淺析城市化進程對耕地保護的影響

摘 要 本文通過論述和分析當前城市化進程中土地利用存在的問題和耕地保護所面臨的困難，從而提出了在城市化進程中應大力加強的耕地保護的四項對策。

關(guān)鍵詞 城市化進程 耕地保護

中圖分類號: D922文獻標識碼:A

一、當前城市化進程中土地利用存在的問題

(一)征地范圍寬泛，導致大量耕地被無端占用。

我國土地管理法規(guī)定，國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有。然而，公共利益的界定過于寬泛，導致大量的耕地被占用的現(xiàn)象。另外，對于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權(quán)、繼承權(quán)、支配權(quán)等問題，仍沒有給出明確解釋和說明，并且有些地區(qū)種糧的經(jīng)濟效益偏低，農(nóng)民淡化對土地的依賴。當政府要將耕地作為城市擴展的建設，且答應給予他們相當?shù)难a償和“農(nóng)轉(zhuǎn)非” 等待遇的條件時，耕地被征收所帶來的暫時好處被擴大化。政府答應的補償也沒有完全得到落實，至于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的優(yōu)惠條件，在社會保障和醫(yī)療系統(tǒng)并不完善的市場體系中，也沒有完全體現(xiàn)，農(nóng)民的根本利益更是沒有得到維護。

(二)城市土地利用中耕地閑置情況浪費嚴重。

城市土地利用受利益分配機制不合理、政策引導不到位等因素的影響， 土地資源粗放浪費的現(xiàn)象很突出:一些地方片面追求經(jīng)濟增長指標， 為了在短期內(nèi)提高政績， 不惜以犧牲耕地資源為代價， 盲目招商引資投入項目、擴大城市規(guī)模，違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)和大學城，大量的無序占地造成大量的耕地閑置浪費。目前，這種低效粗放擴張現(xiàn)象在各個地區(qū)都十分普遍。《南方周末》在2006年10月報道:國務院召開常務會議，嚴肅處理河南鄭州龍子湖高校非法占地案。這是國土資源部成立8年來，就土地違法問題，處理官員級別最高的一起案件。

(三)城市土地利用總體規(guī)劃不合理。

由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃的滯后和歷史原因，我國城市土地利用在結(jié)構(gòu)上不合理，土地利用的效率低，城市土地級差地租得不到體現(xiàn)，以致城市土地產(chǎn)出率低。另外，我國城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理還體現(xiàn)在工業(yè)用地比重偏大，城市綠地和交通用地比重偏小的現(xiàn)象。由于城市工業(yè)用地比重大，許多工業(yè)企業(yè)占據(jù)了市區(qū)重要地段，造成土地資產(chǎn)的嚴重浪費:城市交通用地偏擠、綠化用地偏緊，造成我國城市存在交通擁擠，環(huán)境質(zhì)量差等現(xiàn)象。土地利用結(jié)構(gòu)的不合理，直接關(guān)系到土地的集約利用的效果。

二、當前我國城市化進程中耕地保護所面臨的困境

(一)城市化水平的提高與耕地保護的矛盾日益尖銳。

不管是城市化發(fā)展的任何時期，城市的擴張都以占用大量的耕地擴大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑，其直接的后果就是耕地總量的銳減。我國城市建設和發(fā)展占用耕地的比例較大。城市化進程是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。土地是城市的基本，城市化建設必然要有一定的土地做保障，為此而占用土地，甚至包括耕地，是無法避免的。由于我國耕地少，人口多的特殊國情，導致對耕地的保護政策在我國具有特殊的戰(zhàn)略地位。因此，無論在城市化進程的哪個階段，耕地保護與城市化水平提高的矛盾都將長期存在。

(二)地方政府對耕地保護的消極態(tài)度太過明顯。

土地用于農(nóng)業(yè)雖然具有最基本的地位，但對經(jīng)濟發(fā)展的帶動程度卻很微弱，在衡量地方政府官員政績的主要指標之一是GDP的考核機制下，僅靠對農(nóng)用土地的使用很難有政績;地方政府為了在領(lǐng)導任期間作出業(yè)績，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟條件，說服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實現(xiàn)耕地的非農(nóng)化，盲目擴大城市建設規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與耕地保護持消極態(tài)度的矛盾，在資源的利用上不惜違法。這些教訓都會在未來失去耕地的慘境上得到懲罰。沒有考慮長遠利益，注定要付出更慘重的代價。

(三)在實現(xiàn)耕地占補平衡上困難重重。

我國現(xiàn)行的耕地保護制度，著重強調(diào)了耕地保護問題，采取耕地占用動態(tài)平衡的制度，來確保我國的耕地總量不變，以對耕地實行特殊的保護。《土地管理法》規(guī)定: 非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。應該說，我國實行耕地占補平衡制度，主要目的之一就是實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡。但在現(xiàn)實中，由于建設占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田，而新開墾補償?shù)母卮蠖嗍巧a(chǎn)條件差，土地貧瘠的地區(qū)，占補平衡很難實現(xiàn)。這充分表明:我國各級地方政府真正做到保持耕地總量動態(tài)平衡的任務將十分艱巨。

三、當前城市化進程中應大力加強耕地保護的對策

(一)樹立并加強“保護耕地與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展”的觀念。

地方政府應從地區(qū)的實際出發(fā)，合理確定區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，要嚴格控制城鎮(zhèn)用地盲目擴張。促進城市化健康發(fā)展的重要保證是樹立集約用地、科學用地、規(guī)劃用地的觀念，以此來協(xié)調(diào)城市化和耕地保護之間的關(guān)系。既不能不顧當前經(jīng)濟建設的合理要求，單純地為了保護耕地而保護耕地;也不能只考慮城市化的發(fā)展，而忽視保護耕地。堅持“一要吃飯，二要建設”，樹立保護耕地和城市化相協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念。

(二)強化政府對耕地保護的責任和義務，規(guī)范政府的行為。

現(xiàn)實中耕地隨意被占用、建設無序等行為的頻率發(fā)生較高，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規(guī)范的因素，同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在的缺陷和問題。由于土地農(nóng)用的比較利益低，如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉(zhuǎn)為建設用地。規(guī)范政府的征地行為，就要嚴格規(guī)定各級政府的征地權(quán)，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。法律上的模糊字眼讓政府在土地征地上鉆空子，在征地中，耕地都被列為擴大城市規(guī)模的幌子中，所以法律的一定程度的完善，對實施過程相當重要。

(三)改革有關(guān)不利于城市化發(fā)展和土地集約利用的政策。

基于我國國情和目前經(jīng)濟發(fā)展階段的實情，城市化進程的重點戰(zhàn)略應實施資源節(jié)約型的城市化道路。例如很多地方項目里會有土地復墾作為一個單獨項目，既說明了土地復墾本身的重要程度，又顯示出對其增強意識在不斷提高。必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項建設提供必需的建設用地，保持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。加快城市化進程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)確保耕地總量的動態(tài)平衡的目標，起到保護耕地的作用。

(四)完善占用耕地補償制度，建立土地開發(fā)整理新機制。

政府對自己的責任必須進一步明確，通過土地開發(fā)、整理復懇、落實耕地占用補償?shù)姆ǘx務，負責行政區(qū)內(nèi)的耕地占補平衡。嚴格土地開發(fā)，加強項目管理，建立從事土地開發(fā)、整理的專門機構(gòu)，采取招標的方法推行企業(yè)化經(jīng)營。鼓勵開發(fā)整理機構(gòu)多方面、多渠道籌集資金，按照“誰投資，誰經(jīng)營，誰受益”的原則，充分利用優(yōu)惠的稅費政策調(diào)動各方面開展土地開發(fā)整理工作的積極性，確保各地區(qū)耕地占補平衡。這樣，就可以大大減少多占少補，優(yōu)占差補，補償耕地基金不到位等現(xiàn)象，當然，耕地補償制度的實施也需要一個循序漸進的過程。

四、小結(jié)

最近，我國政府已經(jīng)開始逐漸消除一些20世紀50年代中期以來一直阻礙農(nóng)村—城市遷移的關(guān)鍵障礙，比如戶口和戶籍制度，以加速城市化進程。國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀體現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。□

(作者:河海大學公共管理學院碩士研究生，研究方向:工程征地與移民)

參考文獻:

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