論近代英國內閣制的形成

摘要：英國是西方世界首創內閣制的國家。早在斯圖亞特王朝后期，在種種主客觀因素的推動下，此前處于萌芽狀態的內閣逐漸走向公開化、獨立化、制度化，由此標志著內閣制在英國的形成。不過，與18世紀中后葉的責任制內閣相比，此間的內閣依然殘留著君主政治的痕跡。對于王權的依附以及與議會之間缺乏必然的關聯，使得責任制在內閣中還未建立起來。只有到漢諾威王朝時期，當王權急劇衰落、議會主權地位確立后，早期的內閣制才完成了向責任內閣制的轉變。

關鍵詞：內閣；英國；樞密院；責任內閣制；政黨政治

1688年光榮革命后，隨著君主立憲制的確立，英國完成了從君主專制國家向貴族寡頭制國家的轉變。如果說在君主專制時代，君主掌握最高權力并依據個人旨意來治理國家；那么到貴族寡頭制時期，國家權力逐漸完成從君主向議會的過渡，貴族寡頭所控制的議會和政府在國家政治生活中發揮著越來越重要的作用。斯圖亞特王朝后期的1689－1714年間，英國政治權力結構發生急劇變化，此前已萌芽并處于幕后運作的內閣，逐漸取代樞密院而轉變為一個公開的、合法的常設機構，并承擔著中央政府的職能，由此標志著內閣制在英國的形成。英國是西方世界首創內閣制的國家，國內學界對英國內閣制問題有了一些初步的研究，但從時段上看主要集中于18世紀中后葉的責任內閣制，而對于早期英國內閣制的起源或形成則關注不夠。為此，本文將在國內外已有研究成果基礎上，依據相關材料，對斯圖亞特王朝后期英國內閣制的形成及相關問題加以梳理、闡釋，以引起學界對于這一問題的關注。

一、內閣的萌芽

英國內閣的起源可以追溯到17世紀初的斯圖亞特王朝詹姆士一世時代。不過，內閣并非英國統治階層為適應新形勢而設立的一個新機構，而是從樞密院中派生出來的，內閣的萌芽與樞密院的衰落有著前后相繼的關系。

樞密院是16世紀上半葉都鐸王朝所設立的政府機構，其職責在于為君主出謀劃策并協助君主處理政務，其成員多由地位顯赫的貴族、主教、王室官員、國王私人顧問等組成，都鐸初期人數為20人左右，到后期則增加到30－50人。樞密院在每周相對固定的時間開會，以協助君主“處理國務，并就政府政策做出決斷”。到都鐸中后期，君主在樞密院的輔佐下處理政務、治理國家已成為慣例，樞密院也由此演變成為一個“常設機構”，關于內政、戰爭、宗教、殖民、貿易、海軍等幾乎所有的國務都在樞密院會議上討論，“國家的行政大權越來越集中在樞密院手中”。

17世紀初斯圖亞特王朝建立后，國務的增加使樞密院規模不斷膨脹。為提高工作效率，從詹姆士一世時期起，在樞密院之下陸續成立許多臨時性委員會和常設性委員會。前者往往為處理某項突發性或暫時性事務而設，一旦任務完成后即宣告解散；后者則為處理某方面的日常國務而設，一般不隨意解散。兩種類型委員會的成員均由君主從樞密院成員中遴選任命，成員交叉重疊的情況較為多見。如1660－1664年所設立的54個委員會中，兩位國務大臣參加的委員會就達到了43個。起初，委員會的職權僅限于為樞密院會議做準備工作或提供決策建議；漸漸地，在國王的默許下，委員會越來越多地架空樞密院而獲得了行政或決策權力。由此看來，樞密院委員會興起后，分割了樞密院的原有職權，造成了樞密院本身的衰落，這為內閣的萌芽提供了條件。

在樞密院常設性委員會中，外交委員會特別引人注目，因為它最終演化成后來的內閣。由于外交事務的重要性和私密性，歷任國王總是在兩位國務大臣協助下親自處理外交事務，而作為一個公開機構的樞密院很少能染指。隨著外交事務的增加，僅由君主與一兩位大臣來處理這些事務已力不從心。1617年，為了處理英國與西班牙王室聯姻問題，在樞密院之下成立了“西班牙委員會”，負責處理與西班牙及其他歐洲國家的外交事務。1625年查理一世繼位后，將原來的“西班牙委員會”更名為“外交委員會”。但外交委員會并不是公開的、正式的機構，而是一個完全依附于君主、輔佐君主處理外交事務及其他重要國務的秘密機構。外交委員會由位高權重的大臣或官吏組成，一般人數為5－10人，包括財政大臣、國務大臣、掌璽大臣、司庫大臣、王室總管、樞密院長等。外交委員會每周通常集會一兩次，會議由國王主持，主要商討外交事務，但有時也商討其他政務。到1640年內戰爆發前夕，外交委員會已成為國王處理政務的主要機構，其職權不僅涉及外交事務，而且涉及幾乎所有的重要國務。由于會議地點在王宮密室之中，而所議國務又頗為隱秘，故“外交委員會”又被時人稱為“密室會議”、“內閣會議”或“內閣”。因此，外交委員會可看作是內閣的前身，或者是處于秘密的、萌芽狀態的內閣。克拉倫敦勛爵于1640年這樣寫道：“國務大事的重擔，主要落到(這些人的)肩膀上。……他們組成國務委員會，在外界被人們譴責為‘小集團’，在宮廷則被人羨慕地稱為‘內閣會議’。”在內戰爆發及克倫威爾任護國公時期，政局的動蕩使得樞密院及外交委員會的工作斷斷續續，甚至陷入停頓。

1660年查理二世復辟后，在恢復樞密院的同時，也重建了外交委員會。該委員會的活動趨于正常化，職權范圍也逐步擴大。除傳統的外交事務，如結盟、停戰、媾和、審議條約等外，還包括議會召開、財政稅收、軍隊征召、宗教事務、國內治安、殖民探險等內政事務。起初，各類國務往往先經君主主持的外交委員會商議后才提交樞密院決斷；到后來，外交委員會則漸漸架空樞密院直接就國務做出決策。如1662－1663年英格蘭向法國出售敦刻爾克事宜，1668年英格蘭、瑞典、荷蘭三國條約的簽訂，以及1670年查理二世的議會致辭等，都是繞過樞密院直接在內閣會議上商議并做出決斷的。這充分表明，樞密院原有決策職能已逐漸被外交委員會所取代。正如當時的大法官諾斯所說：“起初只是私下協商性質的內閣會議(即外交委員會)，漸漸發展成為一種正式委員會。對大多數政府事務，無論是內政還是外交，它都起著指導作用。”外交委員會一方面侵蝕樞密院的決策權，另一方面卻沒有與議會下院建立起關聯。委員會成員全憑國王依據個人意愿任命，幾乎與議會下院的政治力量構成無關，這就引起議會內各政治勢力的不滿。迫于壓力，查理二世于1679年解散了外交委員會，并改組樞密院。新樞密院由30人組成，政府大臣、王室官員、兩院議員平分秋色，反對派首領沙夫茨伯里擔任樞密院長之職。不過，查理二世的做法，并非真正意義上的憲政變革。不久，查理二世又設立了“情報委員會”，其人員構成及職權類似于原有的外交委員會。樞密院被架空的情況仍在延續，查理二世關于延期召開議會乃至后來解散議會的決定，都是背著樞密院而直接在“情報委員會”內部商討并決策的。

1681年“排斥法案”危機結束后，反對派遭到重創，查理二世立即在“情報委員會”的基礎上恢復了“外交委員會”。此后一直到1688年光榮革命前，議會的召開時斷時續，樞密院也幾乎成為擺設，君主在外交委員會的協助下以非公開的方式處理國務成為普遍現象。據記載，1681年關于是否解散牛津議會以及是否準許約克公爵回國，1685年詹姆士二世關于鎮壓蒙默斯叛亂，以及1688年如何抵抗威廉入侵的決策等，都是直接由外交委員會做出決斷的。這表明，光榮革命前夕，作為一個私密的半官方機構，“外交委員會”事實上已成為“英格蘭中央政府決策的核心所在。”

綜合而言，以1688年光榮革命為界線，在斯圖亞特王朝前期，內閣在英國已開始萌芽了，依托于樞密院而設立的“外交委員會”，實際上就是處于萌芽狀態的內閣，“內閣”一詞也幾乎成為“外交委員會”的同義語。不過，早期人們稱“外交委員會”為“內閣”時，這一稱謂具有明顯的貶義，它蘊含著人們對國王架空樞密院而依賴親信來密議政務的不滿。但到17世紀末光榮革命前夕，隨著內閣逐漸處于半公開化狀態，人們對“內閣”的認可程度越來越高，其原先的貶義也越來越弱化了，而“內閣”一詞也越來越多地取代“外交委員會”而被人們普遍使用。“不僅一些朝臣和小冊子作者會談起內閣，而且議會議員及普通民眾也時常提及”。這表明，無論從稱謂上還是從事實上，內閣已深深融入到英國的政治生活中。

作為一個從樞密院中派生出來的新興政治機構，萌芽狀態的內閣表現出的特征如下：

其一，內閣篡奪樞密院對于國務的決策權，并在幕后的秘密狀態下處理國務，并不具備合法性，因此難以得到議會和民眾的認可。正因為內閣是一個非正式的機構，內閣會議的參與人員以及處理國務等情況，在官方文件中并沒有明確記載。學界對于萌芽狀態內閣運作情況的了解，基本來自于樞密院日志、議會檔案中的只言片語，以及內閣大臣的書信、日記等。國王依靠內閣來密議政事，引起了議會及民眾的不滿。1642年，議會兩院就指責國王“在私人密室會議上，依靠那些不為法律常識所信賴、不能增進王國公共利益的幕后者來應對和處理國家大事”。1678年，有人抱怨說：“內閣會議并非依法而設，外交委員會也得不到英國法律認可。內閣從樞密院手中奪走處理政務的權力，由此成為人們抱怨的對象。”這種來自各界的指責和抱怨，成為后來內閣走向公開化、合法化的重要推動力。

其二，內閣還只是一個服務于君主的御用咨詢和決策機構，并沒有與議會建立起任何的關聯。君主的意愿直接決定著內閣成員的構成，內閣成員之間缺乏必然的聯系，各大臣單獨對君主負責。在議會還未成為一個常設性機構、議會召開時斷時續的情況下，內閣的構成完全獨立于議會兩院，與議會中各政治力量的構成沒有關聯。由此造成的結果是：議員們在議會高談闊論，卻不能參與最后決策；而幕后不為人所知的樞密大臣和王室寵信卻能主宰國家政務。這種不合理的狀況遭致各界批評，要求議員參與國務決策及政務公開的呼聲持續高漲。這些站在時代前列的批評或改革性建議，為后來內閣會議的公開化及內閣與議會建立關聯提供了先導。

二、內閣制的公開化和合法化

1688年光榮革命后，隨著《權利法案》的頒布，英國開始從君主專制國家向貴族寡頭制國家轉變，君主的權力開始受到限制，而“必須依照議會通過的法律來統治國家”。政體的變化為內閣擺脫萌芽狀態走向公開化與合法化提供了良機。1689－1714年間，即斯圖亞特王朝后期25年間，英國先后經歷威廉三世以及安妮女王兩任君主，此間內閣完成了從私密的御用機構向公開的、合法的政治機構的過渡，這標志著內閣制在英國的形成。1688年，荷蘭執政威廉入主英國登上王位。執政之初，威廉曾一度停召內閣會議而依靠一兩位近臣來處理國務。1690年初，威廉才首度公開承認“召開內閣會議的必要性”。6月2日，即威廉首次離開英國前往歐洲大陸前夕，他召開了有9位大臣參加的內閣會議。為防止內閣自行其是，威廉一再強調：“在君主離開英國時，所有的政務無一例外地要在瑪麗女王出席的內閣會議上討論。”由于瑪麗天性柔弱，事實上難以控制內閣會議，這就為內閣獲取獨立性贏得了一定空間。1694年夏季，威廉要長時間赴荷蘭處理政務。大臣施魯斯伯里伯爵建議說：瑪麗女王可以聽從一些負責任的大臣的建議來處理國務，但很有必要在這些大臣中確定一個為首者，這樣才能更好地負起責任。顯然，內閣希望由此獲取一定的獨立性。

1694年瑪麗女王去世后，英國相繼卷入歐洲大陸的多場戰爭。威廉奔走于歐洲大陸，短則十天半月，長則兩三個月，有時甚至長達半年。在此期間，威廉或者忙于荷蘭國內事務，或者忙于歐洲大陸戰爭。為避免內閣獨立化傾向的加劇，威廉曾要求“在其出國時不要召開內閣會議”。但顯而易見的是，在威廉離開英國期間，日常國務不可能一直長期積壓。于是，在缺乏君主召集的情況下，內閣會議自行召開并就日常國務做出決斷逐漸習以為常，內閣的獨立性由此而逐漸增強。

威廉統治時期，內閣會議每周召開一次，時間一般選在周日，除僅有的幾次例外，如1697－1698年間有8次，1698－1699年間有2次，1699－1700年間有6次。內閣會議討論的國務涵蓋內政外交的各方面，如征召軍隊、建造商船、殖民探險、組織防務、消除民憤、控制收支、對外貿易、鑄造錢幣、食品供應，戰時經濟等。從人員構成來看，內閣規模控制在9－14人，名義上所有樞密院成員都是進入內閣的人選，但事實上，內閣大門僅對位高權重的大臣及王室寵信開放，財政大臣、國務大臣、掌璽大臣、大法官、樞密院長等是歷屆內閣的必然成員。

值得一提的是，議會的定期召開以及政黨政治興起對內閣的形成也產生了重要影響。1694年議會通過的《三年法案》規定，“議會至少每三年召開一次”。議會定期召開后，其地位日益提高，議會參政的呼聲日益高漲。在重大國務方面，由于君主及內閣的決策必須提交議會討論通過才得以施行，使得君主及其內閣再也不能忽視議會的力量，在內閣與議會間建立起關聯成為必然，而這種關聯的建立有賴于政黨政治的興起。當議會成為常設機構后，以議會為活動空間的政黨政治活躍起來。此間“輝格黨與托利黨的分立構成政治史的基本史實之一”。兩黨議員成為下院的主體，為了拉攏議會，威廉不得不將下院中的兩黨要員納入內閣，以保證內閣議案在議會順利通過，這為后來政黨控制內閣提供了可能。

威廉統治末年，內閣成員的相對固定化以及內閣會議召開的慣常化，促使內閣完成了從私密狀態向公開狀態的轉變，籠罩于其上的神秘面紗被慢慢揭去了。與此同時，內閣也逐漸完成了從君主御用咨詢決策機構向國家最高決策和行政機構的過渡。內閣的公開化、正式化以及內閣與議會、政黨的關聯，使得內閣的合法性逐漸增強，人們對于內閣的認可程度越來越高。此時，一個與內閣有關的新術語，即“政府”開始出現。議會辯論中，“新政府”、“上屆政府”、“現任政府”等常被被議員們提及。而這里所謂的“政府”，實際上就是“內閣”，二者之間幾乎可以通用。由此表明，內閣已開始取代樞密院而轉化為事實上的中央政府機構，在羅威爾看來這是過去兩百年間“文明世界所發生的行政機構的重大改革之一”。

18世紀初安妮女王統治時期，她的猶豫及體弱多病，使得她對于內閣的操控遠遠比不上威廉，這使得內閣的獨立性得到進一步發展。此間，內閣成員相對穩定，一般保持在10人左右；內閣會議的地點一般選擇在圣詹姆士宮，召開時間在每個周日，往往延續數小時之久。當政之初，只要身體狀況許可，作為召集者，安妮女王從不缺席內閣會議，并堅持與內閣大臣們共商國務。但她的優柔寡斷，使大臣們很難與她打交道。于是，內閣大臣們逐漸采取如此對策，即遇到需集體商討并做出決策的重要國務之時，在未接受女王召集的情況下，幾個主要的大臣私下聚集起來商討國務。等形成初步的統一意見后，再在女王召集的內閣會議上提出來，這樣便于女王做出決斷。私下聚議政務的召集者往往是財政大臣，財政大臣由此漸漸在內閣中處于主導地位。執政末期，由于身體狀況惡化，安妮女王很少參加內閣會議。有史可查的是，從1711年起，安妮女王幾乎不再參加內閣會議。在女王無法召集并主持內閣會議時，勢必需要一位大臣出面作為內閣會議的召集者與主持者。于是，作為此前私下密議政務召集者的財政大臣，就很自然地充當起這樣的角色。此后，財政大臣幾乎成為君主在內閣中的代言人，他負責召集內閣會議，主持內閣會議的討論，負責將內閣會議討論國務的情況以及內閣做出的決定向君主匯報。由于其地位的特殊性，當時人們將財政大臣稱為“首席大臣”或“首相”，但事實上在責任制內閣形成之前，財政大臣并非內閣之首，“只是其作用和影響稍高于其他閣員而已”。對于內閣會議集體做出的決定，安妮女王一般都表示認可。此后，由財政大臣取代國王主持召開內閣會議，討論國務并做出決策，逐漸成為一種慣例；而將決策結果呈報給君主，由君主來簽署實施，也僅僅成為一種象征性的權力了。這表明，內閣在擺脫王權的控制、獲取獨立性方面，已取得飛躍性的進步。

安妮女王統治時期，政黨政治影響力的增強促使內閣與議會之間的關聯初步建立起來。從政治取向上看，安妮女王對推崇王室的托利黨青睞有加，而認為輝格黨是她“所決心捍衛的國教會和王室的敵人”。盡管安妮女王曾表示：“我所希望的是支持和任用所有同政府保持一致的人們的自由，無論他們是輝格黨人還是托利黨人。”但事實上，在其統治之初所建立的兩黨混合內閣中，托利黨人占據主導地位。然而，從1705起，在議會兩院中，輝格黨的勢力不斷增強，而內閣的主導權卻被托利黨人所控制。輝格黨多次上書安妮女王，要求她根據議會政治力量的變化改組內閣，并在內閣中增加輝格黨大臣的數目。安妮女王起初不愿意讓步，但輝格黨控制的下院則以拒絕通過內閣的戰爭撥款議案為威脅，由此造成內閣與議會的對立，憲政危機迫在眉睫。此時，財政大臣戈多爾芬也加入到勸說者的行列，他提醒安妮女王：“戰爭使得(內閣)與議會之間的合作變得非常必要，而只有得到輝格黨的支持，這一點才能做到。”迫于壓力，安妮女王審時度勢，最終做出讓步而改組內閣，輝格黨幾位要員，如紐卡斯爾公爵、沃頓等相繼入閣。1708年后，輝格黨逐漸實現了對內閣的控制，內閣中幾名托利黨大臣實際上陷入孤立狀態。這一事件在內閣制形成過程中意義重大。如果說此前在決定內閣成員人選方面君主享有獨斷權力，那么到現在，這種權力開始遭遇挑戰并受到限制，因為“在內閣人選問題上，女王的決定不得不受到政黨政治和議會多數這些因素的影響”。由于君主的讓步，議會多數在內閣成員構成上得以反映，二者之間的關聯初步建立起來，而內閣與議會保持一致，確保了內閣的正常運轉。

18世紀初英國內閣制形成過程中，另一重大變化是樞密院的衰落及其權力的徹底喪失。斯圖亞特王朝前期，內閣做出的決定往往還得經過樞密院批準才能生效，君主或內閣繞過樞密院而直接決策的情況并不普遍。當內閣出現并逐漸篡奪樞密院處理政務的大權時，議會內外要求恢復樞密院權力并公開議政的呼聲一度高漲。于是，1701年的《王位繼承法》做出了相關規定，即“有關王國治理的任何事務，均須依據王國的法律和習慣在樞密院中討論并做出決定”。不過，在內閣日益走向公開化、合法性日益增強的情勢下，該規定根本無法實施。1705年，這一有名無實的規定被廢除。此后，樞密院依然討論并處理國務，但重大國務的決策卻并非在樞密院內、而是在內閣會議上做出。安妮女王統治末期，樞密院的決策權甚至完全喪失，且再也沒有恢復。1713年，內閣會議通過了一份結束歐洲戰爭的條約，安妮女王將條約提交樞密院，要求獲得予以通過。樞密院長克蒙德里勛爵告訴女王說，樞密院需要一段時間討論再決定。結果安妮女王大發雷霆，并警告克蒙德里說條約必須立即批準。克蒙德里則強調樞密院決策權的獨立性，并頂撞了女王。結果他為自己的輕率舉動而受懲罰，丟了官職。克蒙德里丟官事件表明，在國務的處理及決策方面，樞密院所擁有的傳統權力喪失殆盡，樞密院會議認可內閣的決定已成為一種象征性權力，而內閣實質上已取代樞密院承擔起中央政府的職能。

三、內閣制的特征

綜上所述，如果說斯圖亞特王朝前期內閣還處于萌芽狀態，那么到斯圖亞特王朝后期，即1689－1714年間的威廉三世與安妮女王統治時代，內閣已成為一個公開的、合法的政治機構，并事實上承擔著中央政府的職能，這標志著內閣制在英國的形成。內閣制在形成過程中，有這樣幾個特征值得關注：

第一，種種主客觀因素促使內閣獨立性逐漸增強，內閣演變成為一個“公認的常設機構”，這為日后擺脫王權控制并走向完全獨立提供了條件。內閣本是一個君主御用處理政務的機構，君主作為內閣會議的召集者和主持人而實現對內閣的牢牢控制。但到斯圖亞特王朝后期，種種主客觀因素導致君主對內閣控制力開始減弱。威廉成為英國君主后，每年都有幾個月的時間需要離開英國，一則回到荷蘭處理國務，二則領導英國軍隊參加歐洲的霸權爭奪戰。盡管權力欲很強，但分身無術的威廉，只好在其離開英國期間，聽任內閣會議自行召開并處理國務，內閣由此獲得一定的獨立性。安妮女王在統治前期曾堅持召集內閣會議并力圖控制內閣，但后期年邁多病之后，身體狀況的惡化迫使她不得不放棄參與內閣會議，內閣會議自行召開并就國務做出決策越來越普遍化。可見，威廉忙于歐洲事務以及安妮女王的體弱多病，這些因素促使內閣的獨立性逐漸增強。也就在這一過程中，萌芽狀態的內閣開始向制度化的內閣邁進，內閣成員相對穩定下來，召開的時間、地點也相對固定，政務的討論也逐漸公開化。這種轉變推動了內閣合法性的成長，作為一個常設性政治機構，內閣的地位已經得到了社會各界的認可。內閣獨立性與合法性的增強，為日后擺脫王權的束縛提供了條件。

第二，內閣與議會之間開始建立起初步的關聯，這為日后內閣從對君主負責轉向對議會負責奠定了基礎。光榮革命由于“沒有解決行政權與立法權的關系問題”，導致君主與議會之間的權力斗爭一直在持續，這種斗爭在內閣控制權上也有所表現。根據《權利法案》，議會在立法權上占據優勢，在財政撥款、征稅、征兵等方面擁有決定權。君主作為國家元首及政府首腦，幾乎壟斷了行政權。尤其是，君主擁有內閣大臣的任命權以及決定內閣的去留權，內閣的組成更多地體現君主的旨意，而與議會多數不發生關聯。在多數情況下，君主和議會之間相安無事，但當君主控制的內閣與議會多數的意見出現分歧時，行政權與立法權就陷入對立，造成國事混亂，容易引發政治危機。如前文所述，1705－1710年間，安妮女王由于拒絕輝格黨人改組內閣的要求而差點引發政治危機。為了避免危機，安妮女王最終順應議會多數的要求，延攬輝格黨要員入閣，逐漸建立起與議會多數保持一致的輝格黨內閣，這使得內閣與議會之間開始建立起初步的關聯。安妮女王的讓步，為后來者樹立了榜樣。此后的君主任命內閣方面有了轉變，即君主拋棄個人喜好而依據議會各派政治力量的對比而調整內閣的組成，成為明智的選擇，這為后來責任內閣制的重要原則——內閣成員由對君主負責轉而對議會負責——的形成奠定了基礎。

第三，在特殊情況下進行的一黨制內閣的初步實踐，為18世紀中葉后議會多數黨單獨組閣執政提供了先導。1689－1714年間也正是政黨政治在英國的興起時期，輝格黨與托利黨都以控制議會、進入內閣為斗爭目標。但在組閣問題上，此間的兩任君主均采取平衡政策，在其統治的大多數時段里所建立的都是兩黨混合內閣。不過，此間的對外戰爭對于君主任命組閣產生了重大影響，由此而出現了短暫的一黨制內閣。為更好地推行戰爭政策，1694－1697年間，威廉罷免了內閣中反戰的托利黨人，建立起由輝格黨“小集團”所組成的一黨制內閣。同樣的情況也出現在安妮女王統治末期，1710－1714年間，為盡快結束長期的戰爭，安妮女王先后罷免內閣中不愿停戰的輝格黨人，建立起托利黨的一黨制內閣，英國由此迎來了難得的和平局面。由于成員來自同一黨派，這樣，內閣在討論并處理國務時，更容易避免分歧、取得一致，政府工作效率也更高；與此同時，內閣的團結一致也強化了其自身的力量，并削弱了君主對于內閣的控制力。一黨制內閣的出現，是政黨直接參與國家統治的開端，它“沖擊了多年來殘留在人們心目中的傳統觀念，使統治階級中的許多人逐漸認識到一黨內閣比混合內閣有著更高的工作效率，并盡量把它改造為得心應手的政府核心機構”。盡管一黨制內閣在斯圖亞特王朝后期還未成為普遍現象，但其初步的成功實踐，為漢諾威王朝初期議會多數黨單獨上臺組閣執政提供了借鑒。

斯圖亞特王朝后期內閣制的形成，在很大程度上是王權走向衰落、議會主權提升以及政黨政治興起的結果。此間，制度化內閣的特征已基本顯現出來，與萌芽狀態的內閣相比，這是重大的進步。但也要注意到，此時的內閣還無法與18世紀中后葉的責任內閣制同日而語，這尤其體現在作為國家元首及內閣首腦，君主依然掌握著內閣的控制權。杰尼弗·卡特認為：“威廉時期的內閣，既沒有完全淪為國王的私物，也沒有獲得完全的獨立性。”這一觀點同樣適用于安妮女王統治時代。作為國家元首的君主擁有任命內閣大臣的權力，因此君主將內閣大臣看成自己的仆從，內閣大臣直接受君主領導，彼此不存在橫向聯系，也無須協商一致。在“首相”職位出現之前，君主是當然的內閣首腦，享有完全的行政大權。當內閣就國務討論陷入分歧或處于僵持狀態時，君主的立場就顯得至關重要。只有到漢諾威王朝初期，君主不再出席內閣會議、王權急劇衰落之后，內閣則擺脫君主控制而走向獨立，責任內閣制形成的步伐大大加快了。

盡管要求內閣負責任的呼聲在議會中不斷高漲，但內閣責任制還遠未形成。關于內閣的責任問題，大體可分為兩個方面：其一，作為中央政府機構的內閣到底對誰負責。就當時而言，由于內閣大臣的任免權掌握在君主手中，而內閣與議會之間并不存在必然的關聯，也不反映議會多數，由此一來，“內閣大臣并不認為他們作為一個集體應向議會負責，而認為他們應單獨對君主負責”。這一點引起了議會的激烈批評。其二，在內閣集體責任制還未確立的情況下，內閣大臣是否應該因為自己提供的建議而對君主負個人責任。斯圖亞特王朝末期，內閣會議的公開化以及內閣記錄的日常化，使得人們關注內閣的責任問題。根據英國的憲政慣例，“國王不可能犯錯誤”、也不會承擔責任，這樣一來，一旦內閣決策出現失誤，責任的追究必然落到內閣大臣身上，這就造成“王權的每一次行使皆有某位大臣為之負責”。內閣大臣負責任的思想此時開始萌芽，議會下院要求內閣大臣承擔責任的呼聲不斷高漲。托利黨貴族詹姆斯·德雷克明確指出：如果內閣大臣“提出建議，就應該為此負責；……而如果他們不提供建議，則應該為此辭職。”內閣大臣的責任制思想逐漸傳播，開始影響到一些內閣大臣的行為，如1701年財政大臣戈多爾芬因威廉拒絕其解散議會的提議而辭職，1702年大貴族內森·懷特因擔心承擔責任而拒絕加入內閣。不過，這些個案只是鳳毛麟角，并不具有普遍意義。因此，在17、18世紀之交，內閣的責任制依然只是一種呼聲和愿望，并沒有真正落到實處。

總之，斯圖亞特王朝后期的1689－1714年間，是近代英國內閣制的形成時期。與斯圖亞特王朝前期處于萌芽狀態的內閣相比，此時的內閣已經成為一個公開的合法的機構，并具備了一些制度化特征；但相較于漢諾威王朝中期的責任內閣制而言，此時的內閣還存在諸多不完善之處。這就決定了此時的內閣制既殘留著專制君主時代御用內閣的一些痕跡，同時也初步呈現出后來責任制內閣的一些特性。需要強調的是，國王與議會之間的權力斗爭對于內閣制的演進起到積極的推動作用。隨著王權的衰落以及議會成為國家權力的中心，內閣責任制原則才確立起來，近代早期內閣制才完成了向責任內閣制的轉變。

責任編輯：張乃和