臺灣公務(wù)員制度研究

摘要:隨著我國香港、澳門問題的相繼解決，近年來我國臺灣問題日漸成為世人關(guān)注的焦點。但我們對于臺灣地區(qū)的行政管理情況，特別是公務(wù)員制度的運作，了解并不充分。通過搜集大量海峽兩岸學界關(guān)于臺灣地區(qū)公務(wù)員制度方面的資料基礎(chǔ)上進行的研究，希望能夠?qū)ξ覀兞私馀_灣地區(qū)的行政管理制度提供幫助，并借此對祖國大陸的公務(wù)員制度建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞:臺灣;公務(wù)員;機制

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0110-02

1 臺灣公務(wù)員制度的歷史沿革

臺灣現(xiàn)行的人事制度，究其淵源，主要來自孫中山的五權(quán)分立思想。辛亥革命前，孫中山曾周游歐美各國，潛心考察西方資本主義三權(quán)分立制度，認為他們以行政權(quán)兼行選拔官員權(quán)弊端甚多，容易營私舞弊、壓抑人才，故吸收中國傳統(tǒng)的任用官吏的考試、監(jiān)察制度，提出了五權(quán)分立的思想，將國家權(quán)力分為立法、行政、司法、考試和監(jiān)察五個部分，考試權(quán)同立法、行政、司法、監(jiān)察并立，以超然地位獨立行使。國民政府定都南京后，便依五權(quán)制度設(shè)置考試院。考試院為國家最高考試機關(guān)，主管全國人事行政。1929年公布施行了《考試法》及《公務(wù)人員任用條例》，明確規(guī)定公務(wù)人員實行公開競爭的考試選拔，基本形成了簡薦委任制的考試制度。

此后，國民黨政府逐漸吸收西方文官制度的長處，對人事制度進行了多次改革。其中有三次比較重大的改革:第一次是1944年，公布了公務(wù)人員任用法、俸給法、考績法，其特點是以憲法所定“考試用人”為中心。第二次是1969年，宣布實施職位分類制度，形成簡薦委任與職位分類兩制并行局面。第三次是1986年，重新修改頒布了《公務(wù)人員考試法》、《公務(wù)人員任用法》、《公務(wù)人員考績法》以及《公務(wù)人員俸給法》，其特點是將簡薦委任與職位分類兩制取長補短，融為一體，也可稱為“官職并立制”。盡管在此期間臺灣當局不斷出臺新規(guī)定和措施，特別是2000年政權(quán)輪替后，新政府提出了所謂“政府改造”運動或通過“修憲”的方式，弱化“考試院”、“監(jiān)察院”的職能，但這一制度并未改變和廢止，為此，臺灣地區(qū)現(xiàn)行的文官制度仍為官職并立制。

2 臺灣地區(qū)公務(wù)員的概念

臺灣民間，一股都把公務(wù)員叫公務(wù)人員，這里統(tǒng)稱為公務(wù)員。根據(jù)臺灣現(xiàn)行法律，主要有下列三種:

(1)根據(jù)臺灣刑法第101條二項規(guī)定:“凡依法令從事公務(wù)之人員，皆稱公務(wù)員?！睋?jù)此說法，公務(wù)員不分政務(wù)或事務(wù)，常任或非常任，也不分其產(chǎn)生方式、行政管理形式或有無薪俸等，凡各級政府機關(guān)、社會公共團體、企事業(yè)單位、公立學校和民意機關(guān)人員均是公務(wù)員，這是其中一種較為廣義的解釋。

(2)根據(jù)臺灣現(xiàn)行的《公務(wù)員服務(wù)法》規(guī)定，凡“有俸給之文武職公務(wù)人員及其他公營事業(yè)機關(guān)服務(wù)人員”均稱為公務(wù)員。據(jù)此，釋成為公務(wù)員需具備兩個條件:一是領(lǐng)取政府薪金，二是應在政府機關(guān)或公營企事業(yè)機關(guān)任職。

(3)依臺灣1986年重修公布的《公務(wù)員任用法》規(guī)定，“公務(wù)員依官等及職等任用之”，此外，臺灣《公務(wù)人員任用施行細則》還規(guī)定，公務(wù)員系指“各機關(guān)學校組織法規(guī)中除政務(wù)官及民選人員外，定有職稱及職等之文職人員?！睋?jù)此公務(wù)員的資格是:依法組織的公務(wù)機關(guān)中任職，須在組織法中定有官等及職等，須是非政務(wù)官。這一定義的范圍相對狹窄。

3 臺灣公務(wù)員管理的法律依據(jù)

公務(wù)員法大致屬于行政法的范疇，它是調(diào)整公務(wù)員的考試、任用及其權(quán)利、義務(wù)與責任的法律規(guī)范的總稱。臺灣公務(wù)員法因公務(wù)員概念不同也有廣義和狹義的區(qū)別。廣義的公務(wù)員法是對臺灣行政機關(guān)、公營事業(yè)機關(guān)、教育機關(guān)的公務(wù)人員的法律規(guī)范，它具體包括幾種人事制度:在行政機關(guān)分為四種，即公務(wù)員簡薦委制度、公務(wù)職位分類制度、警察人員人事制度、海關(guān)人員人事制度等;在公營事業(yè)機關(guān)中也分四種，即交通事業(yè)人事制度、“國營”生產(chǎn)事業(yè)人事制度、省市公營事業(yè)人事制度、公營金融事業(yè)人事制度等。

關(guān)于公務(wù)員法的基本概念、對象、主要原則，等等，尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。現(xiàn)行公務(wù)員制度的主要法律形式是單行法令，如《公務(wù)人員考試法》、《公務(wù)人員任用法》、《公務(wù)人員俸給法》、《公務(wù)人員服務(wù)法》、《公務(wù)人員考績法》、《公務(wù)人員懲戒法》、《公務(wù)人員保險法》、《公務(wù)人員退休法》、《公務(wù)人員撫恤法》，等等。

臺灣公務(wù)員法第三個層次的淵源是各種具體的法規(guī)與規(guī)章，如上述各種法律的“實施細則”，以及《教育人員任用條例》、《聘用人員聘用條例》、《派用人員派用條例》等較低層次的立法。它們基本上都是上述單行法律的配套法規(guī)。

此外，在臺灣，公務(wù)員法的淵源還可以包括各種法律解釋與判例。如有關(guān)的大法官會議解釋、“司法院”解釋及“最高法院”與“行政法院”的判例，等等，在某種意義上也可看作公務(wù)員法律淵源的一種。

4 臺灣公務(wù)員管理的運行機制

4.1 考試

臺灣現(xiàn)行公務(wù)員錄用考試制度的歷史可追溯到上世紀30年代。 早在1931年7月15日，當時民國政府在南京舉行了第一屆公務(wù)人員高等考試，1934年4月21日又舉行了第一屆公務(wù)人員普通考試。這兩種考試在初期采取分試淘汰制，抗戰(zhàn)勝利后實行考訓結(jié)合制，分為初試和再試，初試及格經(jīng)過訓練，再試及格者分配到政府機關(guān)工作。抗戰(zhàn)勝利后增加了專業(yè)技術(shù)人員考試。1948年起，公務(wù)人員高普考試與專業(yè)技術(shù)人員考試，只要應考資格和應試科目相同，及格人員可同時取得兩種考試資格。1983年起，臺灣公務(wù)人員高普考試與專業(yè)技術(shù)人員高普考試，每年各舉行一次，前者由“高普考試司”執(zhí)掌，后者歸“專技考試司”負責。1986年臺灣實施新的人事制度，采取“考訓合一制”，凡考試及格者應接受訓練，訓練成績及格，才發(fā)給考試及格證書，分配任用。

由于臺灣“政府”架構(gòu)及公務(wù)員體制設(shè)計源自孫中山的“三民主義”、“五權(quán)憲法”，將考試權(quán)與立法、司法、行政、監(jiān)察四權(quán)并立， 臺灣“考試院”為“政府”最高考試機關(guān)， 獨立行使職權(quán)，不受行政部門的控制。

長期以來，臺灣公務(wù)員招考遵循“公明考選、考試用人”的基本原則，主管部門是“考試院”的考選部，負責招考政策的研究和制定，并根據(jù)用人單位需求制定錄用計劃、發(fā)布公告、組織實施考試，主要依據(jù)是1986年制定并于1996年修訂的《務(wù)人員考試法》。

4.2 任用

臺灣公務(wù)人員分為簡任、薦任、委任三等，均須具有法定的任用資格，即考試及格、銓敘合格和考績升等。當機關(guān)公職有空缺時，考試機關(guān)一般就職提供若干考試及格者名單，供用人單位選用。被選定的初任人員，先予以試用，試用成績合格者，予以實授。試用成績不及格者，即停止試用。對公務(wù)人員的升等，則由用人單位先派代理，再送銓敘機關(guān)審定，審定合格后，方可正式任命。

為防止任用中拉幫結(jié)派、徇私舞弊等腐敗現(xiàn)象，臺灣《公務(wù)員任用法》規(guī)定，各機關(guān)長官對于配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親，不得在本機關(guān)任用，或任用為直接隸屬機關(guān)的長官。對于本機關(guān)各級主管長官之配偶及三親等以內(nèi)的血親、姻親，在其主管單位應回避任用。

4.3 俸給

臺灣公務(wù)員現(xiàn)行俸給制度源于國民政府的文官工資制度，分為本俸(即基本工資)、年功俸(即俸級已到本職等最高級者，經(jīng)考績合格，給予的獎勵工資)和加給(即根據(jù)工作職務(wù)、專業(yè)及地區(qū)等特殊情況而另外給予的補助)三個部分，均以月計之。《公務(wù)員俸給法》第2條規(guī)定:“本俸系指各官等職等人員依法應領(lǐng)取的基本俸給”。臺灣公務(wù)人員分簡任、薦任、委任三等，每等分為三階，各階分級不同，簡任本俸分九級，薦任本俸分十二級，委任本俸為十五級，另加同委任級一級。各級俸額依公務(wù)員俸給表詳細規(guī)定?！澳旯合抵敢揽伎兏哂诒韭毣虮竟俚茸罡呗毜缺举褐航o”?！凹咏o系指本俸、年功俸以外因所任職務(wù)種類、性質(zhì)與服務(wù)地區(qū)之不同而另加之給付”。加給包括職務(wù)加、技術(shù)專業(yè)加和地區(qū)加等。《俸給法》及其《實施細則》除規(guī)定上列三個基本俸給構(gòu)成外，沒有其他津貼、獎金之類名目，使公務(wù)員俸給制度一體化、法定化。公務(wù)員一經(jīng)錄用，便按規(guī)定進入級檔。每年年終考核，視各人工作成績，分別給予晉級、獎金或留級、降級等。有重大功過者，隨時予以專案考察，也分別給予晉級、獎金或降級等獎懲。公務(wù)員俸給與工商企業(yè)工資水準保持動態(tài)平衡，并按物價指數(shù)逐年調(diào)整，以保障公務(wù)員的經(jīng)濟地位和生活安定。

4.4 考核

臺灣現(xiàn)行《公務(wù)人員考績法》于2001年6月20日修正施行。此外還有《公務(wù)人員考績法施行細則》，由考試院于2005年10月17日公布實施?？己酥贫鹊闹饕攸c:一是實行依官等職等考績，以有官等職等的人員為考績對象，并以同官等人員作為考績的比較范圍;二是考核主要分為平時考核、年終考核和專案考核三種，把平時考核、專案考績和年終考績有機聯(lián)成一體，以平時考核、專案考績作為年終考績的依據(jù);三是把考核和考績的結(jié)果與獎懲直接相聯(lián)系，規(guī)定在同官等內(nèi)之職等晉升或免職，以考績?yōu)橐罁?jù)?？己藘?nèi)容主要是操行、學識、才能、工作四個方面，每一方面均有定性定量的標準，然后根據(jù)考績結(jié)果分為甲、乙、丙、丁四等，再按所屬等級確定記功、晉級、獎金或記過、免職、降級等獎懲。在主管機關(guān)考績核定后，須將考績結(jié)果及獎懲理由書面通知受考人，受考人如有異議，可在一月內(nèi)向上級機關(guān)要求復審，如對復審核定仍不服，可向銓敘機關(guān)申請再復審，如考銓機關(guān)認定考核結(jié)論正確，應予駁回，受考人便不得再行申請。

臺灣公務(wù)員的“品德”或“操行”在考績中所占分量為僅次于工作占第二位，操行考核是平時考核中的重要項目，按百分制評分，具體分為4個細目，詳見下表

4.5 培訓

公務(wù)員的培訓大致有以下五種途徑:

(1)職前訓練，各類考試及格人員在任公職前的訓練;

(2)在職訓練，對在職公務(wù)人員的專業(yè)訓練;

(3)進修，對考績優(yōu)良的公務(wù)人員，由主管機關(guān)視工作需要，推薦保送到國內(nèi)外大學脫產(chǎn)學習一至二年，期滿后仍回機關(guān)服務(wù);

(4)“出國”研習，對留任六職等以上高級公務(wù)人員，連續(xù)服務(wù)滿3年，成績優(yōu)良，甄選合格者，由主管機關(guān)推薦“出國”觀摩、實習或研究別國管理經(jīng)驗。

(5)研究發(fā)展，即鼓勵各機關(guān)及公務(wù)人員積極研究如何改進機關(guān)工作、提高工作效率等課題，對研究有成績者，分別給予嘉獎、記功、獎金、調(diào)升職務(wù)和保送研習等獎勵。

4.6 退休

臺灣公務(wù)員退休分為自愿退休和命令退休兩種。凡任職5年以上、年滿60歲，或任職滿25年者，可申請自愿退休。凡年滿65歲，或心神喪失和身體殘廢不堪勝任工作者，即命令退休。退休金分為月退休金與一次退休金。必要時，退休公務(wù)人員也可以兼領(lǐng)一次退休金和月退休金。一次退休金即以退休人員最后在職時的月俸額，及本人實物代金為基數(shù)，按任職之年限，依照規(guī)定一次性發(fā)給。月退休金即自公務(wù)員退休之次月起發(fā)給，其任職滿15年者，按原月薪75%給與，以后每年加發(fā)1%，但以增至90%為限。

5 臺灣地區(qū)公務(wù)員管理的經(jīng)驗啟示

臺灣地區(qū)的公務(wù)員制度發(fā)展起步早、時間長，有不少經(jīng)驗值得借鑒。

有關(guān)公務(wù)員制度建設(shè)，即傳承了中國古代以來的考試、銓敘、監(jiān)察制度的精髓，也吸取了西方文官制度的合理成分，并在實踐中不斷總結(jié)完善。如孫中山先生創(chuàng)立的“五權(quán)憲法”，倡導監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)獨立的精神，對于限制人事管理行政權(quán)的擴張，具有積極作用;通過立法，使公務(wù)員管理有法可依，規(guī)范了公務(wù)員管理，保障了公務(wù)員的合法權(quán)益;對公務(wù)員的分等分類管理，使得管理更具可操作性和可行性;通過各種形式的考核、培訓，保證了公務(wù)員的基本素質(zhì)。

參考文獻

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[2]周敏凱.比較公務(wù)員制度[M].上海:復旦大學出版社，2006.