公用事業(yè)的行政規(guī)制

摘 要 公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎，其價格水平和服務方式與公眾的切身利益直接相關。公用事業(yè)旨在滿足人民生活及其它生產(chǎn)性經(jīng)濟活動的基本需求，牽涉民生利益。因此，有必要對作為從事公用事業(yè)的主要組織者的公用企業(yè)進行必要的行政規(guī)制。

關鍵詞 公用事業(yè) 規(guī)制

中圖分類號:D922文獻標識碼:A

“公用事業(yè)”一詞譯自英語“Public Utilities”。有人將其譯為“公共行業(yè)”，還有人譯為“公共部門”或“公共服務行業(yè)”。目前，絕大多數(shù)學者認為公用事業(yè)主要是“網(wǎng)絡設施”行業(yè)，即那些通過固定網(wǎng)絡設施提供產(chǎn)品或服務的行業(yè)，包括電力、鐵路、城鎮(zhèn)給排水、城市公用交通、城市供熱、煤氣、航空、電訊、郵政和有線電話業(yè)等。按照世界銀行有關專家的解釋，網(wǎng)絡性公用事業(yè)的“重要特點是網(wǎng)絡的‘外生性’，也就是說，隨著服務網(wǎng)絡的發(fā)展，提供服務的平均成本有降低的趨勢，服務的有效性有增加的趨勢。”

“規(guī)制”一詞源于英文的“Regulation”，也譯作管制。我國學者將其定義為:“政府行政機構根據(jù)法律授權，采用特殊的行政手段或準立法、準司法手段， 對企業(yè)、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動”。 筆者認為，規(guī)制指為實現(xiàn)特定的政策目標，國家和地方公共團體對企業(yè)和國民的活動進行的干預和介入。行政規(guī)制的實質(zhì)是國家干預經(jīng)濟，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足。

一、對公用事業(yè)進行規(guī)制的必要性

從歷史的角度看，公用事業(yè)處于基礎性經(jīng)濟領域，是人類社會發(fā)展的產(chǎn)物，尤其在一個國家的工業(yè)化、城市化過程中，公用事業(yè)的重要性愈加顯著。一些學者認為公用事業(yè)產(chǎn)品屬于社會必須生產(chǎn)和擁有的“優(yōu)良產(chǎn)品”。最早使用“優(yōu)良產(chǎn)品”來描述公用事業(yè)產(chǎn)品的是美國學者穆斯格拉弗。他認為:“盡管存在著消費者個體對不同產(chǎn)品的偏好，但社會必須鼓勵這種優(yōu)良產(chǎn)品的供應。” 公用事業(yè)直接涉及現(xiàn)代社會人類群體的最基本生存行為和經(jīng)濟發(fā)展運行模式并為現(xiàn)代工業(yè)社會提供基本的基礎設施而其本身又處于技術發(fā)展的最前沿領域。正因為如此，世界各國都把公用事業(yè)視為承托國民經(jīng)濟諸行業(yè)發(fā)展的最重要載體。

而作為從事公用事業(yè)的主要組織者，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，又有其特殊性——營業(yè)目標的公益性、市場地位的壟斷性、服務渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè) 。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈、防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務會計等有關行為加以規(guī)制。

二、中國公用事業(yè)行政規(guī)制的現(xiàn)狀分析

1993 年頒布的《關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第2條規(guī)定:“本規(guī)定所稱公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。”因此，以上文的公用事業(yè)行政規(guī)制之組織及體制演變?yōu)榛A，下文將參照上述《關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》有關公用企業(yè)的劃定標準，對公用事業(yè)之行政規(guī)制問題進行行政法考察，從市場準入、數(shù)量限制、公用事業(yè)設備規(guī)制和價格規(guī)制等方面展開討論。

(一)關于市場準入的行政法規(guī)制一般有許可制、特許制、特別注冊制和申報制等模式。

比如，2004 年建設部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確了城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)依法實施特許經(jīng)營的政府監(jiān)管問題。

(二)數(shù)量控制是政府為了防止因投資過多( 過少)或產(chǎn)出過多( 過少) 而造成價格波動、資源浪費或有效供給不足而采取的規(guī)制。

數(shù)量規(guī)制的方法有投資規(guī)制和產(chǎn)量規(guī)制。以供水為例，《城市供水條例》第15條規(guī)定:“城市供水工程的建設，應當按照城市供水發(fā)展規(guī)劃及其年度建設計劃進行。”

(三)政府還通過對公用事業(yè)的設備規(guī)制達到公用事業(yè)管理的目的。

例如，《城市供水條例》第 16 條要求城市供水工程的設計、施工，應委托持有相應資質(zhì)證書的設計、施工單位承擔，并遵守國家有關技術標準和規(guī)范。禁止無證或者超越資質(zhì)證書規(guī)定的經(jīng)營范圍承擔城市供水工程的設計、施工任務。

(四)價格規(guī)制是國家通過行政法手段引導資源配置，維護社會利益的重要手段。

這方面的調(diào)整手段，除了《價格法》之外，還包括各公用事業(yè)部門依法定職權制定的其它行政法規(guī)范。《城市供水條例》第26條規(guī)定，城市供水價格應當按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營用水合理計價的原則制定。城市供水價格制定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

三、我國對公用事業(yè)進行行政規(guī)制產(chǎn)生的弊端

很多學者認為，我國存在著嚴重的政府角色錯位現(xiàn)象，不少行政機關還把自己擺在統(tǒng)治和管理民眾的位置上，權力意識大于服務意識，規(guī)制者往往以個人利益(如政治生涯的發(fā)展、擁有職權而獲取的尋租利益)為目標，偏離了公共利益的目標。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)政企不分。

公用事業(yè)的投資決策由公用事業(yè)局制定，公用事業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營計劃由公用事業(yè)局編制;公用事業(yè)運營企業(yè)的經(jīng)營者由公用事業(yè)局委派和考評;公用事業(yè)的虧損通過公用事業(yè)局獲取財政補貼。

(二)法制不健全。

比如，《反不正當競爭法》是在公用企業(yè)依法具有獨占地位的前提下的規(guī)定，不能適應公用企業(yè)領域引入競爭后，建立與維護自由、公平、有效競爭秩序的需要。而其他的幾部部門行政法也是同樣的問題，強調(diào)了保證國家基礎設施的安全，對于經(jīng)營主體的規(guī)范則較少一些，而一些急需規(guī)制的行業(yè)卻沒有部門法。

(三)規(guī)制者行政能力不足。

比如，在對有關商品和服務進行定價和價格調(diào)整時，是否具備相應的專業(yè)知識以及是否能夠獲得充分的相關信息是極為重要的。由于成功的價格規(guī)制決不僅僅是一個單純的價格問題，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。

(四)程序不透明、規(guī)制缺乏監(jiān)督機制。

目前，在中國的司法審查體制中，政府的規(guī)章制定行為尚未納入法院的審查范圍，法院的受案范圍主要是審查具體行政行為是否合法。這樣的現(xiàn)實使行政機關可以不顧相對人的利益而濫用規(guī)制權力，而公民、企業(yè)面對隨心所欲的政府規(guī)制權力無可奈何。

四、中國公用事業(yè)行政規(guī)制的思路

(一)以政企分開為民營化的關鍵，建立獨立性強的規(guī)制機構。

所謂政企分開，就是要求規(guī)制機構一定要與規(guī)制對象分離，保持獨立性。比如，建立一個新的機構使其在結(jié)構上與政府政策部門分開，可以獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要的干涉;該機構由一個合議機構來集體領導，從人員構成來講該機構應當由行業(yè)管理專家、技術專家、經(jīng)濟學家、法學家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性，也可以保證政策的連續(xù)性;要有足夠的經(jīng)費與人事支配權，并致力于在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。

(二)強調(diào)被規(guī)制者的參與，保障民營化程序的公正。

在我國的公用企業(yè)面前，國際社會公認的幾項消費者權利——安全權、知情權、建議權與索賠權等均較難實現(xiàn)，因此未來的行政規(guī)制體制必須強調(diào)公眾參與。程序正義十分重要，在民營化過程中，所有程序都應該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達，這樣才能充分體現(xiàn)競爭及民意。

(三)強化政府信用，對規(guī)制者進行規(guī)制。

行政規(guī)制是以法律和與此有關的政令、命令、規(guī)章為基礎來實施的，而法律、政令、命令、規(guī)章本身并非完全與現(xiàn)實一致，因而規(guī)制者擁有一定的行政裁量權。同時規(guī)制者也是“法定壟斷者”，在以規(guī)制法律作后盾的權限之外，還具有自我強化法律權限的機制。行政裁量權和自我強化法律權限機制的存在，使規(guī)制者在經(jīng)濟規(guī)制活動中可能濫用職權、牟取私利，不按經(jīng)濟福利最大化原則規(guī)范自己的行動，或出于某一目的維護某些集團利益，或單憑主觀意志行事。因此，必須加強和完善對規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，使它們把消費者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動基準、公正廉明、依法規(guī)制。

五、結(jié)語

公用事業(yè)作為社會最基礎的經(jīng)濟行業(yè)，對其他國民經(jīng)濟行業(yè)起到一種產(chǎn)業(yè)支撐作用。歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，為克服市場失靈、防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，有必要建立行政規(guī)制制度，由行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務會計等有關行為加以規(guī)制，并從程序法與實體法的角度建構適應公用事業(yè)的相關法律制度。□

(作者:中國政法大學出版社考試讀物編輯室主任，行政法專業(yè)法學碩士)

注釋:

世界銀行.1999—2000年世界銀行發(fā)展報告.中國財政經(jīng)濟出版社，2000年版第21頁.

張曙光主編.中國制度變遷的案例分析(第2輯).中國財政經(jīng)濟出版社1998年版.

R.A.Musgrave，Public Finance in Theory and Practice，New York， McGraw-Hill，1984，p.99.轉(zhuǎn)引自周林軍.簡論我國公用事業(yè)產(chǎn)權的法律管制.

高秦偉.論公用事業(yè)民營化及其行政規(guī)制.行政學研究.2005年第2期.

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[5]周林軍.簡論我國公用事業(yè)產(chǎn)權的法律管制.www.china.review.com.

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[9]行政訴訟和解制度初探.法律教育網(wǎng)，網(wǎng)址::www.chinalawedu.com.