中日海外礦產資源開發利用扶持制度比較研究

摘要：我國礦產需求的高速增長與現有國內資源供給的有限性之間的矛盾制約著我國國民經濟的發展。日本依靠著世界礦產資源的哺育成為了世界第二號經濟實體。完善的海外礦產資源開發利用扶持制度是日本獲取海外礦產資源的關鍵所在。對比中日海外礦產資源開發利用的財政、金融、稅收制度，發現我國制度上的不足。提出完善我國境外礦產資源開發利用扶持制度的建議。

關鍵詞：海外礦產資源；扶持制度；比較

中圖分類號：F1133(2.313)

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2011)05-0144-04

隨著經濟建設的發展，我國已經成為世界第二大礦產品消費國，但是我國自身的礦產資源供給已不能滿足需求．供需之間的縫隙越拉越大。獲取海外礦產資源是我國未來資源行業發展的重要出路之一。日本雖是—個礦產資源極其稀缺的島國，但憑借其完善的海外礦產獲取制度。日本不斷開發利用世界其他國家豐富的、低廉的礦產資源，而成為一個超級經濟強國。

一國要開發利用境外礦產資源，主要通過三種途徑。分別是購買礦、參股礦和勘查礦。而我國主要是通過購買礦來獲得國際礦產資源的，雖然這種方式容易操作。但是供給國態度和國際市場供需的變化使得這種方式獲得礦產資源極其不穩定。參股礦是指利用資本市場的運行規則對有探礦權、礦山采礦權的外國公司的部分或全部股權進行收購。成為股東后對礦產品進行分配。可是西方礦業巨頭的阻擾、國外地方政府干預和意識形態的作祟，甚至是勞工沖突，使得我國利用這種方式獲取海外礦產資源也步履蹣跚。(表1)而日本在這方面經驗比較豐富，利用小額參股的方式，而不要求取得控股權。這樣的好處是既利用了國外企業已擁有的切合當地實際情況的各種資源，又規避了風險。劫查礦是指通過在國外前期勘查開發活動而找到礦藏。而后生產出礦產品，雖然風險高，投入大，而且時間也最長，但是由于其良好的安全性和保障性，日本非常重視這一方式。每年出資給日本石油天然氣金屬礦產資源機構及日本產業技術綜合研究所地質調查綜合中心，由這兩個機構對海外資源國進行大范圍基礎性地質調查。在劃定遠景區域后．才通過勘查補助金等財政支援吸引日本的民間礦業企業介入。并對這些企業提供勘查融資支援。

一、中日現行海外礦產資源開發利用扶持制度比較

(一)財政資助制度

日本開發利用國外礦產資源的主要財政支持是海外礦產資源勘查補助金制度，它是日本政府為促進本國企業勘查開發境外資源而給予的資金支持，由日本經濟產業省能源廳制定出預算，由國家財政支出，通過中間組織(日本石油天然氣金屬礦產資源機構)對符合相應條件的企業發放補助金的制度。它包括海外有色金屬礦產資源勘查補助金、海外地質構造調查補助金和產油國石油開發情報調查補助金等。其主要作用有兩個，一個是為政府相關部門、企業、學者等提供相關國家或地區的礦產資源資料、信息等．另一個是直接給予在遠景區進行礦床勘探的企業資金支持。當本國企業獨立進行勘查時，對支付審核后預算內部分的三分之二左右進行補貼，除了鉆探和坑探工程的補貼率為50％，其他工程補貼率均為60％；當日本企業與其他企業共同進行勘查時，對應由日方企業分擔部分的50％進行補貼。

該補助金是每年由石油天然氣金屬礦產資源機構對外發布征集公告，企業可以在公告里了解到具體情況后，按要求將全部申請材料送交審核。日本石油天然氣金屬礦產資源機構在接到企業的申請后審查相關材料，并對相關申請活動進行指導監督和調查。如果與補助金規定的用途不符時，不僅可以收回補助金，而且還要加收10％的違約金，超期歸還的話，還可以加收一定比例的滯納金。如果企業獲利后，要把利潤中的一部分以“納付金”的形式上交給石油天然氣金屬礦產資源機構。

我國曾在2004年，出臺了《關于做好2004年資源類境外投資和對外經濟合作項目前期費用扶持有關問題的通知》，對中國企業在國外從事資源開發注冊之前的一些費用進行財政補貼。如果是單獨投資，則對不超過批準投資額的4％的金額進行補貼；若是經濟合作項目，則只對不超過合同金額的4％進行補貼。補貼的金額不能超過項目前期費用支出的一半。補貼對象在時間上還有要求。必須是在2003年1月1日至2004年12月31日之間在境外注冊或簽約合同。單一項目在數額上還有限制，不得超過400萬元人民幣。

在2006年，為了鼓勵和加強重點礦種、重點成礦區帶前期勘查。降低勘查風險，引導社會資本投入商業性礦產勘查。促進地質勘查投入良性循環機制的形成。我國中央財政出資設立了中央地質勘查基金，其作為我國礦產資源宏觀管理的重要調控手段，為我國地質找礦事業的良性發展奠定了基礎。

中央地勘基金的具體運作方式是，根據招投標的方式確立勘查項目的承擔單位，然后對尚未登記礦業權的礦產勘查項目進行全額投資；如果是已登記礦業權的勘查項目，則由地勘基金與原礦業權人合作投資．在原礦業權人按礦業權評估價或以實際投資額計算比例，并有權按貨幣資金方式追加投資。中央地勘基金在管理模式上實行以項目為單位，分項管理，每個項目一個會計賬簿，分開核算，按照財政國庫集中支付制度對其支出的項目費和組織實施費實行專款專用。對該勘查項目進行勘探后形成的地質資料、或者發現礦藏甚至申請到了礦業權的，如果是全額投資的項目，則通過市場有償出讓成果，在所得收益中扣除一定比例給勘查單位，余下的中央分兩成，地方分八成；如果是合作投資的項目，則可以按照合同約定分享權益，一般按照投資各方的投資比例來分成，合作的其他投資方有優先購買權。這樣可以實現地勘基金的滾動發展。大部分項目沒有取得礦產勘查成果的，且沒有進一步勘查意義的，地勘基金的投資則經批準后。按規定程序予以核銷。

經過比較我們可以看出。目前我國對在國外從事資源開發注冊之前的一些費用進行財政補貼的制度，不僅存在著時間上的嚴格限制，沒有形成一種長久的機制，而且補貼的力度也不夠盡人意。這些嚴格的限定對于我國開展境外資源的勘探活動、獲取境外礦產資源十分不利。而中央地勘基金著重用于重點礦種和重點成礦區帶的“前期勘查”。指的是預查和普查，而且不是特地針對勘探海外的礦產資源。而日本的海外礦產資源勘查補助金制度則是根據各個階段不同的需要，提供不同的支援工作，不僅對風險最高的前期勘查的風險全部承擔下來，而且對于在日本企業已經擁有的可能存在礦藏的探礦權的地區，進行詳細勘查的補助。充分體現了該制度在勘查的各個階段提供的全方位保障。

(二)金融支持制度

礦產資源開發最缺的就是資金，而想要進行海外礦產資源的開發，對資金的要求則更高。日本政府深諳這一特點，形成了完備的金融支持制度，給予日本企業莫大的資金支持。日本政府通過金屬礦業事業團和海外經濟合作基金會對在海外進行礦產勘探開發的日本企業提供優惠貸款。其有三種形式，一是針對勘查開發有色金屬的一般貸款；二是針對勘查開發鈾和稀有金屬的探礦成功償還貸款；三是針對大型海外礦業項目的政府投資。

在發達國家進行銅、鉛、鋅等的勘查時，政府提供一般貸款，額度一般為所需資金的一半，特別情況下可以達到七成。除了有十年的償還期外，還有五年的寬限期。由海外經濟合作基金會提供在發展中國家進行勘查開發時的貸款，則多了五年的償還期。由于石油資源的重要性無與倫比。日本政府通過石油公團提供的投資和貸款，更是優惠，最高可以達到項目總投資的80％(作業者為日本企業的情況下)，而且償還期加上寬限期最多可達十八年。探礦成功償還貸款，則把鈾礦和稀有金屬礦分別對待，除了貸款比例，鈾礦原則上為總資金額的五成，稀有金屬為六成外，特殊情況下都可以達到七成。而且償還時間均為十三年，寬限期為五年。對于與礦業界共同組織的海外大型礦業項目，政府可直接投資。且比例可達50％以上，風險收益由各方投資額度按比例承擔分享。如果日本企業在海外勘查探礦成功后，則日本政府將為其所需的巨額開發資金提供債務擔保。根據礦種的重要和稀缺程度不一樣。最多可以為其擔保所需總額90％．而且擔保利息的年率在有保證人的情況下僅為千分之四，沒有保證人時，則為千分之四到百分之一點四之間。

為了利用國內外兩種資源，我國中央政府提出了“走出去”戰略并開始具體落實，我國的金融支持政策的力度也在加強，對中國企業的對外投資活動從較為限制轉為鼓勵、引導、促進和保護，從鼓勵以帶動出口為目的對外投資擴大到資源占有和開發、獲取技術為主要目的對外投資。對于能彌補國內資源相對不足的境外資源開發類項目。我國企業在2004年以后有了境外投資信貸支持機制的支持。每年中國進出口銀行會專門安排可以享受優惠利率的境外投資專項貸款給勘探開發海外資源的中國企業。

在2005年。國家發展改革委員會和中國出口信用保險公司為了鼓勵和支持有比較優勢的各種所有制企業開展對外直接投資，規避投資涉及的相關風險，共同建立境外投資重點項目風險保障機制，而能彌補國內資源相對不足的境外資源開發類項目是此風險保障機制的重要支持對象。

通過對比我們發現，當前國內企業海外資源類投資融資的途徑比較單一，而且作為我國最為重要的支持海外資源開發投資的金融機構——中國進出口銀行，其自身也存在一些問題。并且以人民幣貸款的方式進行融資，要面臨的很大的匯率波動風險。另外，我國信貸的支持力度也不夠，與日本政府的支持力度相比，無論是從結構上，方式上，數量上。質量上來看，都相距甚遠。

(三)稅收優惠制度

日本政府對進行海外礦產資源勘查開發的企業給予的稅收優惠主要有稅費特別扣減制度、備用金制度、資源開發虧損準備金制度和稅收抵免制度。稅費特別扣減制度主要包括：(1)本土及海外新礦床探礦勘查費用的特別扣除制度：允許將海外礦產勘查的支出加上探礦備用金支出，或是當期的所得收入。或是勘探設備的折舊在稅收處理時作為探礦虧損計算。(2)采礦排水通風坑道的補加折舊制度：對于從井外開掘的排水坑道(不用于搬運)和進風坑道，除普通折舊費外。增加相當于普通折舊費14％的補力晰舊費用。(3)采礦坑道的特別扣除制度：允許將為維持生產所需要的井內坑道、井內的機械設備等、井內使用的車輛、工具等的購置價格作為探礦虧損費用計算。

備用金制度指的是允許礦山企業用其礦產銷售收入的13％．或者這些礦產開采所得的50％，取兩者最低值作為風險儲備金使用。日企在海外進行資源開發時，需要將其礦產銷售額有關的50％開采所得作為海外勘查準備金進行儲備。這些備用金在3年內無需納稅。3年后，企業必須要在進行投資或融資的一個月前向經濟產業省提出稅務特別扣減申請。經經濟產業省認定后，企業可從勘查準備金中拿出部分進行勘查開發相關的項目投資。經濟產業省會對該項目的礦業所得稅進行特別扣減。扣減額度包括海外劫查準備金的提取額，海外新礦床勘查費與勘查用機械設備償還額的合計額等。

資源開發虧損準備金制度是日本政府為了支持對海外資源的開發利用，以獲得穩定的海外資源供應而在1970年設立的，當初是叫石油開發投資虧損準備金制度，但是一年之后就擴大到石油之外的資源，直到1993年，“對外直接投資虧損準備金制度”和“資源開發投資虧損準備金制度”被合并為“對外直接投資等虧損準備金制度”。此后，這一制度一直沿用，只不過在不同時期調整了一些計入的比率。

在稅收抵免制度方面。日本在1962年開始實施綜合限額稅收抵免制度。規定企業可以從法人稅中抵免一定限額的外國所得稅。當年在外國的納稅額多于或少于抵免限額時。允許向后結轉三年繼續抵免或轉入其后的三年繼續享用。并且還規定，母公司擁有海外子公司或海外子公司擁有孫公司25％以上的持股比例，并連續持股6個月以上可單層或多層間接抵免。

我國對礦企在海外進行資源勘探開發活動時沒有特殊的稅收優惠，只有籠統的對外投資稅收優惠。我國采取分國不分項限額抵免法，即只允許扣除該所得在來源國已繳納所得稅，但扣除金額不得超過該所得按照我國稅法規定計算的扣除限額，即企業來源于同一國的所得部分項目，合并計算抵扣限額，來源于境外所得在境外實際繳納所得稅稅額，低于扣除限額的可以從應納稅額中扣除其在境外實際繳納的所得稅稅款，超過限額部分，不得在當年度抵扣，也不得列為費用支出，但可用以后年度稅款扣除不超限額的余額，補扣期限最長不得超過5年。取得中國政府駐當地使(領)館等駐外機構的證明并且經批準后，可以對在境外遇有嚴重的自然災害。難以繼續維持投資、經營活動的企業，以及由于所在國(地區)發生不可抗拒的客觀因素(戰爭或者動亂等)造成較大損失的企業，可以對其境外所得給予一年減征或免征所得稅。

與日本稅收優惠的制度相比，我國沒有在稅收政策上體現出對海外礦產資源勘探開發利用的政策導向，而日本政府早在上世紀70年代就開始制訂側重對海外礦產資源獲取的稅收政策。另外，我國給予企業的稅收優惠的形式比較單一。主要采取單純的減免稅，而沒有采用海外投資準備金等間接稅收優惠。從日本對外直接投資稅收政策實踐中可以看出。海外投資準備金制度是鼓勵企業開展海外礦產資源開發利用的一種有效調控工具。而我國至今還沒有這項制度。我國稅收優惠制度還存在虧損結轉彌補力度不夠的問題。企業的虧損只能向后結轉彌補五年，不能向前結轉彌補。而且企業境內外之間的盈虧不得相互彌補。對外直接投資企業不能將其境外投資發生的虧損與其境內所得相抵，還不能從其他年度的境外所得中彌補。

二、完善我國境外礦產資源開發利用扶持制度的建議

(一)加大財政扶持力度，建立海外礦產資源風險勘探基金

海外資源風險勘探和開發的根本目的在于，開辟對經濟發展起重要作用的大宗緊缺資源的海外穩定供礦渠道。建立海外資源生產基地，以保障21世紀我國國民經濟和社會可持續發展。而加大國家財政的支持力度，形成一種長久有效地財政制度，是達成這一目標的重要保障。我們應該學習日本的經驗，建立專門的海外礦產資源風險勘探基金，因為目前的中央地質勘查基金還是把大量的資源都投入到國內的礦產勘探上去了，我們缺少專業的針對海外的財政支持制度對符合國家產業政策的境外風險勘探的企業實行財政補貼，利用這種積極地扶持政策鼓勵企業積極地參與境外礦產資源風險勘探和開發，保障我國能源安全。

海外礦產資源風險勘查基金的資金來源應該有多項來源，但是應該以財政投入為主。針對稀缺程度及重要性不同的礦種、不同的勘查階段執行不同程度的補貼。這樣可以使得資金效用達到最大化。應當以“有償使用與風險投入和補貼并舉”為原則，來實施對基金管理與使用。對風險勘查項目，實行自籌資金和基金投入和前期補貼相結合的原則．要求自籌資金的比例最低不得低于30％。對于不按基金規定用途的企業，不僅要限期收回補助金，而且還要對其加收相應的違約金，如果超期不歸還，還要加收一定比例的滯納金。最后如果項目勘查成功，則按事前合同約定的項目各方出資比例享受權益以實現基金的循環發展；如果項目失敗，可按約定基金的退出機制，經過基金管理部門的審核批準后予以核銷。

(二)建立有效的融資和保險機制

我們要轉變意識，不能把政府的投入作為進行海外礦產資源勘查的救命稻草，應該充分利用資本市場的特點。擴寬海外礦產資源開發利用融資的渠道，真正實現以市場主體投入為主的融資體制。把單一的政策性銀行貸款擴大到公司發行債券、發行股票、吸引各類投資機構的資金注入等。最重要的就是完善地質勘查公司進入證券市場的準人規則，允許地質勘查企業上市融資。鼓勵從事海外礦產資源開發利用的公司到國內和國際礦業資本市場上去籌資。

當然，在還沒形成多渠道融資之前，我們要學習日本的經驗，加大對政策性貸款利率優惠，在結構上、方式上、數量上和質量上努力向前邁進。國家進出口銀行或其他政策性銀行對用于符合國家產業政策的境外礦產開發項目的政策性貸款利率，一定要優惠于國內同類投資項目，并且歸還期限要比其他的貸款要長，還要給予其還款寬限期。還要擴大海外礦產資源勘探企業的境外融資、對外擔保的權限，適當的時機可考慮由中國進出口銀行、國家開發銀行、中國銀行、中國工商銀行、中國建設銀行等為海外礦產資源勘查項目的境外融資、特別是其中的出口信貸提供擔保。

由于世界上很多礦產資源比較豐富的國家，或多或少地存在一些政治上的不穩定因素，這使得海外礦產資源勘探投資在高經濟和技術風險的基礎上。又增加了一些自身無法控制的潛在的政治風險，為鼓勵和促進海外礦產資源勘查投資。建議國家盡快制定并出臺支持海外礦產資源風險投資的政策。首先，可以考慮在某個政策性銀行，建立專門從事境外礦產資源勘查投資保險業務的機構，并借鑒國際慣例制定我國境外礦產資源直接投資的保險辦法；其次，國家應明確規定，凡是海外礦產資源開發利用投資項目，其國內母體應根據出資情況和投資所在國或地區的風險情況，向該機構申辦保險。

(三)加大稅收優惠幅度、建立海外礦產資源投資虧損準備金制度

稅收制度是重要的調控手段，如果建立了完善的稅收優惠制度，對我國企業積極參加海外礦產資源開發利用，獲取海外豐富的礦產資源有著重要的意義。日本就是有了完善的稅收支持制度。所以日本獲取海外礦產資源的能力極強。我們應當在學習日本的基礎之上，建立符合我國國情的稅收支持制度。

鼓勵我國企業使用自有資金以多種形式參與境外勘探開發活動，對于己發生的費用，經國家有關部門審核后可允許列支作稅前扣減；對用于境外勘查開發的實物，例如國產機械儀器設備及零備件，視同出口，給予免征出口關稅。對份額礦產品進口環節的增值稅及其他稅費實施優惠政策。企業到境外開發資源，按產品分成協議而擁有份額礦產品的處置權，企業一般有兩種選擇，一是對份額礦產品就地銷售或銷往他國；二是把份額礦產品運回國內。保障國家短缺礦產資源的安全供應。按照我國必須交納進口環節增值稅及其他稅費項目的稅收政策，就地銷售或銷往他國獲得的利潤肯定比運回國內大得多。所以一般企業會把份額礦產品直接就地銷售或銷往它國，這樣就不能保證國家急需的份額礦產品供應。所以應該對這些份額礦產品及其加工產品的進口環節增值稅及其他稅費項目給予較大的優惠。

建立海外礦產資源投資虧損準備金制度。企業進行海外礦產資源開發利用投資時。一定會面臨陌生的東道國法律、語言、文化等制度環境，這肯定要比在國內投資的成本大，特別是礦產資源開發利用項目，本身的資金的高投入性。回收的長期性，使得虧損的風險大大增加。而建立海外礦產資源投資虧損準備金制度，可降低企業對外投資損失的風險。具體做法可考慮準許企業在一定年限內，每年從應稅收入中免稅提取相當于投資額一定比例的資金計人準備金，積累年限內用于彌補風險損失，期滿后準備金余額按比例逐年計入應稅收人中進行納稅。其實質是將儲備金的數額在應稅所得額中扣除。使對外直接投資者在其資本回收之前可以免交或少交所得稅的一種優惠制度。該制度設計可借鑒日本的做法。對不同類別的產業分別規定不同的準備金率，對項目投入越大，回收越慢，風險越大的項目給予越高的準備金率。如可規定對外直接投資是礦產資源開發的．儲備金為投資總額的100％；對外直接投資是礦產資源的經商活動的，儲備金可為投資總額的40％；儲備金在5年以后分5年分別攤入每年的應稅所得額中。