論經濟法程序與公益訴訟

摘 要 傳統的經濟法研究一直在努力證明自身獨立存在的價值，研究多局限于實體法意義上的思辯，卻缺乏對程序法的深入探討，而沒有自身獨特的程序保障的經濟實體法也只能是無源之水和無本之木了。公益訴訟制度的產生與經濟法密切相連，應當是經濟法程序不可或缺的組成部分。

關鍵詞 經濟法程序 公共利益 公益訴訟

中圖分類號 D925文獻標識碼:A

一、 經濟法程序

(一) 程序與程序法。

在《辭海》中，“程序”一詞是指“按時間先后或依次安排的工作步驟”。從法學的角度看，程序是指“按照一定的順序、方式和步驟來作出法律決定的過程。” 法律程序，從廣義上理解，是“以立法、司法和行政三權的行使為核心，包括分掌三權的人員的選任等在內的、具有公共權威性質的程序”。

將法律分為實體法與程序法是法學界的一種傳統分類。廣義的程序法包括訴訟程序和非訴訟程序，狹義的程序法僅指規范訴訟程序的訴訟法，傳統上，訴訟法分為刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。

我國長期以來存在著重實體輕程序的問題，使得實體法的實現缺乏可操作的程序，失去了應有的效力和價值，不利于我國的法治建設。對法律程序的研究有助于完整地理解法治原則和法的本質。一般而言，法律程序有以下幾方面的意義:第一，程序保障正義的實現，排除了人治的恣意和專斷。程序要求法律主體依照法律預定的順序、方式和步驟實施其行為，以此實現對權力行為的合理性和效率性的有效控制。程序明確了權利義務的范圍、權力運行的方式，從而對恣意行使權力的行為加以限制，保證正當結果的實現。因此，程序是法治的核心。第二，程序是結果理性確定化的保證。不同的時期對于正義具有不同的標準，因此結果是否理性就由于正義標準的不確定性而變得不確定。程序則通過其固定化的處理流程，將一種對不確定性結果的擔憂轉化為一種對確定過程的關注。通過程序理性，實現結果理性的確定化。第三， 程序是實體充實和發展的基礎，有利于法律系統的完善。首先，“只有在一定的程序結構下，才存在法的一般性規定向具體內容轉化的過程和機制”， 程序是實體法之規定得以實現的保障;其次，程序又具有其獨立的價值，社會的發展使糾紛形式多樣化，對于新出現的糾紛，當實體法中找不到解決的明確的法律依據時，只能通過遵循法的精神與原則加以判斷，在這一過程中，新的實體權利通過公正化的程序得以積淀和固定，實體法也得到了發展;再次，對于新型糾紛的解決，由于引入了新的糾紛解決方式，促進了法律程序的發展，從而實現了程序與實體的互動，并最終成為新的法律制度的法學理論產生的基點。第四，程序是法與主體聯系的紐帶。一方面，行為主體在程序的指引下，按照一定的行為模式，參與法律實踐，在這一過程中，法依托程序被行為主體認知、實踐，并最終得以實現;另一方面，主體通過程序實現了其法律規定的權利，通過程序推動了公民的法律意識，樹立了法律的權威。

實體法有其相對獨立的價值，同時程序法也有其相對獨立的價值，但它們的獨立性都是相對的。實體法的不足需要程序法的輔助，程序法的不足需要實體法進行彌補，只有實現它們之間的合理邊際均衡，才能保證整個法秩序的公平正義。

(二) 經濟法程序。

傳統的經濟法研究一直在努力證明自身獨立存在的價值，研究多局限于實體法意義上的思辯，卻缺乏對程序法的深入探討，而沒有自身獨特的程序保障的經濟實體法也只能是無源之水和無本之木了。

與傳統的民商法、刑法及行政法程序相比較而言，經濟法程序的特殊性首先表現為其獨特的作用領域和價值目標取向。經濟程序法體現出有別于民事程序法和行政程序法不同的價值目標，即經濟程序法所要解決的是整體經濟矛盾，是關于整體經濟利益方面的糾紛，它所要調整的是整體經濟關系，它所要維護的是社會整體的財富創造能力。同時經濟程序法還具有不同的程序理念和獨特的制度設計，從而構筑了獨立的部門法程序規則。

公正、合理的程序是經濟法現代化的必然要求，它一方面可以限制政府經濟權力的恣意與專斷，塑造經濟法的穩定性和完整性，另一方面給經濟法的實體內容以更大的可塑性和適應性。經濟法程序除應體現程序正義、程序效益的理念外，還應具有其特殊的價值理念，即實質公平和維護整體經濟利益。對于經濟法程序，應在經濟法的本質要求的指引下進行構建，使經濟法的法律理念貫穿于經濟法程序的始終。經濟法程序的構建有利于經濟法體系的完善與發展。

現代社會是法治社會，法治的核心理念就是“法律至上”，對于政府權力而言，這意味著在法治狀態下，靜態的政府權力受到法律的實體約束。現代市場經濟要求政府擁有一定的經濟權力，而又有必要對這種權力施以一定的限制，這看似矛盾，其實不然，因為法治所強調的對權力的進行控制的核心，不在于從實體上對法律所授予的權力進行約束，而主要是從程序上要求政府權力必須理性的而非恣意地或專斷地行使。

將政府經濟權力納入理性的程序之中，并運用程序制度來防止權力行使過程中的恣意和專斷，是世界各國法治進程中人們一直努力的重心之所在。現代社會對法律程序的關注很大程度上緣于制約權力的需要。而權力制約的一種重要途徑是多種權力之間的交叉與制衡，經濟法程序以約束經濟權力為核心內容，為經濟權力的行使設置法定空間方式，即確定經濟權力相關主體的相關性。我們一般將經濟法主體簡單分為調控主體與受控主體。保障受控主體的參與權體現了經濟法程序的民主價值，而確定各調控主體之間的相互制衡狀態和規則則體現經濟法程序的權力制衡價值。這一價值可以從經濟法調控主體的廣泛性上體現出來。政府行政機關無疑是重要的經濟法主體，承擔著廣泛的社會經濟調控功能。行政機關是國家經濟權力介入經濟最早的單一調控主體，但隨著國家經濟調控行為理性發展，調控主體出現多元化趨勢。

二、 公益訴訟的基本理論

公益訴訟制度是為糾正公共性違法行為，保護公共利益而采取的一項司法救濟措施，其在國外已被廣泛接受并形成了較為成熟的訴訟制度，隨著我國社會和法制的發展，建立公益訴訟制度逐漸成為當前我國訴訟領域關注的一個重要課題。

公益訴訟起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中指出:私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可以提起;公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。盡管到近現代，國家機關和社會公職人員的種類和數量已經非常龐大，但需要國家干預和管理的社會生活的范圍也迅速地擴大和膨脹，相比之下維護社會公共利益的國家機關和公職人員總是處于相對不足的狀況，為保證實現國家對社會生活的管理目標，現代社會仍然需要國家機關和公職人員以外的團體和個人輔助實現對公共利益的保，護仍然需要公益訴訟的存在。相對于傳統的私益訴訟公益訴訟體現出以下幾個特征:第一，公益訴訟的起訴主體具有廣泛性。公益訴訟制度設置的初衷是為人民管理國家事務提供司法保障，因此對違反法律侵犯國家利益或社會公共利益的行為，任何個人或單位都有權提起公益訴訟，且公益訴訟的發起者不一定與案件有直接的利害關系;第二，公益訴訟的訴訟目的是保護國家利益、社會利益不受非法侵害，維護良好的社會秩序，這一點與私益訴訟有根本的區別;第三，公益訴訟成立的前提既可以是違法行為造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害但有損害發生的可能，公共利益一旦遭到侵害，不僅違法者很難彌補損失，而且很多損失往往是無法彌補的，如環境遭到破壞，人的健康受到侵害等，因此，公益訴訟設立的目的很大程度上是為了防微杜漸，預防違法行為可能造成結果的發生。第四，公益訴訟在程序上有其特殊性，公益訴訟是一切組織或個人代表國家進行的訴訟，因此，在訴訟的各個階段，國家干預的成分比較多，并且由于公益訴訟涉及國家和社會利益，訴訟中不能不對當事人的自由意志加以必要的約束。

經濟公益訴訟制度產生于19世紀末，和現代經濟法同時產生。具體標志是1890年美國國會通過的《謝爾曼反托拉斯法》。這部法律雖然僅有8個條款，但它被公認為是現代經濟法誕生的標志。該法在創制了一新的實體法律部門的同時，也創制了一種新型訴訟制度——經濟公益訴訟制度，只不過后者一直沒有被人們所注意。經濟公益訴訟的產生與經濟法密切相連，二者是孿生姐妹，是相伴隨而生的。經濟法是內容，經濟公益訴訟是形式。經濟法作為調整關系國家利益、公共利益經濟關系的實體法，需要有與自己精神完全一致的審判程序，這種特殊訴訟程序于是應運而生。

三、 國外公益訴訟的實踐

當代世界各國，無論是英美法系還是大陸法系，隨著保護公益的需要愈加強烈，傳統的標準和原則受到了挑戰和揚棄，當事人的起訴資格大大放寬，尤其是在英美法系國家，公益訴訟的原告資格擴張到每一個公民，原告的資格也不限于自身利益受到不法侵害，從而使更多的人都能投身到維護公益的行動中去。

國外公益訴訟的進展，注重將更多類型的案件納入司法審查范圍，而不局限于傳統的受案范圍。以美國為例，在過去的幾十年中，除常見的環境保護訴訟、消費者權益保護訴訟、反壟斷訴訟等公益訴訟外，美國法院還審理了諸如關于某州立法機關的選舉區組成是否符合憲法，宗教祈禱文是否可以在公共中學公開誦讀，一州能否禁止婦女墮胎，請求取消國立學校的種族隔離，清理大型有毒場所，要求某州清理其監獄以及涉及公共健康問題的多種類案件，大開訴訟之門，并且公益訴訟案件已形成了一股強大的持續增長的趨勢，幾乎每個訴訟領域都對公益訴訟敞開了大門。盡管這樣做，“使得美國社會似乎是墮入一張法律之網中——比其他國家或這個國家的過去都更是這樣。” 但避免了危害公益的行為逃脫司法追究，值得我國借鑒。但是，我們很難說清某一個法律下的各類經驗對其他法制有多大的重要性，但至少可以說越是深入扎根于某國特殊的政治、法律環境的制度，就越難嫁接到其他國家去。因此，雖然英美和歐陸各國都建立有自己的集團公益訴訟或相類似制度，但我們必須在比較借鑒的同時注意本土化問題。

四、 我國有關公益訴訟存在的問題

我國民事訴訟法對原告資格采用直接利害關系理論，即原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織，原告必須依據與自己切身相關的權益提起民事訴訟，否則法院不會對此加以審理。正是原告資格的這一理論和相關法律規定，使公益訴訟在制度上受阻，從而在一些諸如污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但是公民、個人或相關團體機構卻無法代表公眾對侵權人提起訴訟。

如果行政機關不履行法定職責或怠于維護公共利益，由于我國行政訴訟法對當事人的原告主體資格也持直接利害關系適格說，公民也無權對行政機關提起行政公益訴訟，于是公益訴訟在傳統法律理論和條文前不得不止步。隨著現代社會的日趨復雜化，僅僅一個行動就致使多人甚至整個社會利益受損的事件頻繁發生。例如，大型企業散布一則虛假消息，就可能使大量購買該公司股票的人蒙受損失，如果該企業同時進行了不公平競爭的壟斷行為，又會有更多的人受損。基于此，保護因類似違法行為遭受損失的社會大多數人的公共利益，已成為大多數國家的共識，我國針對這種現狀，也應適時地修正和改進傳統法律理論，為公益訴訟制度的設立提供理論上的支持。

有些學者認為，我國的代表人訴訟制度可以起到維護社會公共利益的作用。我國《民事訴訟法》第54條、第55條規定了代表人訴訟制度，代表人訴訟是我國民事訴訟為適應民事糾紛群體化的現實所建立的一種訴訟制度。可以說，我國的代表人訴訟制度適應了當前糾紛大型化的特點，進一步完善和發展了我國的共同訴訟制度。并且由于我國的代表人訴訟制度強調被代表人的選任權，代表的行為結果只對參加登記的主體發生效力。因此，避免了代表人訴訟制度與代理制度的矛盾，也避免了代表人在未經特別授權的情況下，強制性地行使他人訴訟權利所帶來的理論難題。豒這也是為什么很多學者認為我國的代表人訴訟制度較美國的集團訴訟更為合理的原因。但假如將我國的代表人訴訟與維護公共利益聯系在一起分析，我們就會發現，盡管代表人訴訟對解決群體性糾紛有著非常有效的作用，但如果用來保護公共利益就會存在兩個明顯的不協調之處。首先，代表人訴訟的目的是提高訴訟效率，通過一個程序解決涉及人數眾多的利益糾紛，但這里的人數多是相對而言的，實質上代表人訴訟維護的仍然是私人利益，只是這里的私人擴大成了一個集團而已。因此，代表人訴訟的目的與維護公共利益有一定距離。其次，代表人訴訟的具體程序與維護公共利益格格不入，尤其是代表人須經全體共同訴訟人或已進行登記的當事人選任或委托，這樣的作法不利于公共利益的有效維護。一方面，既然是公共利益就說明直接利害關系人不明確，代表人由誰選出是個問題;另一方面，對公共利益的維護重在預防侵害行為的發生，如果代表人一定要等選出才能提起訴訟，公共利益被實際損害的可能性大大增加，而公共利益一旦遭到損害，其后果是嚴重的，可見指望代表人訴訟解決維護公共利益的問題是不現實的。

綜上所述，公益訴訟制度對于維護國家和社會的公共利益，完善我國司法制度，提高公眾法律意識和推進我國法治建設，具有非常重要的作用。公益訴訟制度順應時代要求，符合司法規律，應當是經濟法程序不可或缺的組成部分。為保護整體經濟利益，維持正當合理的社會公共秩序，應當盡快建立并完善我國的公益訴訟制度。□

注釋:

豍季衛東著.法律程序的意義.中國社會科學.1993年第1期，第85頁.

豎劉榮軍著.程序保障的理論視角.法律出版社，1999年版，第132頁.

豏[日]谷口安平著、王亞新譯.程序的正義與訴訟.中國政法大學出版社，1996年版，第4 頁.

豐劉少軍著.法邊際均衡論.中國政法大學出版社，2007年版，第318頁.

豑[美]L.M.弗里德曼著，賀衛方譯.美國法的未來.法學譯叢.1991年第6期.

豒張衛平著.訴訟架構與程式.清華大學出版社，2000年版，第369頁.