香港特區廉政建設的基本經驗

　　[摘要]香港特區廉政建設的基本經驗是：始終堅持執法、防治與教育“三管齊下”的全面反貪策略，以“懲防并重”為目標，使人不敢貪、不能貪、不想貪；通過法律賦予廉政公署組織、編制、調查方面的極大獨立性，確保廉政公署公正、嚴明、有效地執行其使命；健全監察制衡機制，保持廉政公署自身清正廉潔；嚴密保護舉報人，市民反貪“零風險”；積極推進廉政文化建設，培育廉潔和誠實的新一代，讓廉潔思想薪火相傳。
　　[關鍵詞]香港，反腐倡廉，廉政公署
　　[中圖分類號]D26　[文獻標識碼]A　[文章編號)1004－4175(2011)01－0064－02
　　
　　腐敗，被稱之為“古老的頑疾”，是社會生活中的毒瘤。20世紀60年代及70年代初期，腐敗一度成為香港地區最嚴重的社會問題。經過被稱為“廉政風暴”的大規模肅貪運動，香港地區的腐敗問題得以迅速治理。香港回歸祖國以來，其廉潔程度越來越受到國際社會的廣泛認同。2010年10月26日“透明國際”公布的2010全球清廉指數顯示，香港居第13位、日本居第17位、美國居第22位，香港在亞洲僅次于新加坡居于第二位。國際理論界一直有一種說法，認為由于東方人重視人際關系和人情往來，所以東方文化天生容易滋生腐敗。香港特區廉政建設的實踐使這種文化決定論觀點不攻自破，其廉政建設的成功經驗值得我們借鑒。
　　
　　一、始終堅持執法、防治與教育“三管齊下”的全面反貪策略
　　
　　香港廉政公署反腐倡廉的特色，就是采取執法、防治與教育“三管齊下”的全面反貪策略，以“懲防并重”為目標，秉持“打擊貪污，不懼不偏”的宗旨強力反腐，使當地官員不敢貪、不能貪、不想貪。香港廉政公署的使命宣言提出：“廉政公署致力維護本港公平正義，安定繁榮，務必與全體市民齊心協力，堅定不移，以執法、教育、預防三管齊下，肅貪倡廉”。
　　廉政公署按照落實“不敢貪、不能貪、不想貪”的三位一體思想組織內部機構，南廉政公署的執行處、防止貪污處和社區關系處3個工作部門分別承擔調查、防范和宣傳教育聯絡的任務，負責推行“不敢貪、不能貪、不想貪”這三項工作。執行處是廉政公署中專司調查職能的部門，負責接受、審閱和調查有關貪污的指控，也就是通過打擊使人“不敢貪”。防止貪污處是廉政公署中專司審查職能的部門，其職責是審查政府各部門和公共機構的工作常規和程序以及私營機構的規章制度和運行過程，及時找出可能導致貪污的漏洞、隱患，并就如何減少貪污提出改善的方法，通過完善管理使人“不能貪”。社區關系處下設8個分部，分布香港各地，其職責是深入到政界、商界、學校等社會層面與市民面對面接觸，進行形式多樣的教育，引導市民認識貪污的危害，并策動市民支持肅貪倡廉工作，向市民提倡培養廉潔品德及公民責任感，目的是讓人從思想上抵觸貪污、討厭貪污，從而做到“不想貪”。
　　
　　二、通過法律賦予廉政公署組織、編制、調查方面的極大獨立性
　　
　　《香港特別行政區基本法》第57條明文規定，廉政公署獨立丁作，對行政長官負責，廉政公署在香港特區全權獨立處理一切反貪污工作，不受其他政府部門的指示和控制。《廉政公署條例》也明文規定，除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。廉政公署的經費南政府在每年度的財政預算中單獨支付，獨立核算。從體制編制上把廉政公署獨立于政府之外，直接向行政長官負責，這就從組織上保證了廉政公署對政府部門進行監督的強大權力：廉政公署之所以能夠屢屢扳倒高官，使腐敗分子聞風喪膽，視被廉政公署邀請去“喝咖啡”為畏途，靠的主要就是其不容置疑的權威。
　　《廉政公署條例》規定，廉政專員擁有以下3項權力：一是以書面授權任何廉政公署人員進行查詢或審查；二是進入任何政府處所，并要求官方雇員回答與任何官方雇員或公務員職責有關的問題及要求交出與此有關的常規、‘批示、辦公手冊或指令等；三是以書面授權任何人執行廉政專員的任何職責，以及行使《廉政公署條例》與《防止賄賂條例》或《舞弊及非法行為條例》所賦予并由廉政專員指明的權力。
　　《廉政公署條例》還規定，廉政號員不必講出什么理由就呵以中止任何官員的工作；廉政公署具有特別調查權、拘捕權和扣留權、搜查權、要求協助搜查權、使用武力權、獲取資料權、獲取指模及照片權、檢取及扣押證物權、限制財產處置權、變更法庭命令權及收繳旅行憑證照權等特別的權力。凡獲得廉政公署專員授權的廉政公署人員，有權要求涉嫌貪污的公務人員說明合法收入以外的財產來源，對不能作出圓滿斛釋的，即認定為非法收入，可交付法庭審判；凡獲得廉政公署專員授權的廉政公署人員，無需拘捕令即可拘捕涉嫌者，進行審問；在調查時，有權直接調查涉案人員的銀行賬號；執行公務時，有權進入和搜查任何樓宇，不必說明理由就可中止任何官員的工作，必要時還可使用武力。這樣，一旦發現問題，便可依照有關法律避開各種障礙迅迅調查取證，對貪污腐敗分子形成突然的、出其不意的高效打擊。
　　
　　三、健全監察制衡機制，保持廉政公署自身清正廉潔
　　
　　由于廉政公署位高權重，為保證廉政公署自身成為“廉之義廉”的機構，港府為廉政公署設計了一套行之有效的監督制衡機制，確保廉政公署職員廉潔奉公、遵紀守法、利用法律授予的特別權力去打擊貪污，同時又不會濫用權力。一是來自行政長官及行政會議的監督。廉政公署執行法定職務，廉政專員是由行政長官委任，并直接向行政長官負責，同時也要定期向行政會議匯報重要的政策事宜。二是來自律政司司長的監督。廉政公署的職責是調查和搜集證據。一切調查所得的資料均交由律政司司長研究及決定是否檢控有關人士。這個程序是保障廉政公署不會濫用權力的重要一環。三是來自司法機構的監督。廉政公署在行使某種權力前，如扣留涉嫌人士的旅行證件，必須首先獲得法院的許可。在作出宣判之前，法官也可能顧及調查所用的方法。對于法官提出的意見和批語，廉政公署會認真研究并對執行程序作出檢討，以確保權力不被濫用。四是來自立法會(以前為立法局)的監督。立法會在監察廉政公署的工作中扮演關鍵性的角色。廉政專員及處長級人員必須出席立法會會議，就廉政公署的政策大綱及申請撥款事宜與經費使用等問題回答議員的提問，參與立法會保安事務委員會定期舉行的會議，就議員關注的問題作出解釋。五是來自咨詢委員會的監督。行政長官委任各界知名人士，組成獨立的咨詢委員會，專門審查廉政公署各方面的工作。為確保運作獨立和公正，各咨詢委員會的主席均由非官方人士擔任。六是來自廉政公署事直投訴委員會的監督。該委員會由一名非官方人士擔任主席，專門監察及檢討任何對廉政公署的丁作程序或廉政公署人員所作的投訴。投訴委員會及投訴機關，均獨立于廉政公署之外，甚至擁有廉政公署的預算決定權，監督權力很大。七是來自廉政公署內部調查及監察組的監督。廉政公署自成立以來，便設立了一個內部調查及監察部門，稱為L組，對于廉政公署人員被指稱涉及貪污及相關的刑事罪行，L組會進行調查。已完成調查的個案全部提交審查貪污舉報咨詢委員會進行審議。
　　
　　四、保護舉報人，高效應訴
　　
　　廉政公署特別鼓勵市民舉報貪污行為，香港市民也鼎力支持廉政工作，往往在發現線索后挺身舉報。廉政公署一向的口號是“廉政公署保密，密密實實”，三十多年來，平均每年近3000宗貪污舉報中，沒有一名舉報者因資料外泄遭騷擾或報復。
　　對于市民所作的舉報投訴，無論是撥打廉政公署的熱線電話、投舉報信還是親臨位于香港中區的執行處總部或分區辦事處，都會由舉報中心及時辦理。廉政公署為方便市民舉報，在人口稠密區設立八個分支處，受理市民檢舉，節假日依舊上班。廉政公署對所有的貪污舉報均會立案徹查，48小時內就會對貪污舉報做出回應。過去三年，廉政公署約80％的個案都在6個月內完成了調查。這些措施增強了市民對廉政公署效率和誠信的信心。
　　
　　五、積極推進廉政文化建設
　　
　　廉政文化是人們關于廉潔從政的思想、信仰、知識、行為規范和與之相適應的生活方式、工作方式和社會評價，是廉潔從政行為在文化和觀念上的客觀反映。在香港廉政公署的網頁上可以看到這樣一句話：“惟有令市民徹底改變對貪污的態度，才可令反貪工作收到持久的成效。”廉政公署早期果決有力的執法，曾被稱為“廉政風暴”，但到了今天，廉政公署的任務已從嚴厲執法逐步轉向對公民的反貪宣傳教育為主。廉政公署社區關系處每年都制作宣傳短片和聲帶，在電視臺和電臺公開播放，提高市民對貪污的警覺性；還定期攝制電視劇，讓市民認識到廉政公署調查員如何鍥而不舍地將貪污分子繩之以法。凡被舉報的重大貪污案件，都會被新聞界廣泛報道。肅貪機構的懲治行動和大眾轉播媒介使貪污者受到社會聲譽和精神上的雙重打擊，形成強大的威懾力，加速了肅貪倡廉的進程。
　　香港特區政府認為，廉政教育要從娃娃抓起。廉政公署配合最新的教育發展，加強大學、中學和小學的防貪教育，培育廉潔和誠實的新一代，讓廉潔思想薪火相傳。廉政公署特別制作了一些卡通片放給兒童看，讓孩子們逐漸了解反貪的意義。到了大學時期，每個大學生都要參加廉政公署的講座，以免走上工作崗位后犯錯誤。廉政專員黃鴻超說，香港擁有廉潔社會及公平競爭營商環境，受到國際社會的稱贊，其重要原因就在于讓市民通過接受宣傳教育，建立正確觀念，不能容忍政府部門及私營機構的貪污行為。
　　
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