論基層檢察委員會制度現狀及改革措施

摘 要基層檢察委員會作為基層檢察院的最高權力決策機構，當前存在諸多有待完善之處，改進基層檢委會制度是加強基層檢察院建設重要組成部分，有必要在改善委員結構、加強機構建設、明確議事范圍、規范議事規則、健全監督考核等方面進一步改革與完善我國基層檢委會制度。

關鍵詞 基層檢察委員會 制度現狀 改革措施

中圖分類號:D926文獻標識碼:A

檢察委員會制度是我國獨具特色的一種檢察制度，其目的在于用民主集中制的方式確保案件質量和正確行使檢察權。在我國人民檢察院管轄的案件中大部分是由基層人民檢察院辦理的，處理重大復雜疑難案件的任務也主要是由基層檢察院的檢察委員會承擔。然而基層檢察委員會制度當前存在諸多問題，且日益影響該制度的實際作用，故筆者擬對基層檢察院檢察委員會目前的制度現狀及其改革完善措施略述淺見。

一、基層檢察委員會的概況及改革的必要性

根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《最高人民檢察院關于改進和加強檢委會工作的通知》的規定，檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下按照民主集中制的原則，對重大案件和重大問題作出決策的內部權力機構，它更是檢察機關貫徹民主集中制原則，實行集體領導的一種領導決策體制，也是具有中國特色社會主義檢察制度的一個重要組成部分。

在建國初，由于我國法制尚不健全，且從事基層司法工作人員文化水平偏低，我國法檢系統實行委員會制在很大程度上克服了這些難題，通過檢委會民主決策集思廣益最終作出正確的決策，在當時對鎮壓反革命分子，維護國家統一和社會安定，保護人民生命財產起到了積極作用。

改革開放以來，我國基層檢委會仍舊處在上個世紀80年代的水平，其人員組成僵化、議事規則陳舊，辦事機構設置不合理及制度設計不完善等，許多方面還處于起步狀態。隨著經濟的飛速發展和社主義民主法制的不斷完善，以往的檢委會工作機制有許多地方都已跟不上時代步伐，作為基層檢察院的重要決策機構，檢委會的議事水平直接影響著檢察工作的水平，因此，對基層檢委會進行一次全方位的改革勢在必行。

二、基層檢察委員會制度現存主要問題

(一)檢察委員會委員結構不合理，人員組成缺乏專業性。

基層檢察委員會是基層檢察院的最高權力決策組織，討論決定重大檢察業務事項，其組成人員理應是具有一定法學理論功底和豐富司法實踐經驗的資深檢察官，但由于相關法律對檢察委員會委員的任職資格未作出明確規定，實踐中，檢察委員會存在著行政化的傾向。主要體現在委員選任上的行政色彩濃厚，其任命很多時候與行政職務掛鉤，行政化使檢察委員會的專業化水平大大地降低，相當一部分委員缺乏必要的法律知識和司法經驗，容易隨聲附和，嚴重影響檢察委員會的議事議案質量。

同時，由于法律法規對委員的任期未作規定，造成實際當中檢察委員會委員任期的“終身制”。一經任命為檢察委員會委員，除非發生重大變故或特殊情況，一般到退休或調離檢察機關時才免除其檢察委員會委員的職務，檢察委員會委員成為一種待遇。這就使某些委員缺乏危機感和進取心，知識老化，觀念陳舊，不能適應當前形勢和檢察工作的需要。

(二)檢察委員會職責定位不清晰，議事范圍缺乏明確性。

按照人民檢察院組織法的有關規定，檢察委員會的職責是討論決定重大案件和其他重大問題，但對于“重大案件”和“其他重大問題”的外延并沒有統一的法律界定，導致基層檢察院檢委會在討論案件的范圍上缺少具體的操作標準。一個事項是否應該由檢委會討論決定，在等待討論的案件是否“重大”的標準確立上，主觀色彩相對比較濃厚。這樣就限制了檢察委員會所討論案件的范圍。

而且，在基層檢察院檢委會的工作側重點在討論決定重大案件上，對涉及檢察工作和重大決策、交流工作經驗等重大事項的討論卻常常被忽視。有些基層院檢察委員會甚至事實上放棄了對檢察工作有宏觀指導作用和檢察工作中帶有根本性、全局性重大問題的討論決定職能，使檢察委員會成了專門討論重大案件的機構。

(三)檢察委員會程序運行不規范，議事程序缺乏公正性。

由于我國法律對檢察委員會的工作制度、議事規則規定過于原則，缺乏科學規范的案件匯報、討論、表決的具體規程，致使檢察委員會的日常運轉不夠規范。主要表現在檢委會召開的時間不確定，一般由檢察長安排，隨意性較大，特別是在基層人民檢察院，臨時提請的情況更為嚴重，而且檢察委員會成員大多數身兼院里重要領導職務，這決定了其參與研究的時間、精力有限，沒有充分的時間做會前準備，主要靠聽取承辦人匯報后發表意見，缺乏對案件事實和證據的深入了解，容易受到他人意見影響，議事質量和效率很難得到保證，而對提交的議案也未規定相應的決斷時間，可能出現久拖不決的情況，影響案件的進程。

同時，檢察委員會的表決程序也沒有明確規定，表決時存在一個人發表意見，其他人隨聲附和的局面，尤其是檢察長等職務級別較高的委員在決策時的雙重身份，往往起到關鍵的作用，這樣的決策機制難以發揮集體決策的優越性，無法調動檢察委員會一般成員的積極性和主動性，民主集中制的原則不能真正落實。

(四)檢察委員會機構設置不統一，工作職責缺乏明確性。

目前，各基層檢察院檢察委員會逐步建立起檢察委員會日常辦事機構，設置了檢察委員會專職委員。但檢察委員會日常辦事機構負責部門不統一，有的由研究室負責，有的由辦公室負責，設置上的不統一，既不利于對下指導和工作聯絡，又不利于檢察委員會工作的全面、健康開展。而且基層院辦事機構人員普遍較少，且變動較大，工作缺乏穩定性，一些辦事機構忙于應付會務工作，無力承擔實體性審查及檢察委員會決定的督辦落實工作，對檢察委員會工作機制和制度完善更是無暇關注。使得檢察委員會辦事機構、檢察委員會專職委員難以發揮應有的參謀和輔助作用。

(五)檢察委員會監督考核不完備，責任追究缺乏機制性。

目前各地普遍對委員的履職情況和檢察委員會的決策質量缺乏監督制約機制，在實踐中沒有建立有效的委員考核、激勵及懲戒制度。有些委員長期不能履行委員職責，個別委員業務能力不足，還有少數委員責任意識淡薄，對自己不分管的議案只作附和性、表態性發言，影響了檢察委員會決策的權威。而且對檢察委員會決策質量和效果沒有建立跟蹤、總結、報告制度，忽視對檢察委員會的決策質量評價以及對決定執行的法律和社會效果的跟蹤了解，很少總結決策經驗和工作得失，對于委員在檢委會上的發言及作用發揮也沒有建立長效性的責任追究機制。

三、基層檢察委員會制度改革措施建議

(一)進一步改善委員結構，探索新的任用模式，強化成員專業性。

首先，應扭轉目前檢察委員會委員與檢察院行政職務掛鉤的傳統模式。建議建立一種競爭擇優機制，通過全體干警大會民主投票選舉確定委員名單，然后經基層院黨組會把關，最后由檢察長提交同級人大，逐步在內部建立起“能者上庸者下”的競爭擇優機制。

其次，健全培訓制度，對檢察委員會成員要通過多種方式提高其素質，強化其專業性.如掛職鍛煉、定期學習等、拓寬交流學習的途徑，適應新形勢的需要。

(二)進一步加強辦事機構建設，優化議事結構，提升服務水平和參謀質量。

按照高檢院領導對檢察委員會辦事機構提出的“著力在提高水平、提高質量、提高效率上下功夫”的要求，要進一步規范和加強檢察委員會辦事機構建設。

這就需要加強辦事機構組織建設，統一機構設置，強化上級院的業務指導;進一步規范職責范圍，界定與專職委員的職能銜接與協調，積極配合專職委員做好議案的實體性審查工作;發揮程序過濾職責，確保檢察委員會議大事，解決帶有根本性和全局性的重大問題，可考慮設置內部咨詢委員會等專門機構，配合辦事機構做好程序過濾和實體把關工作;并建立案例指導機制，發揮檢委會決定案件的指導作用，逐步提升其服務水平及參謀質量。

(三)進一步明確檢委會議事范圍，并區分檢委會、院務會、黨組會各自職責。

由于檢委會討論案件缺乏程序規定，致使基層檢委會研究的事項比較繁雜，因而檢委會討論決定的內容應限于檢察機關在行使檢察權過程中遇到的“重大案件”和“重大問題”。一般情況下，下列案件需要基層檢察院檢委會討論:(1)案情復雜，罪與非罪、此罪與彼罪難以區分的案件;(2)承辦人認為應當對犯罪嫌疑人作出撤銷、不逮捕、不起訴的案件;(3)公安機關要求復議、復核的案件;(4)檢察院對法院的裁判提出抗訴或撤回起訴的案件;(5)當事人不服檢察院決定進行申訴的案件;(6)當事人向檢察院申請國家賠償的案件;(7)其他需要由檢委會討論的重大案件。而基層檢委會也應更多的從繁雜的個案討論中解脫出來，把更多的時間用在事關基層檢察工作中根本性和全局性的重大問題決策上來。

同時，還要明確檢委會與院務會、黨組會的關系及各自的職責，三者是做好基層檢察工作的有機整體，不要把本該屬于黨組會或院務會的事務隨便拿到檢委會上來，更不要把檢委會的議題拿到院務會和黨組會上討論。三者一定要分清職責，做到各司其職，通力合作，共同為檢察工作大局服務。

(四) 進一步規范議事規則，完善各項制度，提高檢察委員會決策的民主性。

健全會議列席制度，這是對檢察委員會程序公開的有效嘗試，檢察委員會過去的工作基本上處于封閉狀態，其決策的過程鮮為人知，由于程序上的暗箱操作，盡管結果公正，因缺乏要求承辦人準確提供案件事實的保障機制，缺乏可監督制約性，往往被人們所誤解。因此，作為檢察工作重要組成部分的檢察委員會也要適度公開。

完善專家咨詢制度。目前有些專家委員會組成成員不夠科學、全面。既存在缺位，又存在選用不當。專家參與咨詢的活動過于僵化，形式單一，大多局限于授課和案件咨詢。對于檢察業務中的宏觀問題缺乏深層次的探討。專家委員會的議事規程也缺乏明確的規范。這就需要進一步充實專家咨詢委員會成員，除刑事法律專家外，還要充實民事和經濟方面的專家。并且采取多種形式豐富專家咨詢的形式和內容，同時健全專家咨詢的議程，規范機構設置，人員配備，經費來源等方面，使其更具有可操作性。

(五)進一步健全監督考核機制，建立完備的檢察委員會責任追究機制。

首先，應實行委員定期述職報告制度。委員每年度將個人履行職責情況向檢察長和檢察委員會報告或向全體檢察官通報，接受領導和群眾的監督。

其次，必須建立完善的責任制度，按照民主集中制進行決策，擺脫“人人負責，而又人人不負責的局面”。檢察委員會委員在討論案件時發表意見是其法定的職權，對其發表的意見導致錯誤決定的，理應承擔相應的法律責任，而不應用檢委會的集體責任來掩蓋委員的個人責任，這也是責任自負原則的必然要求?！?/p>

(作者單位:江西省南昌市進賢縣人民檢察院)

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