我國建設服務型政府的制約因素及對策探討

摘要:根據當前的服務型政府理論和我國服務型政府建設的具體實踐，梳理出制約我國服務型政府建設的若干主要因素，并在分析這些因素的基礎上提出消除這些制約因素的對策。

關鍵詞:服務型政府;制約因素;對策

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0098-02

1 制約我國建設服務型政府的主要因素

1.1 政府職能轉變的不到位，是我國服務型政府建設的最大障礙

經過改革開放30多年的積極探索和經驗總結，并借鑒西方發達國家的成功做法，我國政府職能轉變的方向和任務已經十分明確，那就是由經濟建設型政府轉向服務型政府。但是目前政府職能轉變還不到位，經濟建設型政府的慣性依然存在，管制型政府的觀念在一些公務員心中還揮之不去。在觀念上一部分干部總認為，公共服務和社會建設雖然重要，但第一位還是經濟建設，只有在經濟建設的基礎上才能搞社會發展，不自覺地忽略了政府的公共服務職能。在財政支出上仍然投入一些競爭性、盈利性行業、國有企業領域，占用了大量公共資源。在統籌發展上，地方各級政府更多關注經濟生活內部各經濟要素之間的統籌，較少關注經濟與社會全面協調發展的統籌上。政府職能轉變的不到位，是我國服務型政府建設的最大障礙，政府職能不真正轉變過來，對領導干部和公務員的考核方式和考核標準就不會真正轉變過來，還難以擺脫以GDP為核心的政績觀。

1.2 “政府利益”致使政府自身轉變職能的動力不足

政府是公共利益的代表者，政府的政策應該是維護公共利益的公共政策，這是學理上的應然。但在現實中，政府具有二重性，一方面它是公共意志的最高體現，公共利益的集中代表者，公共資源的最大整合和調配者;另一方面，政府在社會結構中心的特殊地位、作用和職能，又使它形成了不同于社會其他團體的特殊利益，我們叫做“政府利益”。政府利益是復雜的客觀存在，會導致政府自身轉變職能的動力不足。首先，“政府利益”導致公共權力市場化，違背了公共服務的公共利益導向。其次，“政府利益”使政府和特殊利益集團形成利益共同體，導致了政府公共政策的不公平。第三，政府利益往往還表現在為了自己管理的方便，缺乏“顧客至上”觀念、“為人民服務意識”，管理方式簡單粗暴，體現不出公共服務性。最后，“政府利益”的存在容易使公共行政演變為部門行政，把追求“公共利益”變成追求“部門利益”的工具。 

1.3 “官本位意識”是我國建設服務型政府的深層制約因素

在我國仍可以看到“官本位”意識影響深遠， “官本位”表現為行政主體對上負責重于對下負責，把管理的地區或部門視為自己的領地，隨意擴大行政干預范圍，侵害公民正當權利，是我國建設服務型政府的深層制約因素。(1)“官本位”意識不利于民本位、參與型政府的形成。“官本位”意識妨礙著民主政治的正常發展，使黨的民主集中制原則難以得到貫徹執行。

(2)“官本位”意識不利于政府自身改革。“官本位”者的思想觀念與行為習慣同當前我國所進行的各項改革是格格不入的。他們將“官位”看得比自己的生命還重，為了保位晉級，他們會搞形式主義，搞短期行為。“官本位”者奉行與市場經濟相對立的價值觀念。他們固守計劃經濟的舊觀念，甚至套用封建時代的舊觀念，這與市場經濟下的公平競爭、民主、效率等觀念是完全對立的。“官本位”者不愿失去既得利益。改革的深入必然會觸及“官本位”者自身的地位和利益，他們往往非常留戀權力帶來的種種好處。

(3) “官本位”文化不利于公務員形成“為人民服務”的心理認同。我國實行改革開放政策以后，長期以來國家公務員在物質利益分配中的優越地位被打破，一部分率先富裕起來的社會階層在個人財富和生活水平上遠遠超過了國家公務員，導致一些國家公務員在物質利益問題上產生失落感，在個人欲望上把握不住自己，以致利用手中的權力，謀取非法利益，跌入腐敗的深淵。

1.4 我國公務員的素質現狀和建設服務型政府的要求還有較大的差距

建設服務型政府需要大量的公務員從事公共服務，因此政府決策水平的高低，執政水平的高低，取決于公務員的素質和其學歷水平、知識結構的合理程度。就公務員整體隊伍來講我國公務員隊伍整體素質和行政能力與現實要求還有差距。一是高學歷人才分布不合理，本科以上學歷的公務員90%以上集中在市、縣兩級機關，鄉(鎮)所占比例很低。二是目前由于我國公務員隊伍專業知識結構比較單一，特別是復合型人才少，真正熟悉市場經濟和法律知識的人才更少，在服務社會和經濟管理方面的能力不強。三是基層公務員處理突發事件、應對復雜局面的能力偏低。由于改革開放和各種改革利益關系的調整，各類群體性、突發性事件不斷出現，面對復雜局面，有的公務員不去認識、不懂分析、不會處理，片面地、孤立地看待和處理問題和矛盾，經常把問題擴大化，從而導致“到市、赴省、上京”的上訪事件時有發生。四是公務員依法行政的能力偏低。隨著我國依法治國進程的加快和人民群眾法律意識的增強，公務員依法行政能力已相對滯后，有的公務員受傳統重權輕法思想的影響，不尊重法律法規，工作中濫用職權，以權代法，以權壓法，甚至目無法紀、為所欲為，違法施政，不考慮群眾利益和法律后果。

1.5 淡薄的公民意識和不發達的公民社會，不利于推動服務型政府建設

在我國，君主專制主宰一切的二千多年里，只有臣民而沒有公民，當然也沒有公民意識可言。新中國成立后確立了公民的法律地位和法律資格，為公民意識的培育奠定了制度基礎。然而，由于歷史文化傳統的影響，民眾的公民意識還比較淡薄;由于長期的計劃經濟體制導致了政社合一，社會的功能萎縮，公民社會沒有發展起來。公民意識不強，總的來說表現在權利意識和義務意識都淡薄，我國公民雖然是社會和國家的主人，但是對社會與國家的事務的發言權、決策權、參與權和監督權表現得不積極;同時對公民又必須要承擔的對社會和國家的義務，遵守基本的準則，也不夠積極。不是主動地、有序地要求政府進行如何改革，提供優質的公共服務，而是等著政府提供公共服務，這不利于建設服務型政府的“公民參與性”的實現。公民意識不強還表現在公務員身上，公務員是公共服務型政府理念的具體載體，公務員首先也是公民，如果不具有現代公民意識，也很難具有現代公務員意識。

2 消除我國服務型政府建設制約因素的對策

2.1 把和諧社會理念滲透在服務型政府建設中

當前我國處于矛盾凸顯期，構建服務型政府是建設和諧社會、化解社會矛盾和群體性突發事件的關鍵所在，因此，我們要把和諧社會理念滲透在服務型政府建設當中，我們所要建設的服務型政府是以現代服務理念為支撐，充滿生機和活力，不斷追求發展和進步的政府。它以科學發展觀為指導，突出以民為本，以提高政府工作的整體效能和服務水平為中心，以建設和諧社會為發展目標，構建以市場為導向、以公共服務為特征的政府管理體系，形成有利于社會資源合理配置的機制，創造有利于各種生產要素競相發展的社會環境和文化環境。最根本的是要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領經濟社會發展全局，準確把握新的歷史條件下政府工作的特點和規律，深刻認識政府自身改革和建設的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，增強公共服務意識，創新公共服務體制，改進公共服務方式，提高公共服務水平。

2.2 借鑒西方國家政府改革的經驗

西方國家在改革政府的過程中提出了新公共管理理論，體現了西方公共行政發展的一個新趨勢。它在西方各國的運用，在很大程度上緩解了凱恩斯主義帶來的經濟和政治問題，改善了各國的公共管理水平。我國雖然沒有經歷過新公共管理運動，但是新公共管理理念有利于我國推進政府轉變職能，貫徹服務型政府理念。新公共管理對效益的強調帶有普遍的指導意義，新公共管理強調在管理中要以“ 顧客”為導向，新公共管理對政府管理中引入市場機制，允許私營企業進入公共服務行業和鼓勵競爭。我們要借鑒這些做法，從而提高公共服務的效率，形成政府的“顧客導向”，鼓勵私營部門進入公共服務領域，優化政府公共服務職能。

2.3 推進事業單位改革、完善事業單位的公共服務職能

從中國社會事業發展的現實以及近些年對事業單位體制改革的實踐情況看，政府與市場的職能分工問題并未得到很好地解決，影響著它所承擔的公益性服務職能的發揮。一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題，政事不分;二是某些領域的事業單位體制改革存在市場化“過度”問題。針對計劃體制下政府干預過多所帶來的弊端，擴大帶來單位自主權是應該的。但必須結合不同社會事業以及相關機構的職能特點，明確放什么權、放到什么程度。能放的則放，不能放的則堅決不放。放權的同時，必須形成有效的監督和約束機制，確保各個機構的行為不偏離社會事業發展的目標。

2.4 完善公共財政體制，為政府提供公共服務的財力保障

公共財政是社會主義市場經濟體制所需要的財政，是一種體現民主制度、依法治國框架下的理財體系，而法治化的社會，規范的公共選擇制度的構建則是公共財政賴以存在的基本依托 。我國公共財政體制改革和體制創新的切入點就是其“公共型”。所以我國公共財政體制改革的主要任務是:按照公共財政發展的要求在政府和財政的基本職能中收縮生產建設職能，合理掌握財政分配順序，形成規范的公共選擇機制，政府部門、財政部門、稅收部門等要形成理財系統為公眾服務的意識和規范。

2.5 加強我國公民意識培養 ，提高民眾對服務型政府建設的參與意識

我們可以從微觀與宏觀兩個層次來探討公民意識的培養問題。微觀方面應加強公民教育，培養公民人格;宏觀方面通過公民民主實踐，培育“公民文化”。首先要加強基層民主建設。這是培養公民意識最直接、最有效的方法之一。其次加強公民意識宣傳。由于中國歷史文化傳統中公民意識的缺失，我們尤其需要在理論中補上這一課。最后是加強教育，提高全民素質。公民意識增強了，民眾對服務型政府建設的參與意識也就增強了。

2.6 進一步完善社會主義市場經濟體制，推進服務型政府建設

建設服務型政府是社會主義市場經濟發展的內在要求，完善的市場經濟體制可以使政府明確自己的服務職能;完善的市場經濟可以促進公民社會的發展，推動服務型政府建設。在當代中國由于政府及時放松了對經濟、社會領域的過度干預和嚴格控制，因而有效地促進了社會領域的分離和社會結構的調整，公民社會逐漸興起，催生了對更多公共服務的要求。我們已經充分地看到，在我國現實社會中，不僅政治領域、經濟領域、精神領域之間拉大了距離，使它們處于相對獨立的地位，社會領域的相對分離，要求政府在實現由社會控制轉向社會服務這個重大轉變的基礎上，對社會的不同領域進行職能定位，妥善處理好不同領域之間的職能分工，有效地培養社會的自治能力，進而在社會公共事物管理中加強現實政府與公民社會的良性互動，真正建立起符合各自規律的發展體制和有利于自我發展、自我約束的獨立運行機制。

參考文獻

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