河道堤防管理的必由之路——管養(yǎng)分離

摘 要 堤防管理是確保漢江防洪安全的重要工作，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原體制表現(xiàn)出諸多的問題。形勢的發(fā)展需要實行“管養(yǎng)分離”，將管理養(yǎng)護機構(gòu)和人員分離出來，實行合同管理。在實際運行過程中，采取積極妥善的措施，確保“管養(yǎng)分離”新體制的良好運行，促進管理水平的不斷提高。

關(guān)鍵詞 堤防管理 體制 管養(yǎng)分離

中圖分類號: TV85文獻標識碼:A

堤防管理是一項維護堤防完整、充分發(fā)揮堤防工程效益、確保防洪安全的重要工作，管理體制和制度的完善，則是做好堤防管理工作的重要保障。目前，漢江實現(xiàn)了堤防管理與維修養(yǎng)護機構(gòu)、人員的初步分離，順利完成了水管體制改革的第一步目標。各基層單位成立了堤防養(yǎng)護公司作為堤防管理的維修養(yǎng)護企業(yè)，成為從事堤防管理工作的主力軍。水管體制改革結(jié)束了計劃經(jīng)濟時期形成的“專管與群管相結(jié)合”的管理體制，逐步建立了統(tǒng)一高效、運轉(zhuǎn)靈活、行為規(guī)范的堤防管理體系。

一、實行“管養(yǎng)分離”的緊迫性

2002年以前，由于漢江堤防管理經(jīng)費投入相對較少，加上農(nóng)村改革的發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，導致勞動力緊張，原體制下的群管隊伍已名存實亡。專業(yè)隊伍由于工資沒有保障，現(xiàn)有人員既要創(chuàng)收又要管理，用于經(jīng)營創(chuàng)收的人員越來越多，導致堤防管理與經(jīng)營創(chuàng)收之間競爭人員，管理人員身兼數(shù)職，造成管理隊伍不穩(wěn)定，不能專心從事堤防管理工作，嚴重影響了堤防管理的開展。現(xiàn)有的管理隊伍結(jié)構(gòu)老化，人員配備不合理，缺乏專業(yè)管理人才，設(shè)備陳舊、消耗的人力、物力、財多，經(jīng)濟效益較差，直接影響堤防管理工作的正常進行。近年來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有管理模式已不適應形勢的發(fā)展。形勢的發(fā)展迫切需要實行“管養(yǎng)分離”，形成符合市場經(jīng)濟原則的堤防管理運行體制，走建管結(jié)合的路子，把堤防的維修養(yǎng)護推向市場，實行物業(yè)化管理，發(fā)揮工程的最大效益。

二、實行“管養(yǎng)分離”的優(yōu)勢

(一)有利于理順管理與養(yǎng)護這間的關(guān)系，建立精簡高效的管理機構(gòu)，把堤防工程的維修養(yǎng)護推向市場，實行物業(yè)化管理。

計劃經(jīng)濟體制下形成的堤防管理體制，往往使堤防管理人員與維修養(yǎng)護人員職責不分，外部缺乏競爭壓力，內(nèi)部難以形成監(jiān)督、激勵機制。雖然在堤防管理中試行過承包管理、內(nèi)部競爭上崗、估工驗收等制度，但這些都沒能從根本上解決機制和體制問題。

(二)有利于建立符合市場法則的管理模式。

“管養(yǎng)分離”作為一種新的堤防管理方法，能夠初步形成符合市場經(jīng)濟原則的堤防管理運行機制，通過落實崗位責任制，實行目標管理，定崗、定編、定職、定責，形成精簡高效、運轉(zhuǎn)靈活的管理機構(gòu)，把維修養(yǎng)護職能和人員從管理機構(gòu)中剝離出來，實現(xiàn)管理防管理與維修養(yǎng)護機構(gòu)和人員分離。通過簽訂堤防管理維修養(yǎng)護合同，提高養(yǎng)護質(zhì)量，降低養(yǎng)護成本，依法管理，實現(xiàn)堤防管理工作的專業(yè)化、規(guī)范化。“管養(yǎng)分離”體制的逐步完善，即能穩(wěn)定管理隊伍，增加職工收入，又能引入競爭機制，提高維修養(yǎng)護人員的責任心、積極性和主動性，發(fā)揮事前管理的作用，減少堤防損壞，以最少的投入，取得最大的管理效益，促進漢江堤防事業(yè)的健康發(fā)展，促進工程管理現(xiàn)代化水平不斷提高，形成一種較為穩(wěn)定的、能夠良性運行的管理模式。

三、實行管養(yǎng)分離的運行模式

各分局成立了堤防養(yǎng)護公司，組建了維修養(yǎng)護專業(yè)隊伍，把維修養(yǎng)護的職能和人員從管理機構(gòu)中分離出來，專門從事日常的堤防維修養(yǎng)護工作。通過招標的較大維修項目，由養(yǎng)護公司統(tǒng)一組織人員進行維修養(yǎng)護。在組建養(yǎng)護隊伍時，注重養(yǎng)護人員技能的培養(yǎng)，加強養(yǎng)護職人員在堤防管理標準、合同管理、維修養(yǎng)護規(guī)程等方面的技術(shù)培訓，加大堤防管理技術(shù)的研究，提高養(yǎng)護人員的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)一批訓練有素的技術(shù)骨干，建立一支多能高效的堤防維修養(yǎng)護隊伍。

(一)管理的形式。

實行合同管理，管理單位根據(jù)維修養(yǎng)護任務(wù)的大小，年初與養(yǎng)護公司簽訂維修養(yǎng)護合同，明確所轄堤段管理的目標和要求，制訂獎懲辦法。對較大的維修項目，由管理單位進行招標，選擇實力強的養(yǎng)護公司承擔維修養(yǎng)護任務(wù)，按照基建程序進行檢查、驗收。養(yǎng)護單位內(nèi)部可以實行項目責任制和承包責任制，落實各自的任務(wù)、職責，將養(yǎng)護任務(wù)的完成情況、管理效果與個人的工資、獎金掛鉤，調(diào)動養(yǎng)護人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

(二)養(yǎng)護基地的設(shè)立。

養(yǎng)護基地是為維修養(yǎng)護職工提供一個方便的辦公、居住和存放工具、設(shè)備的場所。目前，受資金的限制，維修養(yǎng)護公司尚無基地，公司部分人員駐分局辦公，部分人員駐各管理段辦公。大型工具設(shè)備由公司統(tǒng)一存放，小型和日常維修養(yǎng)護工具存入在各分段，這樣即解決了維修養(yǎng)護公司人員的辦公、居住問題，又方便了工程的日常維修養(yǎng)護。隨著改革的深入，要逐步建立養(yǎng)護基地。

(三)管理費用的支付。

日常維修養(yǎng)護管理費用由管理單位根據(jù)維修養(yǎng)護任務(wù)的大小，結(jié)合其管理職責、管護要求、往年維修養(yǎng)護費用及上級投資確定，確保維修養(yǎng)護資金的足額到位。管理單位依據(jù)全年的管理任務(wù)，列出維修養(yǎng)護計劃，有實物工程量的執(zhí)行定額，沒有實物量的按經(jīng)費包干計算。養(yǎng)護單位按工程定額對維修養(yǎng)護任務(wù)做出概算，與管理單位簽訂維修養(yǎng)護合同。如果養(yǎng)護公司按維修養(yǎng)護合同完成了養(yǎng)護任務(wù)，管理單位支付全額管理費。遇有特殊情況，按照合同規(guī)定，結(jié)合實際情況，適當增加養(yǎng)護經(jīng)費，對招標的較大維修項目，嚴格按照合同條款要求支付維修養(yǎng)護經(jīng)費。

(四)檢查、評比的辦法。

合同簽訂后，管理單位要根據(jù)堤防管理有關(guān)規(guī)定進行檢查，對維修養(yǎng)護工作進行考核。管理單位實行月檢查、季評比、半年初評、年終總評的百分考核制和單項工程驗收制度。年初簽訂維修養(yǎng)護合同后，可先預付30%作為維修養(yǎng)護啟動資金，以后每月支付一定比例的養(yǎng)護經(jīng)費，季評比和半年初評前支付一定比例，年終省局檢查前支付一部分，檢查合格后全部支付養(yǎng)護經(jīng)費。同時，根據(jù)每次檢查情況，對照維修養(yǎng)護合同進行獎懲，分開獎懲結(jié)果。

四、“管養(yǎng)分離”后的各方職責

實行“管養(yǎng)分離”后，將堤防管理和維修養(yǎng)護的職能和人員從原管理機構(gòu)中分離出來，實行“管養(yǎng)分離”專業(yè)化管理，企業(yè)化維修養(yǎng)護，成為平等的合同關(guān)系。管理層的職能從原來的規(guī)劃預案、維修養(yǎng)護、綜合經(jīng)營轉(zhuǎn)變成對堤防工程的設(shè)施管理、資產(chǎn)管理，安全管理、防洪預案制定、養(yǎng)護維修招投標及對維修養(yǎng)護的監(jiān)督檢查等高層次的管理。維修養(yǎng)護隊伍主要負責堤防的日常維修養(yǎng)護，及時發(fā)現(xiàn)堤防管理中的問題。

五、存在的問題及建議

(一)要提高對堤防管理工作的認識。

受傳統(tǒng)思想的影響，“重建輕管”的現(xiàn)象普遍存在，由于重視程度不夠，管理力度不大，造成工作不深入、不細致，出現(xiàn)只安排、不落實，工作進展緩慢、開展不平衡等不良現(xiàn)象，影響了堤防管理的質(zhì)量，制約了水利工程效益的發(fā)揮，為實現(xiàn)工程水利向資源水利、傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)向工程要效益，向資源要產(chǎn)出的目標，要深化對堤防管理工作的認識，搞好堤防管理，保證堤防管理工作的良好運行，實現(xiàn)水利資產(chǎn)的保值增值，促進漢江水利生態(tài)效益和工程效益的最大化。

(二)管理體制需要進一步完善。

要提高維修養(yǎng)護人員的業(yè)務(wù)和技術(shù)水平，增強隊伍的施工能力和綜合競爭能力，更好地從事堤防維修養(yǎng)護，為融入市場，參與競爭奠定良好基礎(chǔ)。

建立制約機制，保證施工質(zhì)量。各管理分局將維修養(yǎng)護任務(wù)通過公開招標或者邀標，以合同的形式承包給本單位維修養(yǎng)護公司或者社會上的專業(yè)隊伍進行施工，形成合同契約關(guān)系，管理分局以建設(shè)業(yè)主的身份，對項目實施數(shù)量、質(zhì)量和進度的監(jiān)督和管理，使責，權(quán)，利更好的分離和細化，有效地保證了維修項目實施的質(zhì)量，促進項目經(jīng)費的正確合理使用。

“管養(yǎng)分離”是一種新的管理體制和運行模式，它擺脫了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的束縛，不僅有利于形成新的市場運作機制，提高管理和養(yǎng)護人員的工作積極性，而且在改善現(xiàn)有工程管理狀況、提高工作效率、降低工程運行成本等方面都有較大的優(yōu)越性。當然，在“管養(yǎng)分離”體制改革中也遇到很多問題和困難，這是改革中必然會出現(xiàn)的問題，也只有通過改革才能逐步得以解決。

(三)人員隊伍的社會保障需要進一步建立健全。

“管養(yǎng)分離”的最終目標，是將維修養(yǎng)護隊伍從廳屬各堤防管理單位剝離，真正成為企業(yè)，走市場化和社會化競爭的道路。目前廳屬各水管單位的編制均為事業(yè)單位編制，工資、福利等由政府財政直接拔付，相對企業(yè)來說比較穩(wěn)定，而且保障程度較高。而維修養(yǎng)護隊伍真正企業(yè)化后，所有的支出均需要自負盈虧，因此，這部分職工的再就業(yè)、醫(yī)療待遇和養(yǎng)老等一系列問題就要全部納入社會保障體系中。因此，及時地建立健全社會保障體系，既可以為職工減少后顧之憂，又能為“管養(yǎng)分離”的順利實施提供有利條件。

(四)資質(zhì)就位。

堤防維修養(yǎng)護公司目前還沒有真正意義上的資質(zhì)，參與堤防管理維修養(yǎng)護的招投標也不合法。建議上級盡快出臺資質(zhì)就位的一系列政策，給維修養(yǎng)護公司以合法有效的身份，參與漢江內(nèi)部甚至全社會的堤防管理維修養(yǎng)護招投標活動。

(五)堤防維修隊伍走向市場需要扶持政策。

“管養(yǎng)分離”是深化人事制度改革中的一個積極探索，不能簡單地認為是人員分流，要把它當成廳屬水管單位轉(zhuǎn)變內(nèi)部人事管理體制、提高工作效率、盤活經(jīng)濟，增加創(chuàng)收的一個出路。短期內(nèi)維修養(yǎng)護經(jīng)費的安排與核定應該能保證維修隊伍的基本運轉(zhuǎn)，將來需要逐步過渡到以完成計劃工作量來核定。經(jīng)費來源為省級財政撥付的專項堤防維護經(jīng)費和創(chuàng)收中安排的運行成本的部分。從長遠看，廳屬水管單位的維修隊伍應苦練內(nèi)功，積極參與社會競爭，真正走向市場，以承包內(nèi)外工程收入作為經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的動力。

(六)主管部門需要研究加強監(jiān)督的機制。

由于實行部門預算，以前單位內(nèi)部的一些管理費用支出不能在工程經(jīng)費中列支，為了避免出現(xiàn)問題，強化監(jiān)督管理非常必要，上級主管部門和審計部門應對廳屬水管單位維修養(yǎng)護項目的實施和各項資金使用，進行全過程的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。同時在廳屬水管單位內(nèi)部，應積極推行民主理財，增加管理的透明度，以保障“管養(yǎng)分離”的順利進行。“管養(yǎng)分離”新體制已經(jīng)初步形成，并開始運作，但在實際運作中，還會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，需要進一步完善。同時，維修養(yǎng)護隊伍所擁有的機械設(shè)備和工具還是原體制下配備的，有些工具已經(jīng)達到了使用年限，需做報廢處理。管護設(shè)施缺口大，維修養(yǎng)護工器具數(shù)量少，制約、影響了維修養(yǎng)護工作質(zhì)量和工作效果。建議上級部門采取積極措施，在撥付養(yǎng)護經(jīng)費時適當考慮部分管理器具、設(shè)備購置費，使維修養(yǎng)護隊伍能在短時間內(nèi)步入自我維持、自我發(fā)展的良性道路，確保堤防維修養(yǎng)護隊伍的穩(wěn)定，真正實現(xiàn)“管養(yǎng)分離”。□

(作者:湖北省漢江河道管理局，經(jīng)濟師，研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理)

參考文獻:

[1]國務(wù)院辦公廳.水利工程管理體制改革實施意見.

[2]湖北省人民政府辦公廳.關(guān)于湖北省水利工程管理體制改革實施方案的通知.