城市建設融資研究綜述

摘要:隨著城市化進程的加快，城市建設融資問題的重要性日益凸顯。通過查閱有關文獻，介紹了城建融資方式的歷史演變，以及現階段我國基礎設施建設現狀，有針對性地指出我國城建融資中存在的問題，闡述了完善城建融資的具體措施及今后城建投融資問題的研究方向，旨在使我國城市建設投融資研究水平進一步提高，城市建設投融資在今后更快、更健康地發展。

關鍵詞:城市建設;基礎設施;融資渠道;融資體制 

中圖分類號:F29

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0200-02

1 城市建設融資模式的歷史演變

1.1 改革開放以前，單純依靠財政收入

改革開放前，城建資金主要來自政府財政投入，額度和比例由國家統一規定，渠道單一，資金投入不足。受政策導向影響，國家對工業、國防建設的投入遠大于城市建設，造成市政公用設施嚴重缺乏，城市面貌落后陳舊。

1.2 改革開放初期，財政投資與行政收入并舉

上世紀80年代，隨著居民生活水平提高所帶來的對基礎設施建設要求的進一步提高，宏觀政策趨向靈活，國家設立了城市維護建設稅和公用事業附加費(簡稱“兩項資金”)一方面，通過例如設立城市維護建設稅、開征車船稅等新設立的稅種增加城市的財政收人，并實行專款專用，以增加對城市基礎設施建設資金的投人;另一方面，一些城市采取例如公用事業附加費、過橋費、排污費等設施收費，籌集資金，用于橋梁、道路、能源的建設。同時，對一些公用事業的收費相應地作了調整，如調整車票價、水費、電費、煤氣費等。

1.3 90年代，融資渠道拓寬

從90年代開始，融資渠道逐漸拓寬，特別是各地方政府利用土地收益和預算外收費來充實城建資金，使得城市建設步伐大幅加快。不足之處是融資仍依靠政府行政指令，缺乏市場機制，部分地方出現借機亂收費等違法違規現象。(肖思東2003)

1.4 本世紀以來，多種融資渠道并行

進入本世紀，出讓土地收入、銀行貸款、負債建設等市場融資方式成為主流，經營性設施建設的資金，開始采取發行企業債券、公用企業上市和民營投資等方式籌集，城市建設進入快車道。(黃文勝2009)。

2 城市基礎設施建設概述

20世紀90年代以來，我國城市公共基礎設施建設受到各地政府和社會的關注，城市市政公用設施投資逐年上升。“八五”期間投資總和是2 600億元，是“七五”期間的5. 2倍，而“九五”期間的投資總和約7 000億元，是“八五”期間的2.7倍。2001年全國城市市政公用設施建設和維護投資達到2 500億元，達到當年投資最高水平，比2000年增長了34%。但與此同時，城市市政公用設施建設投資占同期國內生產總值的比例仍然較低，20世紀80年代末，城市市政公用設施建設和維護投資占GDP的比例為0.4%，“八五”期間為0.8%，“九五”期間是1.7%，1999年首次達到2%，2001年達到2.6%這一比例與國外大規模建設時期通常占3%到8%相比，仍有相當的差距。當人均GDP達到1000美元以上，人們對城市基礎設施的需求會有更大幅度的提高，因而這一矛盾還將更加激烈。(楊國榮，張軍2005)。

3 現有城市建設融資存在的問題

3.1 決策機制存在缺陷

目前城市基礎設施建設決策仍是中央和地方兩級政府集權式決策體制，即超過一定額度的投資項目仍需報中央政府批準，低于該額度的則由地方政府決策。這種決策體制表面上是集體負責制，實際上卻無人具體負責，沒有明確的追究投資決策失誤責任的機制。(劉偉2006)此外，項目在前期具體籌備階段的運行模式是“政府決策、投資公司籌錢”，因此，投資者沒有參與項目前期決策，無法在項目決策的關鍵階段對工程投資進行控制。(王超2009)

3.2 投融資渠道單一、新融資模式受制約

目前我國投融資方式仍較為單一，尹成果等(2005)指出直接融資方面，除了國債資金對城市建設的支持“一支獨秀”外，其他如市政公用企業股票、債券等品種，可以說是“門前冷落車馬稀”。間接融資方面，城建資金主要來源仍為政府財力或以政府財力為擔保的銀行借款，企業自籌或外來資金直接投入城市基礎設施建設的比重相對較少。(劉玉明等，2003)在融資模式探索中，劉偉(2009)認為，我國招商引資運作方式大多數停留在以土地作回報的低級模式上，BOT、TOT或其衍生模式等先進融資方式未得到廣泛的采用。郭鳳平等(2006)認為新型融資模式受制約的主要因素有:

(1)新模式運行所需的法制不健全;

(2)管理體制不完善，投資管理工作不規范;

(3)運行機制不規范;

(4)相關人才欠缺等。

3.3 投融資主體單一、項目主體尚未形成

由于計劃經濟體制的巨大慣性，在過去相當長的一段時間內，政府一直是城市建設的投資主體，政府投資范圍不僅涵蓋公共產品領域，而且涉及部分競爭性領域(宋立根2009)。財政資金投入建設的大中型基礎建設項目(尤其是市政建設項目)雖然都設立了獨立法人，但項目運作上仍由政府部門來決策。政府管得太多太細，以至項目法人運行機制無法得到充分發揮，建設企業缺乏自主性和積極性(生柳榮等，2006)。并且，這種投資主體單一的局面也易造成“成本擴張”的風險集中在政府。另外，項目在實施過程中基本以“投資公司出錢，建設單位用錢”為主要模式，項目法人責任制的推行緩慢。投資主體僅扮演了“出納”的角色，權、責、利互相脫節，使投資者利益得不到保證。(王超2009)。

3.4 缺乏完善的收益補償機制

劉玉明、生柳榮等分別在其文獻中指出我國在城市建設融資中缺乏完善的收益補償機制。對社會資金進入收益低、風險大的項目給予價格補貼、土地優惠政策、特許經營權等政策或制定特定的定價方式，這是成熟的市場經濟國家通常的做法。但在我國，類似的收益補償機制尚未健全，并且國家宏觀調控中將城建收費逐步取消以及“費改稅”的實施，城建項目的補償強度更進一步弱化。由于缺少投資收益的刺激，難以吸引外部資金的投入。4 完善城市建設融資的措施

4.1 明確權責，規范運作

合理分配中央政府、地方政府和市區政府在城市基礎設施建設方面的人事權、財權和決策權，明確國家、企業、用戶在城市基礎設施建設投融資中的權、責、利。最為關鍵的是要建立起明確的責任約束機制、可行的民主監督體制，從而實現有限資源的合理配置與使用，獲得最佳的投融資效益。(劉偉2009)

4.2 創新和推進融資模式運行

在對投融資體制進行積極探索的前提下，采取多種融資手段，確保城市基礎設施建設所需資金能夠滿足城市發展的需要。引入信托制度、產業建設基金等，打破城市基礎設施建設與社會民間資金相互隔絕的狀態。積極引入融資租賃、BOT、TOT、ABS等新型項目融資模式，為城市基礎設施建設提供足額資金保障。(劉偉2009)此外，政府應對新型融資項目予以支持，以確保項目有一個良好的政策氛圍。制定防范新型融資模式下項目風險的措施，同時采取規范管理，健全法制法規，積極培養符合新型融資模式所需要的各方面的專業人才。(郭鳳萍等，2006)4.3 資金來源市場化

廣開資金來源渠道，將城建資金來源政策性逐步轉變為政策性和市場性相結合，具體措施如:

(1)選擇有實力的政府控股公司，把部分優質城建資產包裝上市，在資本市場上直接融資。

(2)實行所有權和經營權的分離，有償出讓經營權，實行市場準入“特許經營權”招標拍賣制度，逐步向特許經營權轉讓過渡。

(3)重視價值形態的保值增值作用，可以把一些無形資產作為經營城市的資產推向市場，有償出讓城市基礎設施的“冠名權”和“廣告權”等。

(4)擴大城建項目收益權質押貸款范圍，以城建國有資產、土地資源、專項收費、基金收益作為質押抵押擔保，申請銀行貸款。

(5)建立土地儲備制度，成立土地儲備中心，有效經營城市土地資產，最大限度地提高城市土地收益(劉玉明等，2003)。

(6)將壽險資金引入城市基礎設施建設中(陳琳2006)。

(7)通過完善基礎設施收費機制，引導基礎設施的社會投資資金。

(8)變公益性基礎設施以政府投資為主為通過財政貼息、補助、參股等形式，帶動社會民間投資。

(9)調整相關稅費政策，如減免投資基礎設施的所得稅，投資基礎設施的資本金稅前列支等，創造社會資金的投資需求。(高國富等，2002)

4.4 投資主體多元化發展

劉玉明、郝生躍、郭霞(2003)認為，非經營性項目的投資主體可以是政府部門，資金來源主要是財政撥款，以其它方式籌集資金為輔助。準經營性項目采用項目貼息、稅收返還等補償形式來吸引社會資金的投入，如10億元資金用于項目貼息，按年息10%計算就可帶動100億社會資金的投入。發揮財政資金“以一帶十”的誘導投資效應。可經營性項目的資金由市場化運作來籌集，允許各種所有制形式的企業參與投資，確立企業的投資主體地位。

4.5 組建企業法人，項目管理專業化

政府應將權力下放，組建真正具有資本運營能力的城投公司，使其具備企業法人地位，實現投融資主體的權、責、利統一。劉玉明(2006)建議，由政府授權或委托投資主體統一負責城建資金的籌集、使用、償還，從政府各職能部門分散投融資的政府行為，轉變為公司集投融資、建設和經營相結合的統一的企業行為，實行企業化管理與運作，從而實現城建投融資、建設和運營的高效率。城市建設投資公司運作模式的構建可參考圖1。

5 總結

通過對以上文獻的研究，筆者認為城市建設融資隨著我國城市化步伐的加快邁進，對城市建設融資的研究也日益凸顯其重要性。在各分類基礎設施融資研究中，筆者發現現有文獻較多對交通軌道建設進行研究，其研究文獻高達74%，如圖，而其他諸如水利、環保等研究所占比例很小。作為今后城市建設融資的研究方向，筆者認為更多的研究可以從環保、水利、電力等基礎設施融資的角度入手，結合新型融資模式進行實證性研究，從而解決以上各大類基礎設施資金緊、融資難的困境。

此外，針對不同城市的城市建設融資現狀，有研究興趣的學者，尤其是對該城市有較深了解的當地學者可以進行分析、研究，以提出具有當地城市特色的融資模式以及針對具體城市建設融資問題的措施，從而更有利于當地城建的發展，使各地城建投融資發展進程能夠齊頭并進，共同促進我國城市化建設的繁榮發展。

參考文獻

[1]肖思東.城市基礎設施建設投融資途徑的回顧和建議[J].云南金融，2003.

[2]黃文勝.城市建設中地方政府債券融資模式研究[J].建筑經濟，2009.

[3]楊國榮，張軍.城市基礎設施建設的融資渠道選擇研究[J].重慶大學學報，2005，(11).