；22個國家和地區的74家跨國銀行在中國25個城市設立了200家分行和79家支行；42個國家和地區的186家跨國銀行在中國24個城市設立了242家代表處。跨國銀行的發展促進了全球經濟金融一體化的發展。同時，跨國銀行的母國與東道國監管信息資源分配不均衡、兩者權利義務分配不公平以及第三國沒有監管義務等問題，制約了對跨國銀行監管的國際合作，已不能滿足對跨國銀行進行有效監管的要求。跨國銀行的快速發展使得各國需要銀行業監管國際合作，來實現對跨國銀行的有效控制。

2． 世界上有十幾個離岸金融中心，例如盧森堡、開曼群島、巴拿馬群島和巴哈馬群島等離岸金融中心的商業銀行，幾乎都不在任何一國金融監管當局的有效監督之下，其成為國際銀行的特殊掩護地和避風港。由于在離岸金融中心注冊的金融機構一般都可以享受到極為優惠的經營條件和極為寬松的管制環境，其資產負債、股東構成等信息對外披露的要求很少，所以在離岸金融中心注冊的商業銀行及其他金融機構增長很快，流動資本在國際資本市場上所占的份額也越來越大。這一狀況極大地加劇了國際金融業、銀行業的風險隱患。大量離岸金融中心的存在使得單個國家的銀行監管對其活動無可奈何，必須依靠銀行業監管的國際合作。

3． 為了逃避金融監管，近年來，在不斷取消傳統金融監管的環境下，金融創新從某種意義上就表現為一種金融自由化。在當今經濟金融全球化時代，金融創新能滿足客戶多元化金融服務的需求，并有效提高了金融服務質量，增強了金融企業的競爭能力。但是，一味追求金融創新，追求收益，而忽視金融創新工具和產品所隱含的風險，可能促使資本自發性、盲目性的弱點無限膨脹，從而引發全球性的金融危機。在各國銀行業實際運行中存在著一個突出的問題就是金融監管總是落后金融創新的步伐，在這種情況下就是說很多的金融創新業務處于少監管甚至無監管的狀態下運行，這樣潛在的行業風險就很大，極有可能引發系統性危機，此次金融危機就是很好的例證。

4． 隨著國際經濟金融全球化、一體化的發展，跨國銀行在全球范圍內迅速擴張。各國為了吸引國際金融資源流入本國，同時增加本國銀行業在全球競爭中的優勢，爭相放松對本國銀行業的監管。再者，由于不同國家的監管制度之間存在著差異，跨國銀行自身在利益的驅使下通過國際業務轉移，充分利用各國在稅率、利率、政策、管制方面的差異，實現監管套利最大化。這樣就可能產生對銀行業所實施的金融監管失效，并可能影響本國金融資源的有效分配。面對銀行業監管競爭、監管套利，僅靠一國國內監管當局的努力是無能為力的，各國監管當局必須通力合作才可能有效解決這一難題。

5． 銀行業是一個特殊的行業，具有廣泛的債權債務關系，既有銀行業相互之間的債權債務關系又有銀行業對公眾的債權債務關系。這一特點就造成了銀行業的金融風險可能短時間內在國內及全球范圍內傳播。如果一個或幾個銀行倒閉導致整個銀行體系發生“多米諾骨牌效應”坍塌的系統性危機的危險，這種危險是對整個金融體系穩定的潛在威脅。同時，在全球經濟金融一體化的時代，銀行和銀行體系之間的國際間聯系越來越緊密，銀行危機造成國際性的影響與威脅的可能也越來越大。尤其在全球支付與清算系統中，一旦某家銀行出現問題不能按時清算，必然造成全球性的連鎖反應。由于銀行業危機具有這種在國內及國際傳染性特性，就要求我們必須加強銀行監管的國際合作來減輕或阻止銀行業危機的擴散。

（二）銀行業監管國際合作的供給分析

1． 20世紀70年代國際金融市場動蕩加劇，各國開始意識到加強國際監管合作的重要性。巴塞爾委員會（BCBS）成立于1975年2月，它是國際社會對1974年德國赫斯塔特銀行危機和美國富蘭克林國民銀行危機反思后的產物。其成立使“銀行監管的國際合作從理論上升到了實踐層面”。但是委員會本身不具有任何法定的跨國監管的權力，因此它所形成的一系列文件并不具有法律效力，而僅僅是鼓勵成員方或國際銀行監管者采用的或一致的監管標準與方法的一種“建議”。這種建議是“廣泛的原則、指導方針及最好的措施”，巴塞爾委員會期望“各監管當局通過適合自己體制的法律或其他形式的詳細安排予以實踐”。現在巴塞爾委員會是銀行監管國際合作方面最主要的組織機構。其主要工作有三方面內容，即交換各國在監管安排方面的信息、提高國際銀行業務監管技術的有效性、建立資本充足率的最低標準及研究在其他領域制定標準的有效性。

巴塞爾委員會主要是通過各種文件來履行其職能的，主要有三項成果：一是《巴塞爾協定》，被稱為“神圣條約”。它規定了跨國銀行的東道國與母國監管當局之間分享監管權力的原則。二是1988年頒布的《統一資本計量與資本標準的國際協議》，簡稱為《巴塞爾協議》，該協議的主要貢獻在于其規定了統一的資本充足率計算方法和統一的最低資本充足率標準。2004年6月又頒布了巴塞爾《新資本協議》。《新資本協議》的核心監管思想是三大支柱：最低資本要求、外部監管、市場約束。巴塞爾委員會通過這兩個協議建立了一套國際通用的加權方式衡量表內與表外風險的資本充足率標準，有效地扼制了與債務危機有關的國際風險。三是《有效銀行監管的核心原則》。1997年4月巴塞爾委員會發布的此文件從7個方面制定了有效監管體系必備的25條基本原則，為各國政府、國際監管機構和其他公共管理當局提供了一個基本的參照標準。

世界貿易組織（WTO）對金融監管法律的國際協調主要是為了推動金融服務貿易的自由化，針對有可能阻礙金融服務貿易自由化的金融監管法律制度進行了協調。如1993年12月《服務貿易總協定》及其金融附件，1995年《金融服務承諾的諒解》，1997年《全球金融服務協議》等。WTO所達成的多邊國際協議進行金融監管法律的協調是一種國際硬法的協調模式，明確了“承諾談判”的主導地位，協調成果亦成為各國必須實施的國際義務。WTO對金融監管法律制度的協調更多地是體現在對服務貿易自由化協調的間接效應上，由于WTO有廣泛的成員基礎，對金融服務貿易自由化制度的協調有組織及機制上的良好保證，因而在推進金融服務貿易自由化中成果豐碩。

當然對國際銀行業監管的國際性監管組織還有國際清算銀行（BIS）、國際貨幣基金組織（IMF），甚至國際證監會組織（IOSCO）和國際保險業監管者協會（IAIS）也不同程度上承擔著對國際銀行業監管的職責。

2． 各國除了在國際范圍內進行銀行業監管的國際合作外，區域監管的合作也發展很快。相對來說，歐盟（EU）的監管體系發展最完善。歐盟金融業法律協調旨在以法律工具的協調推進歐盟金融業的一體化進程，實現《羅馬條約》所構筑的“四大自由”，從而促進一個競爭的、有效率的歐盟一體化的金融市場。歐盟金融業法律協調依托超國家的協調機構，采用超國家立法的形式予以協調。

目前，歐盟的統一銀行監管主要體現在三個方面：第一，存款保險制度。1994年5月，歐盟通過了《存款保險計劃指導原則》，要求所有歐盟國家在1995年7月之前引進一項存款保險計劃。第二，資本標準。1995年12月31日，歐盟制定的《資本充足性指令》生效。第三，審慎監管。歐盟通過一系列指令形式對大部分審慎性監管要求進行了統一規定，初步建立了歐盟統一的監管法律基礎。

歐盟金融監管法律協調是區域監管法律協調的典范，為推進歐盟金融市場的一體化起到了關鍵作用。

另外還有一些其他的區域銀行監管組織如表1所示：

（三）銀行業監管國際合作供給與需求的非均衡現狀

銀行業監管國際合作的均衡，就是銀行業監管國際合作的供給和需求相適應，可以及時有效地化解國際銀行業的系統危機。通過20世紀70年代以來的國際及區域性銀行業監管合作可以看出，銀行業監管的國際合作已經取得了一定的成績，但是還遠遠不能滿足國際銀行業發展的需要。再者，銀行業是一個動態發展的行業，不同時期銀行業安全穩定的中心是不同的，這就要求銀行業監管國際合作的供給要隨著銀行業監管國際合作的需求的發展而發展，供給要能夠歷史性地滿足需求的變化。

銀行業監管的國際合作的供給與需求的關系失衡是絕對的，均衡是相對的。目前銀行業監管國際合作存在較嚴重的不均衡。一方面，銀行監管國際合作的供給相對于需求嚴重不足，具體表現就是銀行業監管國際合作的供給總是滯后于需求的發展；另一方面，銀行業監管國際合作的供給和需求不適應，具體表現就是銀行業監管國際合作的供給結構不能滿足需求的發展。現在銀行業國際監管合作主要由西方發達國家主導，按照發達國家的需要制定監管國際合作規則，反映西方國家對監管國際合作的需求，但是不能滿足廣大發展中國家對銀行業監管國際合作的需求，所以開放程度低的廣大發展中國家對監管合作持消極態度。這樣就導致各國通過現有的方式通過協商只能達成一個最低的標準，以保證所有的國家都能去主動實施，這樣就使得銀行業監管國際合作的供給總是處于低水平狀態，供給總是不能在總量和結構上歷史地滿足國際銀行業發展的需要。

總體上看，現有的銀行業監管國際合作還處于低水平的狀態，現有的監管體系還不能有效防范及制止金融風險在國際范圍內傳播。雖然區域性監管國際合作發展很快，但是，就國際而言，供給與需求不平衡的矛盾還很突出。

三、銀行業監管國際合作的模型分析

（一）模型分析

作為理性經濟人，各國監管當局會根據自己國家的利益參與國際監管合作。為了簡化模型，這里以開放經濟條件下的兩國為例來討論銀行業監管的國際合作。合作既可以給本國帶來收益，同時也可以給他國帶來收益，即銀行業監管國際合作具有正的外部性。

假設銀行業監管者既關心本國銀行部門的效率、安全和穩定性，同時也關心銀行其他權利人如銀行股東的利益，所以我們直接假設監管者可能關心銀行的利潤。假設監管者可以采用許多不同的監管工具的優化組合。但是，這些工具組合的使用并不受銀行歡迎，因此，銀行總是希望監管當局減輕監管。我們將i國的監管工具組合稱為變量ki，它包括許多可能的銀行業監管國際合作帶來的影響。

模型中我們假設存在兩個國家，每個國家都有一個銀行系統和在該國所注冊銀行的一個監管者。假設∏i（ki，kj）為在i國注冊的銀行的利潤函數，其既取決于本國監管者采用的工具組合，也取決于其競爭對手所在國j所采用的工具組合。銀行不歡迎的監管標準的強制實施假設可以表達為下式：

（5）式第一部分等同于各國監管者的一階條件，所以等于0；第二部分兩項均大于0。由于∏和F的凹性，為了滿足方程（4），必須有較高的監管標準，即k*＞ki*，k*＞kj*這樣Ui（k*，k*）＞Ui（ki*，kj*）。

這一結果表明，在兩國對稱（?琢i＝?琢j）的情況下，兩國都會尋求國際合作，因為這樣兩國的收益都會大于合作前的收益，且總收益也大于合作前的收益。

兩國不對稱（?琢i≠?琢j）時，兩國會選擇不合作，并且兩國監管者試圖為他們的銀行提供競爭優勢，進一步降低監管標準。但是，當一體化程度加深時，具有較大差異的國家也會產生合作動機。

（二）基于分析得出的幾點結論

1．當兩國對稱時，兩國會選擇合作。兩國銀行業開放程度、兩國銀行業監管體制和結構等方面相近時，合作對雙方都有利，這時，兩國容易達成銀行業監管國際合作協議。一般情況下，同區域范圍內的國家銀行效率、開放程度等相似，容易達成合作協議。這就論證了為什么區域銀行監管合作發展比國際合作要好。

2．當兩國不對稱時，或者說兩國差異比較大時，兩國會選擇不合作。因為，合作的收益隨著國家差異的增加而降低，當各國差異很大時，若追求總體效益最大化，必須執行不同的標準，在當前的形勢下很難實現。這就論證了為什么發達國家和發展中國家很難進行銀行業監管國家合作。

3．金融一體化的快速發展有利于銀行業監管國際合作的發展。由于各國經濟發展水平、經濟制度等方面的差異，造成銀行監管國際合作的供求失衡。但是隨著金融一體化的快速發展，各國金融相關度大大提高，銀行業監管國際合作將會大大增進整體及各方的利益，從而銀行業監管國際合作稱為一種理性的選擇。

四、對中國參與銀行業監管國際合作的建議

（一）中國參與及推動銀行業監管區域合作的步驟

中國參與區域監管合作是與中國金融對外開放、金融深化同步進行的，這一過程大致可以分為兩步進行：

第一步，主要是擴大銀行業對外開放。在此過程中，我們可以修改國內銀行業相關法律，擴大銀行業的開放力度，同時，著力建設成熟的國內金融市場，完善中國的銀行業監管體制，并不斷增強中國銀行業監管的立法與行政的透明度。在這一階段，我們還要與周邊國家，主要是東盟10國及日、韓簽署關于銀行業監管方面的基本協議，初步建立相應的信息交流平臺，并就某些重要的監管標準達成一致意見。

第二步，主要是在前一階段銀行業對外開放的基礎上，建立統一的金融市場。要在統一的監管標準的基礎上建立統一的銀行業相關法規。在此階段，我們要借鑒歐盟的最低限度協調原則、相互承認原則和母國控制原則，逐漸由相互承認向單一執照過渡。同時，我們要承認并接受重要的銀行業監管國際標準，并把國際標準納入區域及國家法律之中。加強區域貨幣合作，建立貨幣基金并逐漸過渡到區域單一貨幣。

防范區域金融風險，加強區域銀行業監管合作是一個漫長的過程。在這一過程中，我們需要加強彼此合作，在以下幾個方面有所突破：首先，加強銀行業監管信息的交流與合作，逐步由最初的簡單交流平臺過渡到全面的信息共享機制和嚴格的信息報告制度；其次，建立統一的銀行業風險預警機制，主要是建立一套完善的檢測系統，對區域銀行業進行全方位的跟蹤監測、分析評估；最后，建立與完善銀行業危機救援機制，主要是籌措區域內足夠的資金，集中全區域的力量幫助陷入暫時困境的成員國抵御銀行業系統風險，避免危機的擴散。

（二）中國積極參與及推動金融監管國際合作的建議

隨著國際經濟金融一體化的發展，一國完全靠自己的努力來防御來自外部的金融風險與金融市場沖擊是比較困難的。所以我們必須積極參與金融風險國際合作，提高合作的水平。在此過程中，我們需要積極培養高水平、專業化的監管隊伍，加快監管中電子信息網絡的建設，完善中國銀行業監管中的非現場檢查制度，建立銀行業自律組織和系統，強化銀行業的內部審計。金融創新、銀行業跨區域跨行業并購使金融機構之間的界限越來越模糊，分業經營的格局逐步被打破。金融業混業經營要求分散的、多層次的監管機構向統一的、綜合性的監管機構過渡。金融機構的全能化發展使傳統的以機構為對象的監管方式已不再適應，而應以功能為基礎進行監管。

具體來說，中國積極參與銀行業國際監管合作，應該做好兩方面工作。第一，積極推動巴塞爾委員會成為正式的國際組織，從而使其監管標準和監管原則成為具有約束力的國際協議，成為各成員國普遍遵守的行為規范。第二，中國還應該積極參與巴塞爾委員會等國際金融監管機構的活動，積極推進全球多邊銀行體制改革，推動建立反映各國利益的多邊規則體系。

世界金融發展的歷史經驗充分證明了，金融抑制往往是金融風險的溫床。中國經濟金融轉軌過程中還有很多遺留問題有待我們解決。改革中出現的問題需要在深化改革的過程中解決。我們要加快建立適合中國國情的發達金融體制，徹底消除金融市場扭曲和金融抑制，逐步推進利率和匯率市場化改革，在風險可控的情況下，積極參與國際競爭與合作。

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責任編輯：關 華

責任校對：焦世玲

The Exploration of China Participating in Banking-supervision International Cooperation

Yuan Fangjian， Fang Lei

（School of International Business， Shaanxi Normal University， Xi'an 710062， China）

Abstract： There exists imbalance of banking-supervision international cooperation in supply and demand. Through the theory of supply and demand and the model analysis， the article reveals the reasons for the imbalance of banking-supervision international cooperation under the present international economy and financial environment. We should further expand the banking openness in aspects of the China banking regulatory system construction and participating in the international， regional bank supervision cooperation， and on this basis to establish an unified financial markets.

Key words： banking-supervision; international cooperation; regional bank; feasibility

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