社會保障中公共性的流失及其防范

摘 要 社會保障是國家為促進經(jīng)濟發(fā)展和保障社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、生育、傷殘、失業(yè)、死亡、遭受自然災害和發(fā)生意外事故、面臨生活困難時，由政府和社會依法或根據(jù)確定的條件和標準給予貨幣或物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的制度，基本內(nèi)容包括社會救濟、社會保險和社會福利。但是在現(xiàn)實生活中由于各種原因引起社會保障公共性的流失，本文針對社會保障供給過程中的公共性缺失問題進行了探討，分析出現(xiàn)缺失的原因和領域，并針對所提出的問題給出了自己的建議。

關鍵詞 公共性 社會保障 流失 防范

中圖分類號 C961文獻標識碼:A

一、 對公共性的認識

對于公共性的闡述有諸多方面，不同的學科、專業(yè)有不同的認識，不同時代的研究者也有不同的認識。

在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。國家在治理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言:歸咎于治理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

關于“公共性”本源及演變，離不開整個社會環(huán)境的變化背景，包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，公共性必須體現(xiàn)公共部門所倡導的的公平正義。其次，在古代社會，由于沒有明確的公/私領域劃分，在政治領域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟領域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力，但公共性必須體現(xiàn)以公共利益為導向，使公共權(quán)力擁有者的行為體現(xiàn)絕大多數(shù)社會投票者的利益傾向。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟領域表現(xiàn)為國家干預與自由經(jīng)濟并存，而在政治領域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果，公共性必須體現(xiàn)社會成員“平等，民主，自由”的天賦人權(quán)的法和道德的精神。

二、 社會保障的公共性

社會保障是國家為促進經(jīng)濟發(fā)展和保障社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、生育、傷殘、失業(yè)、死亡、遭受自然災害和發(fā)生意外事故、面臨生活困難時，由政府和社會依法或根據(jù)確定的條件和標準給予貨幣或物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的制度，基本內(nèi)容包括社會救濟、社會保險和社會福利。

社會保障具有公共產(chǎn)品的特征，表現(xiàn)為:(1)消費是沒有價格的限制的，如享受社會福利和社會救濟不能用金錢購買;(2)外部經(jīng)濟性，社會保障既保障了公眾生活，還使社會保持一定的購買力，擴大有效需求，保證勞動力再生產(chǎn)和提高勞動者素質(zhì)，緩解社會基本矛盾，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定創(chuàng)造條件;(3)外部經(jīng)濟的不可計算性，如社會保險保證被保險人及其家屬享有基本生活水平，接受正常的醫(yī)療、教育和培訓，保證社會再生產(chǎn)順利進行，其意義無法用數(shù)字估算;(4)消費的規(guī)模性，社會保障建立在大數(shù)法則基礎之上，規(guī)模越大，效益越高;(5)“搭便車”現(xiàn)象，如社會保險的基本保障部分實行固定給付標準而不論繳費多寡。

社會保障所包含的公共精神應包括三個方面:(1)民主的精神，即人民的意愿是社會保障必須遵循的準則;(2)法的精神，它意味著一切的社會保障政策都應受到預先確定并加以公布的規(guī)則制約;(3)公正的精神，即社會保障政策要維護社會公民平等的權(quán)利，政策的實施過程應平等、公正和透明。

三、 社會保障公共性流失

在我國醫(yī)療改革中呈現(xiàn)的醫(yī)藥費用市場化，醫(yī)療保障成“富人的俱樂部”，使得窮人看不起病，享受不了醫(yī)療保障提供的服務。正體現(xiàn)了社會保障公共政策在其所追求的公共性上的缺失與偏差。由市場提供社會保障產(chǎn)品則存在“市場失靈”的問題。這里以醫(yī)療服務和保險為例說明社會保障公共性的流失。醫(yī)療服務和保險作為一種特殊的商品，其特點表現(xiàn)為:(1)普遍存在不確定性，包括疾病發(fā)生的隨機性和不同醫(yī)生治療疾病后的有效性不確定等;(2)嚴重的信息不對稱，包括保險人和被保險人之間的信息不對稱引致道德風險和逆選擇，還包括醫(yī)生和病人之間的信息不對稱造成供給引致需求;(3)醫(yī)療服務的外部性，如傳染病、行為方式的影響和醫(yī)療衛(wèi)生知識的傳播等;(4)醫(yī)療服務往往與社會追求收入平等、社會公平目標相聯(lián)系，醫(yī)療服務是公民的基本權(quán)利。醫(yī)療服務和保險市場是極不完善的市場，所有引起市場失靈的因素在這個市場都存在。

可以看出我國社會保障政策存在著公共性流失的問題，具體表現(xiàn)在:(1)享受社會保障公共物品的對象的非公共性。公共物品的三個屬性決定了公共物品是全體社會成員共享的資源，應以公共利益最大化為導向。然而由于我國特殊的國情和長久形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實際上社會保障的覆蓋面是很窄的，只為少數(shù)城市公民享有，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，一些弱勢群體鮮有或根本沒有享受政府提供的所謂的社會保障。(2)社會保障公共物品價格制定的非公共性。公共物品供給一般遵循兩個原則，即能力原則和受益原則。(3)政府公共性的流失。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。但在現(xiàn)實政治生活中，政府公共性的缺失卻是長期和普遍的現(xiàn)象。

四、 防范社會保障公共性缺失的建議

公共政策作為政府彌補市場機制缺陷而做出的制度安排，其目標顯而易見地表現(xiàn)為維護公共利益和社會公平、正義。因而，增強公共政策的公共性也就成了公共政策不懈追求的目標。為了更好地理解這個問題，筆者在這里就增強公共政策公共性問題提出一些對策和實現(xiàn)途徑。

1、加大社會保障的覆蓋面，關注那些容易被忽視的群體，使弱勢群體真正感受到社會保障制度的給他們生活帶來的變化。

2、實現(xiàn)公共政策主體的多元化，真正做到公民參與要增強公共政策的公共性必須打破政府在政策過程中的壟斷地位，打破公共政策“暗箱操作”的局面，同時要增強公民的政治參與意識，使公民真正參與到公共政策的制定中。實現(xiàn)公共政策主體的多元化首先要改變現(xiàn)行的高度集權(quán)的體制，政府向市場、社會分權(quán)，中央政府向地方政府放權(quán)等等。其次，就是擴大公共政策過程中的公眾參與渠道，公共政策中的公眾參與不僅能促進政策的科學化和民主化，而且也能有效地防止公共權(quán)力的非公共性傾向。

3、實現(xiàn)監(jiān)督機制的完善化，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，也就是說公共權(quán)力行使者的權(quán)力運用必須要受到有效的監(jiān)督，不然公共權(quán)力的異化將是無可避免的。因而，要增強公共政策的公共性，就要建立完善的監(jiān)督機制，對公共權(quán)力的運用實施監(jiān)督。

4、發(fā)展電子政府，暢通溝通渠道。在傳統(tǒng)的公共政策過程中政策的制定是政策系統(tǒng)內(nèi)部的事情，“暗箱操作”使得公共政策的信息不能及時地傳遞給公眾，不利于公眾的監(jiān)督，從而無法保證政策的科學化、民主化。同時，我國現(xiàn)階段的公共政策傳播機制是一種自上而下的垂直機制，政策信息通過行政系統(tǒng)層層上傳或者下達，這些不但阻礙了政策信息的傳播速度，而且容易在傳播的過程中出現(xiàn)失真的現(xiàn)象，同時也不利于公眾對政策過程的監(jiān)督。發(fā)展電子政府能夠完善公共政策的信息傳播機制，能確保信息的透明性和公開性，也就是每一個公民都能獲取與自己利益相關的政府政策信息，這樣就能確保公民能有效地參與到公共政策的過程，并且對公共政策過程實施有效的監(jiān)督，從而有效地確保公共政策的公共性。

防范社會保障公共性流失的實現(xiàn)方式應是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程。□

(作者:武漢大學社會保障研究中心，碩士研究生)

參考文獻:

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