領(lǐng)導干部道德考評的困境及其制度創(chuàng)新

摘要：道德考評是公務(wù)員考核制度的重要組成部分，也是我國黨政干部選拔中的難點問題。在‘c依法治國”與“以德治國”雙重戰(zhàn)略背景下。中央明確提出把品德作為選拔任用干部的首要條件。我國自古以來就十分推崇和踐行官吏道德考評制度。西方國家也相當重視公務(wù)員的職業(yè)道德和行為規(guī)范建設(shè)。目前我國干部道德考評實踐活動。存在超理想化、概念化、蘢統(tǒng)化、空心化、計量化、泛道德化等傾向。構(gòu)建中國特色的干部道德考評體系，必須首先明確干部道德考評的標準、考評主體、考評的主要對象、方法等，并在此基礎(chǔ)上建立健全干部日常道德監(jiān)督制度、道德記錄制度、道德民主評議制度、道德評判和警示制度、道德責任追究制度、道德考評申訴制度和道德考評的法律保障制度。使干部道德考評真正做到客觀公正和有效。

關(guān)鍵詞：干部；道德；考評；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D2623

文獻標識碼：A

文章編號：1004-054-4(2011)05-0126-05

道德是人類社會特有的，由社會經(jīng)濟關(guān)系決定的，依靠內(nèi)心信念和社會輿論、風俗習慣等方式來調(diào)整人與人之間、個人與社會之間以及人與自然之間關(guān)系的特殊行為規(guī)范的總和。領(lǐng)導干部作為一個特殊的群體，無論是從國家法律管制還是自身道德追求來看。都有著特定的道德準則即“官德”。公務(wù)員特別是民選制公務(wù)員，由于其所從事職業(yè)的公共性特征。決定了其個人品德納入在社會公眾的關(guān)注和考量范疇之內(nèi)。在當前干部道德考評實踐五花八門的背景下，迫切需要構(gòu)建一個干部基本道德考評體系和制度，為我國干部道德治理與反腐倡廉提供道德績效框架。

一、干部道德考評的研究現(xiàn)狀

我國關(guān)于干部道德考評問題的研究，最早見于國內(nèi)哲學屆對社會道德評價及其指標體系的理論探索和實證研究，在此基礎(chǔ)上．人力資源管理學界圍繞領(lǐng)導素質(zhì)和人員測評進行了較為細化的探討。具有代表性的如蕭鳴政1994年發(fā)表的論文。試論品德測量量化問題”，其專著《道德測評的理論與方法》榮獲教育部頒發(fā)的全國普通高校第二屆人文社會科學研究成果管理學二等獎。類似成果為干部道德考評提供了堅實的理論支持。1987年凌文輇根據(jù)日本學者三隅二不二的PM測量理論(P為領(lǐng)導的工作績效，M為領(lǐng)導的團體維系職能)，構(gòu)建測評領(lǐng)導個人行為的三因素模型(個人品德C、工作績效P、關(guān)系維系M)，在我國較早以CPM模型為工具對領(lǐng)導者個人品德進行測量。并將領(lǐng)導者人的品德分為：甘當人民公仆、誠實、表里一致、實事求是、接受批評、大公無私、守信用、嚴于律己、廉潔奉公、以身作則十個項目。1993年10月1日《國家公務(wù)員暫行條例》頒布施行后，各地組織人事部門圍繞公務(wù)員的綜合考評包括道德考評進行了深入的探索，—些行政學者開始切入干部道德考評問題。1995年蕭鳴政依據(jù)其人事測評理論，提出了公務(wù)員思想道德素質(zhì)測評的理論模型，把信念理想、紀律性、務(wù)實作風、高尚情操、開拓精神作為干部道德素質(zhì)測評的五大指標。1998年張美琴把領(lǐng)導干部的品德結(jié)構(gòu)分為政治品德、思想品德和社會品德三大類。社會品德包括職業(yè)道德、社會公德、家庭美德。2000年廖泉文把干部思想道德素質(zhì)的測評分為：事業(yè)心、奉獻精神、整體精神、協(xié)作精神、原則性、組織紀律性、職業(yè)道德、團結(jié)精神等8項指標。2003年何琪教授把干部道德素質(zhì)分為政治品質(zhì)、思想品質(zhì)、道德品質(zhì)三大類別和態(tài)度、行為兩個方面，具體細分為事業(yè)心、責任心、求實精神、政策性、原則性、民主性與服務(wù)性、紀律性、務(wù)實作風、廉潔奉公、協(xié)作性、誠信、自我監(jiān)控共11項指標。2005年于秀琴把干部道德考核指標分為：政治思想、工作作風、職業(yè)道德、品德修養(yǎng)四大類。2006年劉軒和胡月星提出了領(lǐng)導品德評價的AHP模型，把領(lǐng)導品德素質(zhì)測評的指標分為四大類：(1)政治品德政治信念、宗旨意識、政治立場、政治原則。(2)思想品德世界觀、價值觀、人生觀。(3)職業(yè)品德：勤政為民、務(wù)實創(chuàng)新、開拓進取、責任心。(4)個體品德：廉潔、仁愛、誠信、公正。2010年盧雄勇提出，干部品德的共性標準體現(xiàn)在政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德四個方面。政治品德主要包括恪守宗旨、廉潔自律、團結(jié)協(xié)作作風民主等內(nèi)容；社會公德主要包括文明禮貌、愛護公物、助人為樂、保護環(huán)境、遵紀守法等內(nèi)容；職業(yè)道德主要包括愛崗敬業(yè)、誠實守信、嚴謹細致、服務(wù)群眾、奉獻社會等內(nèi)容；家庭美德主要包括尊老愛幼、家庭和睦、勤儉持家、鄰里團結(jié)等內(nèi)容。

以上表明，我國對干部道德考評問題的研究，經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展和完善的過程，定性研究多、定量研究少。理論研究多、實證研究少，目前還處于初創(chuàng)和探索階段，特別是干部道德考評的指標體系還有待于進一步優(yōu)化和規(guī)范，相關(guān)制度還有待于建立和健全。

二、干部道德考評的歷史發(fā)展及其主要做法

(一)我國古代官吏道德考評的經(jīng)驗和啟示

我國自古以來就是一個十分重視和踐行道德的國家。“德”被視為做人之道、為官之本。一些學者把我國稱為“道德評價國家”。從現(xiàn)有史料看，我國干部道德考評的實踐最早始于遠古堯帝。史記堯帝開始并非帝位的繼承人。但由于其道德品質(zhì)高尚而受到人們的公認和擁戴。最后經(jīng)過部族首領(lǐng)的舉薦、其長兄將帝位讓于堯。堯帝則通過民主大會推舉“有德之人”繼承帝位，幾經(jīng)選擇和考察，最終將帝位禪讓于非常孝順又有才能的舜。舜經(jīng)過仔細考察將帝位傳給道德高尚、一心為公、勤于治水三過家門而不入的大禹。中華民族世代傳頌的帝位“禪讓制”表明：原始社會帝位的產(chǎn)生是經(jīng)過大眾民主舉薦的，為帝者必須具有高尚的道德品質(zhì)、是當時社會廣為稱贊的道德楷模。雖然隨著中國歷史上第一個國家“夏”的誕生，禪讓制被奴隸社會的世襲制所取代，但其所奠立形成的“以德為先”傳統(tǒng)一直延續(xù)至今。

進入封建社會后。雖然王位仍然是世襲的．但在官吏選拔任用制度上不斷發(fā)展更新，先后歷經(jīng)察舉(征辟)制、九品中正制和科舉制。與官吏選拔制度同時出現(xiàn)的是，從先秦開始各封建王朝都建立和實行了—套嚴格的道德考評制度。春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國王主要采用國君“巡行”、官吏“上計”和派使者“察訪’，等形式，考核官吏道德并進行獎懲。管仲《立政》篇說：“君子所審者三：一曰德不當其位，二日功不當其祿．三日能不當其官”，明確地把“德”當作統(tǒng)治者考核其臣下的主要標準。秦統(tǒng)一全國后，總結(jié)先朝考評制度的經(jīng)驗，制定了《課律》等法令，在《語書》、《為吏之道》中明確提出良吏、惡吏的“五善”、“五失”考評標準。漢代在繼承秦制的基礎(chǔ)上進一步完善了對官吏的道德考評制度，自武帝始推行察舉制。察舉的科目分為孝廉和茂才兩種。孝廉即孝子廉吏之稱，孝與廉是古人非常推崇的兩種德行，后來并稱為孝廉。孝廉評判主要通過兩種方法：先把評定標準化為較直觀的行為準則即“光祿四行”，規(guī)定凡應(yīng)孝廉之選者，先隸屬光祿勛，拜為郎官。一旦官職空缺，光祿勛即可按質(zhì)樸、敦厚、遜讓、有行的“四行”標準推薦屬下郎官出任。孝廉制度的實行使廣大士人競相講求孝行、廉潔，使當時社會養(yǎng)成一種注重名節(jié)、操守的風氣。“西漢的考核機制直接形成了以考“德”為核心的考核模式，也形成了自先秦以來的以道德水準論成就的教育考核機制”。魏晉南北朝沿襲了東漢鄉(xiāng)里評議的傳統(tǒng)，實行九品中正制。朝廷選擇“賢有識鑒”的中央官吏兼任原籍地的州、郡、縣的大小中正官，負責察訪本州、郡、縣散處在各地的士人，綜合德才、門第定出“品”和“狀”，供吏部選官參考。其關(guān)鍵步驟是對士人進行品評，“品”是綜合士人德才、門第(家世官位高低)所評定的等級，共分為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下等上中下三類九品。“狀”是中正官對士人德才的簡短評語，如“天才英博，亮拔不群”、“德優(yōu)能少”等，實質(zhì)上是將東漢后期名士品評人物的現(xiàn)象制度化。隋唐官吏考核制度逐步完備，其對官吏的考核主要集中在“德”、“行”兩個方面，將官吏考績的標準發(fā)展為“四善二十七最”，所謂“四善”專指品德：“一日德義有聞，二日清慎明著．三曰公平可稱，四日恪勤匪懈”，簡稱“德、慎、公、勤”；“二十七最”是根據(jù)不同部門職責規(guī)定的具體標準。其中第三條就是“揚清激濁、褒貶必當，為考校之最”(《唐六典·尚書吏部》)。唐玄宗時期還制定了監(jiān)察法規(guī)《六察法》，六察中的第一察便是“察官人善惡”。可見，唐朝對官員的選任、考核和監(jiān)察都把道德品行放在首位。宋代考核制度日趨成熟。自上而下建立了考核與監(jiān)察等級責任制。實行“磨勘制”和“歷紙制”兩種制度，其監(jiān)司考課包括甄別才能和采訪政治輿論兩項。明代的官吏考核分“考滿”與“考察”兩種。“考滿”是指在官員任期內(nèi)定期舉行的考核，“考察”是不論官員的任職時間對所有官員的定期考核。它分為“京察”和“外察”，其主要目的是處理有問題的官員，涉及的項目分為貪、酷、浮躁、才力不及、老、病、罷(“罷”通“疲”)軟、不謹八個方面。清朝效仿明代，將考核分為“匯考”和“考察”兩種，對“考察”作了“四格八法”的規(guī)定。“四格”是才(能力)、守(操守品德)、政(政績)、年(年資)；其中“守”分“廉、平、貪”，“政”分“勤，平，怠”。基本包括德、能、勤、績四個方面。“八法”與明代相同。

我國古代官吏道德考評制度，在繼承前朝做法的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，其內(nèi)容日益嚴謹和細化，對引導和約束古代官吏的行為、維護階級統(tǒng)治發(fā)揮著重要的作用，也給我們當代干部道德考評積累了有益的經(jīng)驗：—是要重視領(lǐng)導干部道德考評制度建設(shè)。這是實現(xiàn)清明吏治、反腐倡廉必不可少的手段，具有政治和管理上的雙重意義；二是要優(yōu)化創(chuàng)新干部道德考評的方式。既要依靠專門機構(gòu)自上而下地推進也要組織社會公眾的廣泛參與，既要有官方的制度化評價也要重視民間的清議；三是要不斷完善干部道德評價的制度設(shè)計，使之科學合理有效，否則就會徒勞無益，甚至引發(fā)弄虛作假、官官相護等嚴重人事腐敗現(xiàn)象；漢朝就有童謠諷刺其察舉制度：“舉秀才，不知書；舉孝廉，父別居。寒素清白濁如泥，高弟良將怯如雞”，這不得不引起我們的高度警惕。

(二)國外公務(wù)員道德考評的特點及其借鑒

20世紀70、80年代以后，西方各國面臨嚴重的經(jīng)濟危機、道德危機和社會困境，所以各國政府均空前強化公務(wù)員倫理和道德建設(shè)。其主要做法包括：(1)堅持不懈反恩倫理價值。(2)紛紛建立專門的道德管理機構(gòu)。如日本在國家人事院(NPA)建立“國家公共事業(yè)道德委員會”，負責有關(guān)涉及公務(wù)員道德的事務(wù)。(3)普遍運用組織制度和倫理準則。(4)持久開展倫理道德訓練。(5)完善道德凈化機制，如財產(chǎn)公開和舉報機制。(6)全面提升公共倫理基礎(chǔ)，如培育良好的公民文化。

具體到對公務(wù)員的道德評價，英國主要著眼于：責任心、可靠性、熱情心、行為道德等幾個方面。美國對公務(wù)員的考評曾著重于嚴守時刻、勤奮、準確性、才智、品行、能力等抽象的標準，對品行的考評主要是誠實、忠誠、儀表三方面內(nèi)容。德國對公務(wù)員的選拔提出了8個方面的要求，其中包括對思想品德的評價，主要是政治傾向和忠誠態(tài)度兩個方面。日本于1951年制定了公務(wù)員勤務(wù)考評規(guī)則，其中品德考評包括道德品質(zhì)和心理品質(zhì)，考評項目有：積極與消極、好辯與沉默、溫、厚、慎重與輕浮、豪氣、同情心、好研究、認真、無恒心、機敏、精細、從容與性急、意志堅定與意志薄弱、明朗與憂慮、社交性、守規(guī)性、無拘束、坦白、偏激、不善社交等。前蘇聯(lián)東歐國家對于干部道德問題也相當重視，其對干部的道德要求也較為規(guī)范完善。其中，蘇聯(lián)對干部品德的要求主要是忠于人民、誠實、謙虛和廉潔。匈牙利對公務(wù)員的品德考評主要是要求對國家的忠誠、社會活動和政治修養(yǎng)。捷克斯洛伐克對公務(wù)員個人品德的考評主要是責任心和道德品質(zhì)兩個方面。

西方國家加強公務(wù)員道德建設(shè)的一個重要特點是通過制定一系列公務(wù)員法規(guī)、條例和道德法典，對公務(wù)員的職業(yè)道德與行為規(guī)范進行約束，以維持其高標準的個人行為準則和執(zhí)行公務(wù)時的公平正直。即道德考評被逐步納人法制軌道，行政倫理法制化已經(jīng)成為—個普遍性趨勢。如1978年美國國會通過《政府道德法案》，1993年又頒布《美國行政部門雇員道德行為準則》。1994年加拿大頒布《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》，隨后墨西哥也制定了《公務(wù)員職責法》，法、德、英、荷、挪威、芬蘭等發(fā)達國家都先后頒布了類似的道德法典。1998年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)發(fā)布《公共服務(wù)道德管理原則》建議書，提出為推進公共服務(wù)中的道德行為，成員國需要采取行動，給擔任公職的公務(wù)人員提供明確的道德規(guī)則和指南，以確保公務(wù)員道德治理機制的良性運行。日本于2001年4月頒布實施了《國家公共事業(yè)道德法》。

(三)新中國對領(lǐng)導干部道德考評的政策與實踐探索

新中國成立后。對干部的考核評價工作幾經(jīng)發(fā)展。確立了德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt的用人原則，建立了德、能、勤、績四大考核標準。尤其是針對于干部的提拔任用。摸索出—套比較嚴格的“政審”制度，重點考察和核審干部的政治思想和個人品德。

改革開放后，干部道德考評工作逐步規(guī)范化和制度化。1979年11月中組部印發(fā)《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，規(guī)定除了考核干部的實際工作成效，還明確將政治思想、“民主”作風等內(nèi)容納入考核范圍。1988年6月中組部頒發(fā)《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》以及兩個文件實施的若干說明。1989年又頒發(fā)《中央國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》。1996年中組部出臺《縣級黨政領(lǐng)導班子政績考核辦法及考評標準體系》，在全國16個地市、150多個縣進行試點．圍繞干部考核評價工作積極探索。1998年印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》，標志著我國干部考評工作形成了比較完整的體系。

進入21世紀后，針對干部考評工作存在的各種問題，不斷改革完善。2000年6月中共中央辦公廳印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出要研究制定防止干部考察失真失實的對策，不僅了解干部工作方面的情況，而且要了解干部思想、生活、社交等方面情況。2002年7月頒布《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，在考評標準“德、能、勤、績”的基礎(chǔ)上增加了“廉”的內(nèi)容。2002年2月在“以德治國”的背景下，人事部頒發(fā)了我國第一指導公務(wù)員行為的規(guī)范性文件《國家公務(wù)員行為規(guī)范》，明確了政治堅定、忠于國家、清正廉潔、品行端正等八大標準和要求。2005年4月27日全國人大十屆十五次會議審議通過《公務(wù)員法》，提出要全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉。重點考核工作實績。2006年05月29日在“公務(wù)員精神研討會”上人事部尹蔚民同志強調(diào)：今后機關(guān)對公務(wù)員的考核內(nèi)容，不僅要包括公務(wù)員職業(yè)職責和工作任務(wù)的完成情況。還將要考核公務(wù)員遵守職業(yè)道德和社會公德的情況。2008年10月16日李源潮同志在《求是》雜志發(fā)表題為“堅持德才兼?zhèn)湟缘聻橄鹊挠萌藰藴省钡奈恼拢赋觥皥猿值虏偶鎮(zhèn)洹⒁缘聻橄龋仨毤訌妼Ω刹康碌目己嗽u價”。“要加強對干部德的全程監(jiān)督……把干部的工作圈、交往圈、生活圈進行對照，看其是不是圈內(nèi)圈外兩種表現(xiàn)。臺上臺下兩個形象”。2009年9月中共十七屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，明確要求堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊挠萌藰藴剩J真貫徹執(zhí)行“選用干部既要重能力，更要重品行”的要求，把品德作為干部選拔任用的首要條件。2009年10月中央印發(fā)《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見》，同時中組部制定了《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法(試行)》、《黨政工作部門領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法(試行)》、儻政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法(試行)》，充分體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求，正確把握德才兼?zhèn)涞霓q證關(guān)系，始終把政治標準放在首位，注重品行，崇尚實干，突出考核領(lǐng)導干部的政治品質(zhì)、思想作風、黨性修養(yǎng)和勤政廉政狀況。

中共十七屆四中全會后，不少地方政府按照中央的指示精神陸續(xù)出臺了針對領(lǐng)導干部道德考評的具體實施辦法或細則，重點圍繞考核干部的家庭美德、社會公德進行嘗試和創(chuàng)新。

2006年浙江省寧波市江北區(qū)著手研究設(shè)計領(lǐng)導干部道德評價體系，將干部德行考評量化和細化，2007年推出具體實施方案。將領(lǐng)導干部道德分為政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德4個一級指標。再細化為11個二級指標和22個三級指標，涵蓋干部品德的各個方面。2010年4月，四川省郭縣縣委組織部出臺《郫縣干部“三圈聯(lián)考聯(lián)評”實施辦法》，除考評干部工作和學習外。還增加了對其8小時之外生活圈的考評。包括了領(lǐng)導干部的思想品德、居家表現(xiàn)、鄰里關(guān)系以及生活作風。叫同年4月，河北省新樂市委組織部出臺(2010年度領(lǐng)導干部考核辦法》規(guī)定領(lǐng)導干部夫妻不和或者與鄰里不團結(jié)導致家庭美德考核不過關(guān)。輕則降低一個層次任職或一年內(nèi)不得晉升職務(wù)。重則有被辭退的危險。同年7月江蘇省沭陽縣出臺《鄉(xiāng)鎮(zhèn)場黨(工)委書記和縣直單位主要負責人考核暫行辦法》，將“孝敬父母、忠于配偶、關(guān)愛子女、尊重鄰里”等個人品德納入對96名鄉(xiāng)科級“一把手”的年中考核。同年8月，湖南省邵陽縣把遵守家庭道德情況作為評先評優(yōu)、入黨、提拔使用的必要依據(jù)之一，規(guī)定領(lǐng)導干部提拔公示期間，要由家長和配偶分別介紹其家庭道德表現(xiàn)情況，出具家庭道德鑒定書。同年9月寧夏銀川市出臺《關(guān)于對干部德進行考察評價的意見(試行)》，制定31項細致的考核標準，對干部政治道德、職業(yè)道德、社會公德和家庭美德四方面存在的不良表現(xiàn)進行明確界定，并通過反向調(diào)查，考察干部是否存在獨斷專行、不發(fā)揚民主；拉幫結(jié)派，搞“小圈子”等31種“不德行為”等等，2010年可以說是我國的一個“道德考評年”。

三、我國干部道德考評實踐的困境與制度創(chuàng)新路徑

各地大膽的實踐探索開闊了我國干部道德考評的思路，為干部道德考評的制度創(chuàng)新提供了豐富養(yǎng)分。但由于缺乏必要的理論支持和統(tǒng)一指導，難免粗陋和偏頗，實施效果也不盡人意，甚至被輿論視為政治作秀、搞花架子、吸引眼球等。深入分析和歸納，各地道德考評活動暴露出的共性問題有如下幾個方面：(1)超理想化，在道德考評的標準和要求上無限拔高，好像每個干部都應(yīng)當是道德楷模和圣人，使道德考評缺乏可操作性的“硬杠桿”，因而導致道德考評陷入空泛化困境，年度道德考評流于形式、缺乏實際意義。(2)概念化。雖然《黨章》、《公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員行為規(guī)范》等對干部的道德修養(yǎng)、品行操守都作出了明確的規(guī)定，但是如何根據(jù)這些道德標準進行實施以促使其落到實處．并無明確詳細的規(guī)定和操作細則。(3)籠統(tǒng)化，在道德考評的對象上將選舉制官員和非選舉制公務(wù)員混同，缺乏必要的分類，導致道德考核的范圍泛化、不能做到有的放矢，因而道德考評人人“過關(guān)”。(4)空心化。在道德考評內(nèi)容和重點上目前過于強調(diào)家庭美德、社會公德的考評而忽視職業(yè)道德這一重點內(nèi)容，以道德考評“綁架”工作實績考評，使道德考評有誤入“歧途”之嫌，難免不被認為是在“作秀”。(5)計量化，在道德考評的方法上祈求能像工作業(yè)績、政績考核一樣建立起—套通用的可操作的具體標準和行之有效的考評指標，有的地區(qū)還設(shè)計制定出具體的權(quán)分比重和操作辦法．意圖使抽象的道德內(nèi)容逐一量化細化。使道德考評陷入技術(shù)主義泥潭而偏離其根本宗旨。(6)泛道德化，在道德考評的目標上模糊了法律和道德的界限，過于夸大道德的約束作用，把包養(yǎng)情婦、私生子等明顯觸犯了國家法律的問題當做道德問題對待。也不利于國家法制建設(shè)和道德文化建設(shè)的共同健康發(fā)展。因此，迫切需要對我國現(xiàn)行的干部道德考評體系進行矯正，在借鑒古代優(yōu)良傳統(tǒng)和西方發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建—套比較規(guī)范、管用的領(lǐng)導干部道德考評體系和制度。

構(gòu)建合理的干部道德考評體系，必須首先明確干部道德考評的標準、考評主體、考評的主要對象、方法等，創(chuàng)建有效的道德考評機制。

(一)在道德考評的標準上，應(yīng)定位于基本道德

盡管干部的道德水準對整個社會來說具有引領(lǐng)風氣和導向的作用，道德考評十分重要，但不能以“圣人”和“道德人”的標準要求和考評干部。除政治道德執(zhí)行嚴格的標準外，對于大多數(shù)公務(wù)員來說，應(yīng)以基本道德為依據(jù)，確立道德底線，這樣有利于考評操作中把握統(tǒng)一的“尺度”。消減道德考評的隨意性。我國《公務(wù)員法》第十一條關(guān)于公務(wù)員德行要求的表述是“應(yīng)當具有良好的品行”，也就是說領(lǐng)導干部應(yīng)該具備基本的處于社會道德底線之上的道德水準。而不是苛求每—個人都成為道德模范。

(二)在道德考評的對象上，應(yīng)定位于選舉制官員

選舉制官員和非選舉制公務(wù)員在產(chǎn)生辦法、職責使命、管理方法、任期年限等方面顯然不同，西方國家大都將其劃分為政務(wù)類和事務(wù)類兩大類，然后適用于不同的考核體系和辦法。我國現(xiàn)無政務(wù)類和事務(wù)類之分，但《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為領(lǐng)導成員和非領(lǐng)導成員、政府組成人員和非政府組成人員，管理制度也明顯不同。因此也應(yīng)該建立有所區(qū)別、各具特色的考評體系。嚴格來講，選舉制公務(wù)員才是真正意義上的官員，其主要從事政策的制定，其行為關(guān)系到黨的執(zhí)政方針和國家的長治久安，關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的方向，其道德建設(shè)尤其是政治道德如何具有舉足輕重的作用。并且，—個官員的職位越高，其個人形象和對社會道德的示范作用也越公眾化。個人生活應(yīng)該越透明。因此。應(yīng)將所有選舉制官員的道德考評納入干部考核體系中，使之經(jīng)常化、規(guī)范化、制度化。而為數(shù)眾多的非選舉制公務(wù)員主要從事政策執(zhí)行和日常事務(wù)性工作，對他們來說其主要職責就是在黨的方針政策和國家法制框架下。做好本職工作，對他們的考評就像《公務(wù)員法》規(guī)定的那樣應(yīng)以“工作實績”為主。

(三)在道德考評的主體上，應(yīng)定位于360度全方位考評

主要有三個維度：一是單位內(nèi)部的主管領(lǐng)導、同事和下屬，二是其經(jīng)常直接接觸和服務(wù)的公眾，三是處在生活圈子之內(nèi)的鄰里大眾，這三者對干部在執(zhí)行公務(wù)、服務(wù)公眾、處理家庭鄰里關(guān)系方面的道德表現(xiàn)情況各有偏重、又最有發(fā)言權(quán)。把主管領(lǐng)導、同事和下屬納入考評主體有利于增強考評的操作性和準確性．把鄰里和基層社區(qū)組織納入考評主體有利于增強考評的廣泛性和開放性．把群眾滿意度作為評價干部的重要依據(jù)有利于增強考評的公信度。通過全方位的考評有助于最終對干部的道德表現(xiàn)作出全面綜合評價。缺少任何一個維度都會導致考評結(jié)果的偏頗。至于由家長和配偶出具干部“道德鑒定書”。從法律的角度來說缺乏公信力，很難操作，不足為憑。

(四)在道德考評的內(nèi)容上，應(yīng)將政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德“四德”結(jié)合起來

它們分別從不同側(cè)面對干部的道德狀況作出反映和評定，不能相互替代，更不能以偏概全。對于選舉制官員，重點考評政治品德。同時也不能混淆道德行為判斷和價值判斷的界限，僅憑—個人在生活中的某些個別行為就對其整體道德作出概念性評判，要辯證分析綜合評價，比如克林頓雖然鬧出桃色緋聞甚至個人誠信受到公眾的質(zhì)疑，但并不影響他成為美國十大杰出總統(tǒng)。

(五)在道德考評的方法上，可實行“舉證制”

事實證明干部的道德考評很難被具體量化，因為道德屬于軟約束，它看不見摸不著。只能被感覺、被體會，從古至今還沒有哪一個國家、地區(qū)或單位能夠?qū)ⅰ八牡隆笨荚u的內(nèi)容量化為具體的指標。道德一旦被量化并強調(diào)其實用性，功利色彩的出現(xiàn)往往不可避免。因此，道德考評要尋求適應(yīng)于自身特征的正確路徑。德是修之于內(nèi)見之于外的過程，有什么樣的道德。就必然外化為什么樣的行為。按照績效考核的理念，考評干部道德高低的最終標尺在于道德作用的結(jié)果即道德行為表現(xiàn)，所以判斷干部的德，關(guān)鍵在于聽其言，觀其行。考評干部道德合理有效的方法是“舉證制”，通過舉證“事例”來分析證明干部德的狀況。如干部參加政治學習、捐款幫困、獻血、參加環(huán)保等公益活動、志愿服務(wù)、是否孝順老人、家庭關(guān)系和鄰里關(guān)系表現(xiàn)等等都是有據(jù)可查的，考評主體容易把握。考評主體在對干部的道德作出概括性評價結(jié)論時。不能靠印象打分，而是要靠材料、事實說話，否則不能采信。這樣真正做到以事觀德，以事見人，保證干部道德考評的客觀公正性。

(六)在道德考評的結(jié)果上，對應(yīng)于公務(wù)員考核結(jié)果的四個等次．可分為優(yōu)、良、中、差四個基本“道德等級”，建立相應(yīng)的管理制度

為保證領(lǐng)導干部道德考評的有效進行，必須建立相應(yīng)配套的管理制度。將其納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。

一是日常道德監(jiān)督制度。(1)把道德考評作為干部管理的經(jīng)常性任務(wù)．既要搞好換屆前、任職前的考評，也要加強平時考評．特別注意對干部在搶險救災(zāi)、處理突出事件等關(guān)鍵時刻的表現(xiàn)進行考評。既要加強八小時內(nèi)的監(jiān)督，更要加強八小時外的監(jiān)督．把考評視線延伸到其生活圈、社交圈。(2)設(shè)立舉報信箱和舉報電話，打通社會監(jiān)督快速通道，讓廣大群眾通過電子郵箱或舉報電話等及時反映領(lǐng)導干部八小時以外的表現(xiàn)，擴大干部監(jiān)督的社會網(wǎng)絡(luò)。

二是道德記錄制度。所在單位做好經(jīng)常性的基本道德記錄，建立領(lǐng)導干部個人道德檔案。對于曾經(jīng)出現(xiàn)過違反公務(wù)員基本道德的行為，都要做干部道德“污點記錄”，著重記錄其個人的家庭美德、職業(yè)道德、社會公德和個人品格的表現(xiàn)情況。為年終開展綜合評議、確定等級提供依據(jù)。凡有污點記錄的要深入調(diào)查、謹慎使用。

二是道德民主評議制度。領(lǐng)導干部道德的好壞，群眾最有發(fā)言權(quán)。通過問卷調(diào)查、開座談會等多種形式征求群眾特別是服務(wù)對象的評價意見。認真組織開展民主測評、民主評議、民意調(diào)查，讓廣大群眾評價干部，通過群眾的口碑了解干部，深入了解掌握干部德的情況。群眾民主評議制度可分為針對干部提拔任用的臨時專門評議和每年一次、每屆一次的例行常規(guī)評議。

三是道德評判和警示制度。(1)借鑒西方國家經(jīng)驗，在各級政府機關(guān)設(shè)立道德評判的專門機構(gòu)如道德評判委員會，下設(shè)辦公室，委員會由組織人事部門負責人、有關(guān)專家、社會上具有較高道德的名流三部分組成。每年進行一次基本道德評判和分析，作為調(diào)整、提拔任用干部職位的重要依據(jù)。(2)對擬提拔的干部實行道德評判“否決制”。在全面考察前，由群眾采取無記名投票方式進行民意測評，贊成票在50％以下的人員，取消擬提拔資格；干部試用期滿一年的，再一次實行“民意否決”，群眾滿意率達不到三分之二以上的，免去其試任職務(wù)。(3)對道德考評不合格的要進行誡勉談話，提出警示。

四是道德責任追究制度。要建立符合時代要求的道德責任追究標準，將道德責任追究制度與政治、法律上的官員問責制度結(jié)合起來，從而強化官員的道德反省和自覺。既要從體制內(nèi)對逃避道德責任的官員進行道德譴責和追究，更要發(fā)揮公眾和輿論的作用進行外部性的道德評價和追究，走體制內(nèi)和體制外相結(jié)合的道路。

五是道德考評申訴制度。道德考評結(jié)果公示后。要允許干部向組織反映情況、進行解釋和申訴；對于錯誤或偏差過大的評判要予以糾正，以保障干部的救濟權(quán)利。

六是道德考評法制保障制度。干部道德考評的具體運作應(yīng)當符合法律精神，使道德考評依法展開，體現(xiàn)法治國家正向的價值目標和倫理追求。可將《黨章》、《公務(wù)員法》、《公民道德標準》等分散在不同法規(guī)和文件中的有關(guān)干部道德規(guī)定加以有機整合和提升，制定《領(lǐng)導干部道德標準和考評準則》，為領(lǐng)導干部踐行道德提供統(tǒng)一標準和法制保障。