關于“蘇北地區貫徹實施《綱要》,推進義務教育均衡發展”的思考

摘要：國家以及江蘇省《中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》的頒布實施，對蘇北地區義務教育的均衡發展提供了政策支持和指導性意見，有關教育主管部門可以在國家、省級政府的領導下，通過政策引導逐步在省內統一調控義務教育教師的財政收入，不斷加強義務教育學校的標準化建設和師資隊伍建設，爭取實行地方師范院校對師范生的訂單式免費培養，鼓勵義務教育教師在市域范圍內流動，逐步解決阻礙義務教育均衡發展的主要問題。

關鍵詞：《綱要》；蘇北；義務教育；均衡發展

中圖分類號：G５２ 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（201１）０２-00１６-0５

２０１０年５月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并通過了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》指出均衡發展是義務教育的戰略性任務，要實行義務教育均衡發展改革試點。《綱要》還提出了２０１２年前著重組織實施的十項重大項目，前三項分別是義務教育學校標準化建設、義務教育教師隊伍建設和推進農村學前教育。２０１０年７月，江蘇省委常委會召開會議，審議并原則通過《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》，決定在今后的教育改革中，大力促進義務教育均衡發展，加快縮小區域、城鄉、校際教育發展差距。

實際上，江蘇省的義務教育均衡發展工作已經走在全國前列。據中國財經報報道，江蘇省省級財政２００９年教育、文化專項支出１０９億元，其中用于農村教育、文化支出達４８．７１億元，比２００６年增加４１．２億元，形成新增支出主要向農村傾斜的格局。２００９年，江蘇省制定出臺《江蘇省義務教育學校績效工資實施意見》，省財政對３１個經濟薄弱縣（市、區）補助１０．５８億元，市、縣財政安排２１４．９億元，全省以縣為單位基本兌現義務教育教師績效工資，義務教育學校教師待遇得到較大提高［１］。

但就省內而言，蘇北地區ＧＤＰ僅占全省的２０％左右，而灌南、漣水、睢寧、響水等縣，人均 ＧＤＰ 還低于全國平均水平。經濟的落后制約著教育的發展，蘇北地區的義務教育均衡發展依然嚴峻：教師擇校、學生擇校現象嚴重，師資隊伍不平衡，城鄉差距大，等等。要想解決這些問題并非一時之事，教育主管部門可以在國家、省級政府相關部門的領導下，通過政策引導逐步解決阻礙義務教育均衡發展的主要問題，如教師待遇、學校標準化建設以及師資隊伍建設等。

一、省內統一調控義務教育教師的工資收入

《綱要》在教師待遇方面作了詳細說明，指出在今后的教育改革中要提高教師地位待遇，不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優秀人才長期從教、終身從教，依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。不僅如此，《綱要》還明確規定將義務教育全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的投入體制。這些都給未來幾年全國范圍內尤其是較為落后地區的義務教育均衡發展提供了指導性意見，并為省內統一調控義務教育教師工資收入提供了政策性保障。

本世紀初就有學者提出要“實現城鄉教師工資收入的一體化”［２］。就目前蘇北地區實際情況而言，要想真正實行城鄉義務教育教師工資一體化，還需要一段時間。雖然近兩年已經逐漸開始實行縣域義務教育教師工資一體化。但據筆者調查，這項工作的開展并不是很順利，縣域義務教育教師的工資收入依然存在城鄉差別，鄉鎮農村義務教育教師的工資收入還處于較低水平。對此，李星云教授曾經提出過建設性意見，他認為“為使江蘇省義務教育鞏固提高和均衡發展目標的順利達成，應該實行以省級政府為主的教育投資體制，應建議義務教育經費由省級政府統籌……加大省級政府對義務教育轉移支付的力度，增加省級政府投入”［３］。筆者非常贊同這一觀點，鑒于蘇北地區義務教育均衡發展的復雜性，省級政府應該逐步強化統籌責任。只有努力將整個義務教育保障重心上移，才能夠保障城鄉義務教育均衡工作的正常開展，為逐步實現省內的均衡發展奠定良好的基礎。

義務教育教師工資收入的不統一實際上是由中國長期以來實行的義務教育以縣為主的地方政府負責制造成的，１９８５年《中共中央關于教育體制改革的決定》確立的“分級辦學”體制嚴重影響了義務教育的公平、公正。從江蘇各縣域來看，其經濟發展程度不一，尤其是蘇北經濟較蘇南相對落后，前幾年蘇北地區大量的義務教育優秀教師流往蘇南地區，其中一個重要的原因就是工資收入差距大。雖然近兩年江蘇省義務教育均衡發展工作開展較為順利，但就蘇北地區而言，任務依然非常艱巨。以蘇北某市為例，市區所屬地區義務教育學校教師的工資收入已經全面實行績效考核，同樣職稱的工資收入接近于公務員。縣屬義務教育學校教師的工資收入雖然也實行績效考核，但數額上卻不能與市屬相比，僅為市屬的一半左右，某鄉鎮中心小學的小教一級教師每月工資收入不足１４００元，年終績效不足４０００元，年收入在２００００元左右。

要想改變這種標準不一的狀況，就必須將義務教育的主要責任者尤其是經費保障責任者上移到中央和省級政府。況且自１９９４年以來，我國開始實行分稅制，中央政府和省級政府財政收入占全國財政總收入的比重大大提高，有能力成為義務教育最主要的財政責任承擔者。而從世界范圍來看，義務教育財政體制的承擔者也主要是高層次的政府機構，比如在法國等不少國家，教師作為國家公務員，同級同類教師都拿一樣的中央財政工資；美國的義務教育實行城市和農村一體化的財政管理體制，經費主要由州政府承擔；日本的義務教育經費也是由國庫直接和間接負擔的；英國則在９０年代興辦中央直接撥款學校（ＧＭＳ）［４］。他們的義務教育可以說是比較成功的，我們應該學習他們的成功經驗，制定出適合我們自己的義務教育均衡發展策略。

二、全面推進義務教育學校標準化建設

所謂標準化學校，“就是在義務教育領域內根據法律規定確保全國基礎教育大體擁有均衡的物質條件和師資隊伍條件的規范化學校”［５］。義務教育學校的標準化建設是實現均衡發展的重要步驟之一，是義務教育兒童接受公平、公正教育的有形保障。《綱要》對義務教育學校的標準化建設作了較為詳細的說明，指出要“均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源”，“支持邊境縣和民族自治地方貧困縣義務教育學校標準化建設，加強民族地區寄宿制學校建設”，并將義務教育學校標準化建設列為２０１２年之前組織實施的十項重大項目之首，指出要“完善城鄉義務教育經費保障機制，科學規劃、統籌安排、均衡配置、合理布局；實施中小學校舍安全工程，集中開展危房改造、抗震加固，實現城鄉中小學校舍安全達標；改造小學和初中薄弱學校，盡快使義務教育學校師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標；改擴建勞務輸出大省和特殊困難地區農村學校寄宿設施，改善農村學生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要”。可見國家已經將義務教育學校標準化建設作為今后幾年教育改革的重中之重。

蘇北義務教育學校的標準化建設是江蘇省未來幾年教育工作的首要任務。從目前全國教育的總體情況來看，加強標準化學校建設的工作重心在農村、在教育較為落后的邊遠地區或貧困地區。“建設標準化學校是推進農村義務教育可持續發展，實現城鄉教育均衡發展的根本路徑”，要“在義務教育階段構建一個相對統一的學校辦學標準體系”，從中觀的學校層面入手，尋求解決農村義務教育發展問題的突破口與落腳點［６］。

蘇北地區義務教育學校標準化建設還面臨著許多困難，如政策導向、經費支持等，這些都不是縣級政府能夠獨立完成的，至少需要省級相關政府部門的統一調控。而目前蘇北尤其農村地區義務教育學校標準化建設呈現部分的畸形狀態，這是對義務教育均衡概念的歪曲理解。比如，某些村落之間相隔較遠，本就不應將所有義務教育年齡段的學生都統一集中到某一學校。據筆者調查，某村１２００人左右，本有一所小學，８０年代后期至今，隨著學齡兒童的逐漸減少，學校由學前班至五年級變為學前班至三年級，再變為只保留學前班，現在連學校也被生產隊賣作民房，于是包括幼兒在內的所有學生都需要到外村就讀。雖然也是“就近”，但顯然不符合實際需要。村落之間的距離至少也有１公里，４年級以下的學生包括幼兒都要由家長或村民自己組織的接送車接送，中午必須在學校解決吃飯問題，孩子們在路上的時間要比其他同齡人多花１－２個小時，以至于休息時間無法得到保障，更有存在很多安全隱患，因不合格校車超載等造成的交通安全事故頻頻發生。當然，村落學校的存在是特定歷史原因造成的，２０世紀８０年代以前，我國基礎教育提倡“學校辦在家門口”，“村村有小學、大隊有初中”，以方便學生就學。現在學校的撤銷合并從表面上看是節省了辦學成本，提高了辦學效益，但卻對農村義務教育產生沖擊，部分地導致了不公平。美國學者約翰·羅爾斯認為，“在現代社會條件下，社會發展的基本宗旨（基本理念），應當是人人共享、普遍受益，亦即社會發展成果對于社會絕大多數成員而言，應當具有共享意義。但是，由于種種歷史的、社會文化等因素的制約，使得這種普遍受益性或人人共享性往往受到程度不同的限制，致使社會發展的方向程度不同地出現種種偏差，背離了社會發展的基本宗旨，進而降低了社會發展的質量。”［７］

蘇北農村義務教育的實際迫切地要求教育行政部門加快標準化學校建設的步伐，同時在廣大群眾中廣泛宣傳，讓寄宿學校尤其是小學和學前寄宿學校成為老百姓能夠接受的事物。當然教育主管部門劃定的服務區域也應該是相對的，可以根據實際情況對某些特殊村落采取特殊政策，不能因為完全考慮“均衡發展”而忘記了孩子們所要面對的實際困難，更不能因為節省教育經費、優化教育資源而忽略了國家義務教育均衡發展的根本，相反就談不上教育的“義務”、教育的“服務性”，劃定的區域便不能稱為“服務區域”。從長遠來看，“在人口比較分散的農村、山村地區，在一定的面積之內，即使入學兒童不足百人，也必須設置相應的學校，且學校的師資水平、校舍條件和教學設備還必須達到統一標準”［８］，或者可以保留學前教育以及１－３年級教育，讓不適合寄宿的學生能夠享受同等的教育權利。

三、大力加強義務教育師資隊伍建設

師資隊伍是教育的根本，加強師資隊伍建設是義務教育均衡發展的基本保證。義務教育是未來高等教育乃至整個社會人才培養的基礎，因此義務教育師資的好壞顯得尤為重要。蘇北地區前些年由于地方政府對義務教育的投入力度不夠，鄉鎮教師的財政工資不能按時按額發放，導致優秀教師“東南飛”的現象出現，某些地區甚至出現了教師荒，于是不得不逐層遞補，交叉代課。許多教師無法專業對口，而是學校需要哪門課的老師就去上哪門課，成了多面手，其教學效果可想而知。筆者的學生中就有一位在校時英語常不及格，但畢業后因為各方面原因卻成了某個學校的英語骨干教師，這實在是一種非常奇怪的現象，足以引起教育管理部門的重視。再有，部分地區教育主管部門過分重視義務教育師資的學歷提高，卻忽視了能力提高，逼得一些教師通過各種途徑拿學歷、學位，而教學能力尤其是“因材施教”的能力降低。不僅如此，因為政策導向的偏差，地方師范高等院校的學生質量也在下降，間接地影響了義務教育師資的質量。所有這些，都成了目前蘇北義務教育均衡發展的阻礙。未來幾年，江蘇教育主管部門可以針對蘇北地區義務教育的突出問題出臺相應政策，逐步加強義務教育師資隊伍建設。

（一）地方師范院校提前招生，訂單式免費培養

目前我國還實行師范院校與其他高校同時招生的政策。隨著高校的擴招和社會經濟的飛速發展，高中畢業生在志愿填報的時候，往往因為教師工作的繁重和待遇的低微望而卻步，一大部分優秀生選擇經濟、財貿、管理等志愿，許多師范專業只有降分錄取。專門針對小學培養師資的五年制專科教育錄取分數線更是落在了普通高中甚至職業高中的后面，錄取的許多學生根本不適合從事義務教育工作。從２００７年開始，國家已經在試點實行師范生免費教育，今年將逐步推廣，江蘇部分師范院校也在試點中。《綱要》也明確指出“以農村教師為重點，提高中小學教師隊伍整體素質……積極推進師范生免費教育”。但免費教育只能吸引那些家境貧窮或較為一般的畢業生，師范專業的學生質量還是無法得到根本保障。因此，在逐步提高義務教育教師待遇的同時，教育主管部門還要制定相關政策，可以像軍事院校那樣，實行提前招生政策。地方師范院校尤其是專門培養義務教育師資的師范院校也可以不斷爭取政策支持，實行訂單式計劃培養，真正使義務教育師資的培養做到有針對性、有更強專業性。例如南京師范大學最近幾年一直在培養專門面向農村中小學的優秀師范畢業生，這可以作為試點逐漸在全省乃至全國范圍內逐步推廣。同時，國家、省級政府部門還應該不斷加強蘇北地方師范院校和師范專業建設，著力為義務教育尤其是農村義務教育培養師資力量。除了師范院校外，有條件的其他高等院校也可以有計劃地培養專業的合格師范生，統一調配到義務教育的工作崗位上。這種訂單式計劃培養實際上也就是王保華教授所提倡的“高等教育和基礎教育的聯姻和銜接”［９］，這是當前乃至今后一段時期義務教育均衡發展的一項重要措施。

（二）嘗試實行市域內教師流動計劃

城鄉一體化的義務教育發展機制是義務教育均衡發展的關鍵所在。《綱要》指出在今后的教育改革中要“逐步建立城鄉一體化義務教育發展機制，實行縣（區）域內教師、校長交流制度”。要真正實行義務教育城鄉一體化，作為教育大省、強省的江蘇不妨再大膽一些，將步子邁得更大一些，嘗試實行市域內教師流動計劃，并在蘇北地區試點。當然這只是一個大膽的設想，真正實行起來不是一件容易的事情，也許會面臨重重阻礙和這樣那樣的困難。但只要市級教育行政部門做好切實可行的計劃，統一部署，分步驟地實行短期或部分優秀教師的市域內流動還是切實可行的。有學者建議我們吸納美國ＮＢＡ選秀制度，規定上屆成績最差的球隊在選擇加盟的新球員之時可擁有“第一選秀權”，依次類推，以保證球隊之間的實力相對均衡［１０］。對于義務教育而言，就是每所學校設置５％一１０％的流動崗位，在實行優厚條件的基礎上，將一些有著先進教育理念、教育方法的優秀教師、校長以及相關管理人員輪流聘用到較差的學校去完成１－２年的教育工作，以保證各義務教育學校的相對均衡發展。當然還可以學習其他先進經驗，“建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、區域內教師定期流動、城鎮教師到農村學校任教服務期等項制度，積極引導超編學校的富余教師向農村缺編學校流動”［１１］。早在２００６年５月，針對農村教師隊伍薄弱的現狀，教育相關部門頒布了《教育部、財政部、人事部、中央編辦關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》，之后每年教育部都出臺有關做好農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的相關政策，這就給我們嘗試實行市域內義務教育教師流動計劃提供了政策支持。

（三）支持教師接受職后再教育

隨著教育形勢的不斷變化，部分教師的教育理念、教育方法已經不再適應當下不斷發展的義務教育的實際，這就需要對他們進行職后再教育。《綱要》指出要“對義務教育教師進行全員培訓，組織校長研修培訓；對專科學歷以下小學教師進行學歷提高教育，使全國小學教師學歷逐步達到專科以上水平”。

蘇北地區目前正在逐步普及義務教育師資本科化。實際上學歷并不是關鍵，學歷高的教師或許可以成為一名優秀的科研工作者，但不一定能夠成為合格的義務教育教師。在對義務教育教師職后再教育的過程中，不能把眼光停留在提高教師學歷上，而要更多關注他們知識結構的專業性、教育理念的先進性、教育技術的有效性。有些師范專業的優秀畢業生分配到地方學校去工作幾年以后，因為環境等因素使得他們不再優秀，逐漸成為具有濃厚地方意識的教育工作者，有的甚至連普通話都不再會講。對于這樣一些同志我們應該“強迫”他們進行職后再教育半年左右，而不是某些象征性的教育培訓。省教育科學研究院、教育學院等高校研究部門也可以通過提供新思想、新觀念、新知識和新成果，有針對性地指導蘇北地區義務教育學校的教育實踐，間接對義務教育師資實行職后再教育。

加強義務教育師資的職后再教育也是維持教師隊伍穩定性的重要保障。據北京師范大學教育學院“中國教育發展報告——變革中的教師和教師教育”課題組的調查顯示：從教師穩定性方面來看，自從任教以來一直在同一所學校任教的教師，省城、縣城、鄉鎮和農村分別占總數的５６．８６％、４５．８５％、４３．８９％和３３．３３％，有２９．３４％的農村教師在４所以上學校工作過”［１２］。蘇北地區義務教育師資前些年的外流現象同樣嚴重，我們可不可以通過相關政策的實行，使得外流的優秀教師出現回流現象呢？這是目前教育部門尤其是像蘇北這樣經濟不發達地區教育部門的一項重要研究課題。地方教育管理部門如果能統一協調部署，出臺相關政策對義務教育師資隊伍進行有計劃的免費職后再教育，至少可以從某種程度上減少教師的外流，保證義務教育師資隊伍的相對穩定。

綜上所述，蘇北地區經濟相對落后，制約了該地區義務教育均衡發展的速度。雖然目前對義務教育的投入在短時期內不一定能完成相對均衡的“產出”，最終的結果也并不一定達到相對均衡的期望值，但國家尤其是江蘇省政府對蘇北地區的義務教育仍然要一如既往地繼續投入。因為義務教育的根本目的不是精英教育，義務教育是一種強迫教育（ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ），是在法律規定的范圍內對適齡兒童實施的普及免費教育，因此具有普遍性。這種普遍性與２０世紀初美國產業領域提出的“普遍服務”（Ｕｎｉｖｅｒｓａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅ）概念是一致的，美國電話電報公司（ＡＴ＆Ｔ）將“Ｏｎｅ ｎｅｔｗｏｒｋ，Ｏｎｅ ｐｏｌｉｃｙ，Ｕｎｉｖｅｒｓａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅ”作為宗旨，而今我國出臺的《綱要》也提出了九年義務教育事業未來普遍服務的主要目標，即２０１５年鞏固率達到９３．０％，２０２０年鞏固率達到９５．０％。要實現這一目標，就必須以教育相對落后區域為重點，在全國范圍內真正實行均衡發展。這是一項關乎國計民生的重大項目，需要全社會共同行動起來，由國家、省教育相關部門主要負責，制定政策，實施計劃，有步驟地逐步實現均衡化。

參考文獻：

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［１１］肖月，吳瓊，王學忠．安徽新農村建設中的義務教育均衡發展問題與對策［Ｊ］．理論建設，２００９（３）５９．

［１２］石英德．關注農村教師流動，保證義務教育均衡發展［Ｊ］．中國教師，２００５（１１）５．

Ｉｓｓｕｅ ａｎｄ Ｓｔｒａｔｅｇｙ： Ｂａｌａｎｃｅｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ

Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｉｎ Ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｊｉａｎｇｓｕ

ＬＩ Ｃｈｕａｎ－ｊｉａｎｇ

（Ｌｉａｎｙｕｎｇａｎｇ Ｔｅａｃｈｅｒ＇ｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｌｉａｎｇｙｕｎｇａｎｇ ２２２００６， Ｃｈｉｎａ）

Abstract: ２０１０－２０２０ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｐｌａｎ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｐｏｌｉｃｙ ｓｕｐｐｏｒｔ ａｎｄ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｂａｌａｎｃｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｉｎ ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｊｉａｎｇｓｕ． Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｍａｙ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｅａｃｈｅｒ＇ｓ ｒｅｖｅｎｕｅ ｔｈｒｏｕｇｈ ｐｏｌｉｃｙ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ， ｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｓｃｈｏｏｌｓ， ａｎｄ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｔｅａｃｈｉｎｇ ｓｔａｆｆ． Ｌｏｃａｌ ｔｅａｃｈｅｒ＇ｓ ｃｏｌｌｅｇｅｓ ｓｔｒｉｖｅ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｆｒｅｅ ｔｒａｉｎｉｎｇ ｏｆ ｔｅａｃｈｅｒ ｓｔｕｄｅｎｔｓ． Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｅｎｃｏｕｒａｇｅ ｔｅａｃｈｅｒｓ ｏｆ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｔｏ ｅｘｃｈａｎｇｅ ｐｏｓｉｔｉｏｎｓ ｗｉｔｈｉｎ ｔｈｅ ｄｏｍａｉｎ ｏｆ ｔｈｅ ｃｉｔｙ， ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｏｖｅｒｃｏｍｉｎｇ ｔｈｅ ｏｂｓｔａｃｌｅｓ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ．

Key words: Ｏｕｔｌｉｎｅ； ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｊｉａｎｇｓｕ； ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ； ｂａｌａｎｃｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ