當代中國戶籍管理制度改革研究

摘 要 戶籍制度是一項重要的國家管理制度，戶籍制度是否得當直接影響到其他具體制度的建構(gòu)。戶籍制度必須以適應社會主義市場經(jīng)濟體制，保障公民合法權(quán)益，有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展為改革目標，最終實現(xiàn)人們的居住遷移自由，使戶籍制度所應有的經(jīng)濟為社會服務的功能得到充分的發(fā)揮。

關鍵詞 戶籍制度 城鄉(xiāng)二元社會 自由遷徙

中圖分類號:D691文獻標識碼:A

新中國建立以來，黨和政府高度重視戶籍制度建設，國家通過制定和實施戶籍制度，最大程度地掌控各項社會資源，保障了計劃經(jīng)濟的順利實施，并迅速建立起社會主義國民經(jīng)濟體系。但我國的戶籍制度存在諸多問題，特別是其中不少規(guī)定有悖法理且涉嫌違憲，嚴重侵犯了公民的基本權(quán)利，直接造成社會不公和城鄉(xiāng)二元社會的分割已成為制約中國現(xiàn)代化進程的一項體制性障礙。

一、現(xiàn)行戶籍制度的弊端

(一)限制人口的自由流動。

我國實行“事前遷移”制度，公民必須依據(jù)法定事由或者在政策允許范圍內(nèi)，憑遷入地有關部門核發(fā)的《準遷證》到遷出地公安機關遷移戶籍。戶籍遷徙實行嚴格的審批制，采用“政策+指標”雙控模式嚴格控制人口流動，尤其是限制農(nóng)村人口遷入城市。這種限制公民自由遷徙權(quán)的戶籍制度直接造成當前嚴重的城鄉(xiāng)二元格局，給我國經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展造成諸多障礙。

(二)畸形的單向化遷徙格局。

建國以來，我國農(nóng)村人口一直具有向城市遷徙的愿望，戶籍制度組一直將調(diào)控城鎮(zhèn)人口作為重要目標。改革開放以來戶籍制度雖有松動，政府試圖通過縣級(含)以下的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革分流農(nóng)村人口，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，給城市減壓。但改革并未達到預期目標，小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力有限，農(nóng)村人口向大城市、特大城市及經(jīng)濟比較發(fā)達的東南沿海地區(qū)單向化遷徙的畸形格局未能根本扭轉(zhuǎn)。

(三)激發(fā)和擴大城鄉(xiāng)之間的不平等。

1、戶籍制度造成城鄉(xiāng)就業(yè)待遇不平等。一份由中國社會科學院經(jīng)濟研究所經(jīng)過數(shù)年跟蹤所做出的全國性調(diào)查報告指出，“中國城鄉(xiāng)收入差距在不斷拉大，如果把醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉(xiāng)收入差距世界最高，城鄉(xiāng)收入比率可能達到了6:1，比津巴布韋還要高。”①眾所周知，由于受城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的限制，他們不僅面臨就業(yè)的巨大壓力，而且還面臨著政策、文化甚至是道德上的種種歧視。中國城鄉(xiāng)收入差距過大不僅關乎到一個社會的基本正義，關乎到經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和社會的繁榮穩(wěn)定，更關系到中國的可持續(xù)發(fā)展問題。

2、戶籍制度造成教育機會的不平等。法律上人人有受教育的平等權(quán)利。但由于客觀條件的限制，不可能人人都受到良好的教育。而建國很多年以來，我國的各種資源都向城市傾斜，相對來說，廣大農(nóng)村的各種資源卻嚴重短缺，教育資源也是如此，不管是師資力量還是教學設施等各方面都和城市存在著巨大的差距，教育發(fā)展水平相差懸殊。

3、戶籍制度帶來社會保障上的不對等。社會保險和社會救助難以覆蓋到農(nóng)民工等流動人口。住房制度上我國城市實行了住房公積金制度、經(jīng)濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度建設。但無論是經(jīng)濟適用房還是廉租房，其適用對象都是本城市、具有戶籍的低收入人口，流動人口亦無法享受到這些權(quán)利。

二、戶籍制度改革的價值取向

遷徙自由在現(xiàn)代社會中起著重要的作用。遷徙自由是公民的一項基本權(quán)利，屬于公民人權(quán)的范疇，是公民追求幸福生活、實現(xiàn)人生價值的先決條件;遷徙自由還直接反映了一國公民人權(quán)和基本權(quán)利的廣度和深度。

(一)自由遷徙有利于保障農(nóng)民的平等獲利機會、促進農(nóng)村社會的全面發(fā)展。

現(xiàn)行戶籍制度與公民就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利直接掛鉤，從而直接造成城市對鄉(xiāng)村、發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的制度性歧視，以及城市人與鄉(xiāng)村人的身份等級意識。改革開放以來，農(nóng)民雖然獲得了職業(yè)流動自由，但卻不能取得合法的“市民”身份，也不能獲得同等發(fā)展機會、社會地位和公民權(quán)利。只有實行遷徙自由，才能保障農(nóng)民擁有平等的就業(yè)和獲利機會，才能促進農(nóng)村和落后地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同增長和繁榮。

(二)自由遷徙有利于促進人才資源的合理流動。

為了實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的目標，我們在戶籍管理制度上要打破人口城鄉(xiāng)、地區(qū)間的分割，建立以合理配置人力資源為出發(fā)點的勞動力市場，進一步完善合理流動的就業(yè)機制，合理的配置社會資源。實現(xiàn)人盡其才、人盡其力和安居樂業(yè)

(三)自由遷徙有利于資源有效配置，有利于市場經(jīng)濟發(fā)展。

市場經(jīng)濟的基本要求是商品及其生產(chǎn)要素能在全社會范圍內(nèi)自由流動，并且通過價格信號的引導，使各種資源獲得最佳配置。而遷徙自由是市場經(jīng)濟中人力資源合理配置所必需的制度安排。

三、戶籍制度改革的主要對策

(一)建立和健全新的戶籍法規(guī)體系。

修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和自由遷徙權(quán)。1982年通過的《憲法》雖然是相對較好的憲法，但在當時的國情背景下，公民的居住和遷徙自由沒有得到確認和恢復?，F(xiàn)在，我們應該重新確立公民的居住和遷徙自由權(quán)?，F(xiàn)行的是近年來中國的政治、經(jīng)濟形勢發(fā)生了巨大的變化，特別是隨著黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來以及經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，戶口登記管理方面出現(xiàn)了許多新情況、新問題。 “人戶分離”現(xiàn)象的大量存在，這已經(jīng)與現(xiàn)行的《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定的“公民應當在經(jīng)常居住的地方登記常住人口”的原則相違背;不按《條例》規(guī)定申報、登記戶口的情況越來越嚴重。②因此，盡快制定《中華人民共和國戶籍法》以及以此規(guī)定相配套的戶籍管理法規(guī)成為十分緊迫的任務。

(二)加快農(nóng)村建設尤其是小城鎮(zhèn)建設。

我國農(nóng)村人口多、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的基本國情，決定了大量農(nóng)村富余勞動力在農(nóng)村的推力和城市的引力下，將快速大規(guī)模進入城市。但如果都進入大城市生活，會產(chǎn)生許多大城市病，也會加劇地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。所以，我們應力爭縣級(含)以下小城鎮(zhèn)建設取得實質(zhì)性突破，建立一批環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟活躍的小城鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展;鼓勵進城打工農(nóng)民帶技術(shù)、帶資金到農(nóng)村參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。讓農(nóng)村人口樂于就地遷入小城鎮(zhèn)落戶，并就地吸納農(nóng)村富余勞動力，最大程度地穩(wěn)定農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

(三)加快人口管理信息化。

公安部門應進一步加強對常住人口、暫住人口的登記管理及戶口調(diào)查統(tǒng)計工作，糾正一些地方和部門對公民依法申報登記戶口設置各種限制條件的錯誤做法，逐步增加戶籍管理工作中的科技含量，加快人口信息計算機管理系統(tǒng)建設步伐，逐步實現(xiàn)人口信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享，盡快建立全國公民身份號碼查詢服務中心，提高戶籍管理社會化服務水平。

(四)建立專門的戶籍管理機構(gòu)。

中國戶口管理主要是依靠各種行政命令來執(zhí)行，各地區(qū)、各部門之間條塊分割及不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為嚴重。出生、死亡劃歸到計劃生育委員會，婚姻登記和統(tǒng)計協(xié)調(diào)由民政部負責，人口統(tǒng)計則歸口到中華人民共和國統(tǒng)計局，戶口的遷移及流動人口的管理則主要由各地公安部門負責。各部門之間有著業(yè)務上的交叉重復，部門間的機構(gòu)重疊，所以很有必要建立一個專門的機構(gòu)來處理負責有關戶籍人口管理業(yè)務，提高行政效率和為民服務的水平。

(五)確定戶籍地基本功能，剝離附加在戶籍之上的種種利益。

加快二元戶籍制度改革，首先必須重新確立戶籍制度的基本功能。戶籍制度的基本功能，一是證明公民的身份，證明公民的權(quán)利能力和民事行為能力，以便于公民參與各類社會話動，是公民的一項受法律保護權(quán)利;二是為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及配置勞動力資源等提供人口數(shù)據(jù)及相關的基礎性資料。要剝離一切附加在戶籍制度上的其它功能，改變種種對非農(nóng)業(yè)人口的偏見及對農(nóng)業(yè)人口歧視的條款和規(guī)定，卸掉那些原來不應該承擔的政治、社會、經(jīng)濟、文化因素，比如選舉權(quán)問題、婚姻登一記、社會保險、醫(yī)療住房、招生就業(yè)等。取消戶口特權(quán)，加快剝離仍然附加在城市非農(nóng)業(yè)戶口之上種種利益，如在住房、醫(yī)療、就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，建立開放的社會保障制度，使不同類型的戶口只具有統(tǒng)計和居住地意義上的差別，而不代表身份，利益和社會階層的不同，還原戶口的原來面目，實現(xiàn)社會主義社會公民真正意義上的平等。③

只有通過各種措施改革現(xiàn)行的二元戶籍制度，才會不斷縮小城鄉(xiāng)差距，促進城市化進程，逐步形成良好的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢。□

(作者單位:河南財政稅務高等?？茖W校)

注釋:

①蔡方華.縮小城鄉(xiāng)收入差距戶籍制度改革是關鍵.北京青年報，2004年03月01日.

②高強，張輝.當前我國戶籍制度改革存在的問題及改革思路.城鎮(zhèn)建設，2006(6).

③劉心寧.二元戶籍制度與城鄉(xiāng)一體化研究.武漢理工大學，2008年.