統籌城鄉發展背景下的行政管理體制改革

　　[摘要]重慶市自直轄以來，按照統籌城鄉發展的要求，在探索行政管理結構、功能和運行等方面率先行動、敢于創新，積累了寶貴經驗。但理性地看，與統籌城鄉發展的要求相比，當前的行政管理體制仍存在較大差距，為此，應進一步深化改革，具體包括：優化政府結構，降低行政成本；轉變政府職能，優化發展環境；完善運行機制，規范治理結構。
　　[關鍵詞]重慶，統籌城鄉，行政管理體制，政府結構，政府職能
　　[中圖分類號]D630　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004－4175(2011)01－0109－03
　　
　　統籌城鄉的改革和發展是一項長期艱巨的戰略任務，使命光榮，責任重大。而行政管理體制改革是深化改革和擴大開放的關鍵，是推進統籌城鄉綜合配套改革的重要內容和主要動力。1997年，重慶直轄市的設立就內含著中央在統籌城鄉發展問題上的先期預設性和對重慶直轄后的殷切期望。直轄以來，重慶市在探索行政管理結構、功能和運行等方面率先行動、敢于創新、大膽試驗，積累了一些寶貴的經驗，成效明顯。但是，毋庸諱言，重慶市的行政管理體制仍存在一定的問題，嚴重制約著統籌城鄉發展戰略的實施，直接影響著城鄉一體化建設的進程和水平，為此，需要繼續深化行政管理體制改革，為統籌城鄉發展提供優良的行政環境。
　　
　　一、進一步優化政府結構，降低行政成本
　　
　　直轄以后，重慶市先后進行了兩次大的行政體制調整，實現了市對40個區縣的直接管理，形成了“市—區縣—鄉鎮”三級和“市—區”兩級直轄市行政管理體制架構，為統籌城鄉發展提供了體制基礎。為適應經濟社會發展需要，重慶市先后實施了四次市級機構改革，兩次區縣機構改革和兩次鄉鎮機構改革。為了進一步優化政府結構，重慶市較早探索實行職能有機統一的大部門體制。早在2000年，重慶市委、市政府整合全市城鄉公共客貨運輸管理和公路、水路交通基礎設施建設管理職能，組建重慶交通委員會。2005年，組建重慶市交通行政執法總隊，形成了“大交通”行政管理格局。隨后，先后設立了“大執法”、“大文化”、“大水務”、“大開發區”和“大農業”等市級機構。
　　經過幾年的不懈改革，重慶市在政府機構設置和職能定位方面有了較大的變化，但仍然存在著部門之間職責交叉、權責脫節、關系不順等問題，特別是在涉及部門之間的利益分配上，一些整體利益被人為分割成許多相對獨立而又較為分散的局部利益，致使一些部門不可避免地產生過分追求自身利益的現象。大部制改革過程中，由于存在權力整合難、人員分流難、機制磨合難和運行監督難的“四道難題”，使得被多方寄予厚望的大部制改革難以在解決政府組織結構科學性戰役中畢其功于一役。如果這些“難題”不被攻破，那么以往的政府部門與部門之間的職能交叉重疊、互相推諉責任的現象在大部制下將不可避免地演變成大部門內設處室之間的職能交叉重疊、互相推諉責任。這些問題對統籌城鄉發展有一定阻礙，因此，機構設置還有待于進一步優化。
　　第一，在橫向部門方面，應根據統籌城鄉發展的要求，按照《部門編制管理條例》對部門進行撤并，對職能進行整合，消除現行管理體制中存在的同一職能城鄉分屬不同部門的情況。一是堅定推進大部制改革。要澄清一些錯誤認識，如：大部必然比以前的部門“大”、把大部制改革等同于機構重組、大部制改革應一步到位、部門機構設置應整齊劃一和地方應與上級完全對接等。要以全局的觀念，從戰略的高度，用宏觀的視野，統籌兼顧各方，劃分、歸并和整合部門或機構的現有職能，明確劃分部門和機構的權限；要建立有效的協調機制和運行機制，厘清部門內部的職責。改革既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩過渡，無縫銜接。二是進一步減少專業性經濟管理機構，有些綜合管理職能可按照大范疇進行整合；有些主要是生產經營職能的，可考慮改制為企業；有些主要是社會服務功能的，可考慮強化其社會服務、中介職能。
　　第二，在縱向層級方面，黨的十一五規劃建議和十二五規劃建議中都明確提出減少縱向行政層級方面的要求。重慶自直轄以來，建立了“市—區縣一鄉鎮”三級和“市—區”兩級直轄市行政管理體制架構，行政成本在西部乃至在全國都是最低的，但仍有改革優化的發展空間。為此，要以鞏固最低行政成本體制優勢為目標，漸行鄉鎮改區縣的派出機構，到2020年基本實現兩級(市—區縣)政府、三級(市—區縣—街道辦／區公所)管理、四級(市—區縣—街道辦/區公所—社區)網絡，節約行政成本，將更多的財政收入投入到統籌城鄉發展中去。
　　
　　二、進一步轉變政府職能，優化發展環境
　　
　　重慶市在改革中，在行政體制外部，著力推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開；在行政體制內部，市進一步下放權力給區縣，區縣相應地進一步下放權力給鄉鎮。直轄之初，重慶市就確立了“抓住一頭、放開一片”的工作思路，即一方面抓好城市一塊的發展，以增強城市統籌城鄉發展的實力，另一方面放手加快區縣經濟的發展，通過壯大縣域經濟來擴散和延伸城鄉統籌發展。為此，重慶市先后推出了一系列有利于區縣發展的改革措施，積極探索服務型政府建設。2003年1月，重慶市提出建設公共服務型政府的目標，同年8月，出臺了《重慶市人民政府關于建設公共服務型政府的工作意見》，提出“一年重點突破，三年基本到位，五年完善規范”的時間表和目標任務。2007年以來，被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市進一步提出把建設服務型政府作為推進城鄉一體化的制度保障，使其內涵進一步深化，外延進一步拓展，為統籌城鄉發展創設了良好的政務環境。
　　但是，到目前，重慶市政府職能轉變仍不到位。雖然政府職能轉變已提多年，建設服務型政府也有七年之余，但只要稍加注意就可發現，與全國很多地方一樣，政府對經濟社會具體事務的日常管理比較多、比較微觀，在履行職能中還不同程度地存在著“缺位”、“越位”和“錯位”現象。上下級政府之間、不同部門之間存在事權不清、責任不明和關系不順等問題。特別是在社會管理和公共服務方面，尚未有效整合上下級政府及其職能部門的力量，導致“上面管得了的卻看不見，下面看得見的但管不了”。在開展服務型政府建設方面也顯得比較急躁和冒進，比如提出只花三年至五年時間服務型政府建設就要實現“基本到位，完善規范”，顯然是對服務型政府建設的長期性、系統性和艱巨性認識不足，過于樂觀。
　　行政管理學原理告訴我們，在行政管理體制中，結構、功能和運行是有機結合的重要組成要素。三者中，功能(即政府職能)是邏輯起點，決定結構和運行，最終體現為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府權力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發揮相應作用的關鍵。㈦厘清與界定統籌城鄉語境下的政府職能，就是要把農村和城市作為有機整體來統籌考慮職能配置，同時理清政府橫向部門之間與縱向層級之間的權責邊界，突破部門利益與區域利益格局，構建“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”政府職責體系。具體來說，就是要著力扭轉以往政府職能配置中的“城市偏向”，加速改變以行業、產業管理為基礎的職能配置模式，把農村和城市作為有機整體統籌考慮，尤其是城鄉規劃、建設、交通、能源、就業、社保、公共衛生等方面應當強化。
　　一要加大對各級政府部門的職能整合。凡是涉及兩個以上部門職責相同或相近的，按照城鄉一體化的要求，都可以采取部門合并或委托授權的方式，集中到一個部門，確保一件事由一個部門進行管理。確需跨部門的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。
　　二要根據統籌城鄉的要求，以理順條塊關系為切入點，科學界定市、區縣、鄉鎮的功能定位與職能配置，充分激發市、區縣、鄉鎮三級政府統籌城鄉發展的積極性。將決策、規劃和調控三大權限進一步上收，將社會管理和公共服務兩大職能進一步下放。市政府的職能重心可定位為“決策、規劃、協調、監督”，主要負責制定法規政策、全市經濟社會發展規劃和調節，指導、協調和監督區縣，實現城鄉一體、統一決策、統一規劃，全市一盤棋；區縣政府的職能重心可定位為“執行上級決策”，統攬本地區經濟社會發展，縮小城鄉差別，加強縣域經濟發展和基層政權建設，加強對三農的服務，強化對農村剩余勞動力的培訓、轉移、維權、回引創業等工作；鄉鎮政府的職能重心可定位為“執行落實政策、社會綜合治理、提供公共產品、公共服務”，主要負責推動新農村建設，促進現代農業發展和農民穩步增收，及時解決關系農民切身利益的問題，維護基層穩定。
　　
　　三、進一步完善運行機制，規范治理結構
　　
　　從全國范圍來講，重慶市較早探索決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體xDQhAse9ZsMZBrYNPT2t3aa8LItDkEv41brTJmL/iCo=制，這突出地表現為推行政務公開。1997年重慶市推行鄉鎮政務公開，以后向區縣和市級部門延伸。2002年底，全市全面推行政務公開，40個區縣的行政審批服務大廳實行陽光操作；2004年推出“創建法治政府四項制度”，即《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》、《重慶市政務信息公開暫行辦法》、《重慶市行政決策聽證暫行辦法》以及《重慶市行政機關規范性文件審查登記辦法》；2005年，重慶市政府從地方政府運行的三大主體職能(政府決策、許可審批、處罰強制)人手，出臺了《重慶市政府重大決策程序規定》、《重慶市建設領域行政審批制度改革試點方案》和《重慶市人民政府關于堅持以人為本創新和規范行政執法的決定》三部政府規章；2006年，市政府著手制定完善直轄市行政體制“三級聯創方案”，即市級行政機關整合執法資源實施執法聯動試點方案、區縣行政機關完善行政管理培育區域性中心城市實施方案、鄉鎮行政機關改革執法監管強化公共服務試點方案，2007年全面展開實施。
　　但是，改革后的政府運行機制尚不完善。決策職能、執行職能和監督職能不分現象仍較突出，同一部門既是決策者，同時又是執行者，決策部門普遍受到執行利益的干擾；短期決策執行能力較強，而前瞻性、戰略性的重大決策規劃能力較弱；監督機關地位不獨立，監督流于形式；行政問責中缺乏異體問責，問責客體模糊且范圍較狹窄，問責范圍及內容不明確，粗線條的內容設計使得一些規定在實際操作中難以把握，問責程序中的一些具體環節銜接不夠科學，責任認定中存在一定的隨意性，問責結果難以令相關人員或民眾心悅誠服，責任處理方式缺乏層次感，處理方式與問責內容聯系不緊密，這些問題導致“問責秀”、“假問責”時有發生，造成了一定的負面影響。
　　如果說市場經濟的發展是城鄉經濟社會統籌發展的重要基礎，那么，政府的調控能力則是實現城鄉經濟社會統籌發展的重要保障。換句話說，政府應該在城鄉統籌中發揮重要作用。這并不是要用政府代替市場，而是要發揮政府在協調城鄉經濟社會關系和建立相關制度方面的作用。為了更好地履行這些職責，政府需要不斷完善運行機制，規范治理結構。
　　其中，最為關鍵的是構建政府決策權、執行權、監督權并實現“三權”分立。“三權”分立要求將政府的職能分為決策職能、執行職能和監督職能，將履行這三種職能的政府部門分為決策部門、執行部門和監督部門，也就是說要實現職能分開，部門分立。決策部門只有決策權而沒有執行權，執行部門只有執行權沒有決策權，監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。制定決策時要在充分發揚民主的基礎上，由宏觀管理部門擬訂方案，好中選優，科學決策；決策實施中則由具體管理部門行使執行權，快速有力，講求效率；決策實施的效果則由行政監察和審計部門評估，實施監督權。三個系統的權力要配置合理，嚴格劃分不同權力的使用邊界，加強對權力使用的規范和限制，形成行政內部的權力制約與協調機制。
　　當前，重慶市統籌城鄉發展語境下的行政管理體制改革已經步入深水區，加之行政管理體制改革牽一發而動全身，難度極大，需要在今后一個較長時期里不斷探索與持久推進。只要我們緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標，不斷改革創新，積極探索，有膽識有魄力，有方案有措施，有策略有技術，就一定能為實現經濟社會又好又快發展提供有力的體制保障，為全國統籌城鄉提供示范。
　　
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