從風(fēng)險管理視角探討稅收執(zhí)法風(fēng)險

摘要:在當(dāng)前中國法治化進(jìn)程明顯加快的大背景下，納稅人的法律維權(quán)意識明顯增強(qiáng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為受著多層次的監(jiān)督和制約，在實(shí)施稅務(wù)管理、稅款征收、行政處罰等稅收執(zhí)法過程中也面臨著相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險。試圖從風(fēng)險管理的角度，用風(fēng)險管理框架就如何防范稅收執(zhí)法風(fēng)險提出一些有益的建議。

關(guān)鍵詞:稅收執(zhí)法風(fēng)險;風(fēng)險管理;防范對策

中圖分類號:D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0324-02

稅收風(fēng)險管理是最近各地都在研究的稅收管理新理念，其目的是將現(xiàn)代風(fēng)險管理理論引入稅收征管工作，最大限度地防止稅款流失并降低征稅成本。作為稅收風(fēng)險的一部分，稅收執(zhí)法風(fēng)險已成為各級稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中必須面對的潛在風(fēng)險。通過實(shí)施積極主動管理，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的征管環(huán)境，才能有效防范和規(guī)避稅收執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生。

1 稅收執(zhí)法風(fēng)險與風(fēng)險管理簡析

1.1 稅收執(zhí)法風(fēng)險

稅收執(zhí)法風(fēng)險是指稅收執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)過程中，未嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求執(zhí)法，損害了國家和納稅人的利益，而應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。

1.2 風(fēng)險管理

風(fēng)險管理是指對稅收執(zhí)法風(fēng)險進(jìn)行識別、適應(yīng)和處置，其目的是避免風(fēng)險或使損失減至最小。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前OECD中已有超過2/3的國家實(shí)行了稅收風(fēng)險管理，我國稅務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)有針對性地引入世界風(fēng)險管理理念和管理經(jīng)驗(yàn)。

2 當(dāng)前稅收工作面臨的執(zhí)法風(fēng)險

2.1 實(shí)體不規(guī)范引發(fā)的征收管理風(fēng)險

征收管理風(fēng)險是指執(zhí)法主體在執(zhí)行或解釋法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件所賦予的職責(zé)職能中應(yīng)作為而未作為、未完全作為或作為了為賦予的職責(zé)職能范圍內(nèi)的事物而形成的影響和后果。主要表現(xiàn)為:基礎(chǔ)管理工作不到位，稅務(wù)人員對相關(guān)政策法規(guī)理解不到位，征管工作流程執(zhí)行不嚴(yán)，稅務(wù)登記內(nèi)容不準(zhǔn)確;納稅人性質(zhì)認(rèn)定錯誤以及發(fā)票領(lǐng)用、審核程序不健全、不規(guī)范;政務(wù)公開不及時，稅收政策宣傳不到位，稅率執(zhí)行錯誤，提前和延緩征收稅款，日常納稅輔導(dǎo)不細(xì)致，未依法保障或侵犯了納稅人的合法權(quán)益等。

2.2 程序不規(guī)范引發(fā)的行政訴訟風(fēng)險

行政訴訟風(fēng)險是指稅務(wù)執(zhí)法主體因?qū)嵤┒悇?wù)行政執(zhí)法行為，在稅收執(zhí)法過程中產(chǎn)生稅務(wù)行政爭議而引起的稅務(wù)行政復(fù)議撤銷、稅務(wù)行政訴訟敗訴、稅務(wù)行政賠償?shù)群蠊陀绊懀苟悇?wù)執(zhí)法主體處于不利地位，在訴訟中面臨敗訴等風(fēng)險。主要表現(xiàn)為程序不合法或不規(guī)范、實(shí)體應(yīng)用錯誤兩個方面:

(1)不按程序作出稅務(wù)行政處罰引發(fā)的風(fēng)險。稅務(wù)行政處罰按罰款額的多少，分為簡易程序和一般程序。《行政處罰法》第三十三條規(guī)定:“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下，對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。”本文是關(guān)于簡易程序的規(guī)定，簡易程序之外的其他處罰適用一般程序。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》第三條的規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)對公民作出2000元以上(含本數(shù))罰款或者對法人或者其他組織作出1萬元以上(含本數(shù))罰款的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》，告知當(dāng)事人已經(jīng)查明的違法事務(wù)、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。”而稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法中經(jīng)常忽視了這一必要程序，為求方便而采取簡易程序當(dāng)場處罰。

(2)不按程序作出限繳稅款通知書引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險。當(dāng)稅務(wù)局對企業(yè)未按照《稅務(wù)處理決定書》要求進(jìn)行整改而作出《關(guān)于限期繳納稅款的稅務(wù)事項(xiàng)通知書》時，需要提供證據(jù)證據(jù)證明兩個事實(shí):第一，稅務(wù)機(jī)關(guān)在企業(yè)收到《稅務(wù)處理決定書》之后，對該企業(yè)是否進(jìn)行整改以及整改情況進(jìn)行過驗(yàn)收;第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)過驗(yàn)收之后，發(fā)現(xiàn)該公司整改結(jié)果不符合《稅務(wù)處理決定書》要求。然后很多時候，稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的證據(jù)只能證明企業(yè)在《稅務(wù)處理決定書》作出之前存在問題，而無法證明在其作出之后的情況。所以由于事實(shí)認(rèn)識不清，稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)常在復(fù)議中遭受撤銷原決定的結(jié)果。

2.3 司法瀆職風(fēng)險

司法瀆職風(fēng)險是指稅務(wù)執(zhí)法行為過程中因主觀過失、未履行或未完全履行職責(zé)，造成侵犯國家稅款及財產(chǎn)重大損失而可能觸犯法律的危險或后果，從而被追究行政執(zhí)法責(zé)任，甚至面臨被檢查機(jī)關(guān)以涉嫌職務(wù)犯罪提出指控。主要表現(xiàn)為;貪污、受賄、挪用公款、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、隱瞞情況、弄需作假，勾結(jié)唆使偷逃稅行為，違反法律和行政法的規(guī)定，造成國家稅收嚴(yán)重流失并使國家利益遭受重大損失。

2.4 由于機(jī)構(gòu)分設(shè)引發(fā)的風(fēng)險

1994年稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)分設(shè)為國稅、地稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)之間“三交叉”矛盾暴露，即管戶交叉、征稅交叉、檢查交叉，進(jìn)而導(dǎo)致兩套機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)。當(dāng)認(rèn)定意見出現(xiàn)分歧時，更使納稅企業(yè)無所適從，大幅度提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)成本與納稅人的遵從成本。兩套機(jī)關(guān)各自為政、缺乏信息溝通，執(zhí)法效率和征管能力下降，導(dǎo)致大量稅款流失，加大了稅收執(zhí)法風(fēng)險。

3 從風(fēng)險管理視角防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的對策

3.1 進(jìn)行風(fēng)險識別與預(yù)警

3.1.1 風(fēng)險識別

風(fēng)險識別是指在損失風(fēng)險剛出現(xiàn)或出現(xiàn)之前，就予以識別，以準(zhǔn)確把握各種風(fēng)險信號及其產(chǎn)生原因。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)正確、全面地認(rèn)識在執(zhí)法過程中可能面臨的所有潛在風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)防，選擇最佳處理方法。風(fēng)險識別的具體方法主要有:

(1)現(xiàn)場觀察法。通過直接觀察具體涉稅業(yè)務(wù)活動，了解和掌握其在執(zhí)法中面臨的各種風(fēng)險。

(2)詢問法。對執(zhí)法人員或執(zhí)法對象提出一系列風(fēng)險咨詢問題，以加強(qiáng)其對執(zhí)法過程中可能引發(fā)的風(fēng)險的系統(tǒng)認(rèn)識，促使其去收集和分析專門信息，并制定系統(tǒng)的風(fēng)險管理對策和計(jì)劃。

(3)業(yè)務(wù)流程法。即以業(yè)務(wù)流程圖的方式，將從稅收政策解讀、稅款追繳、稅款征收、到稅款入庫等過程劃分為若干環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)再配以更為詳盡的作業(yè)流程圖。據(jù)此確定每一環(huán)節(jié)進(jìn)行進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防和處置。

(4)內(nèi)部交流法。即通過與各部門有關(guān)人員的廣泛接觸和信息交流，全面了解各部門的風(fēng)險發(fā)生情況，以發(fā)現(xiàn)被遺漏或忽視的風(fēng)險，提高各部門在風(fēng)險管理中的協(xié)同能力。

(5)案例分析法。即在預(yù)測未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險的基礎(chǔ)上，從過去的風(fēng)險管理實(shí)踐中尋找相似的案例和經(jīng)驗(yàn)，吸取有關(guān)教訓(xùn)，并以此作為制定對策的主要依據(jù)。

3.1.2 風(fēng)險預(yù)警

風(fēng)險預(yù)警是指要在風(fēng)險實(shí)際發(fā)生之前，捕捉和監(jiān)視各種細(xì)微的跡象變動，以利預(yù)防或?yàn)椴扇∵m當(dāng)對策爭取時間。風(fēng)險預(yù)警對于預(yù)防或識別重大風(fēng)險事件顯得尤為重要。建議稅務(wù)機(jī)關(guān)建立稅收風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制是一個以計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，能夠?qū)Ω鞣N信息進(jìn)行科學(xué)分析、評估和判斷的完整體系，包括稅收收入、稅收執(zhí)法、納稅人違法、系統(tǒng)外風(fēng)險的預(yù)警指標(biāo)，以提高風(fēng)險意識，強(qiáng)化風(fēng)險管理。

3.2 制定預(yù)防體系和預(yù)防策略

3.2.1 預(yù)防體系

為避免造成財政收入的重大損失和對稅務(wù)機(jī)關(guān)的不利影響，稅務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)花大力氣進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防，但這并不意味著需要進(jìn)行全方位設(shè)防，因?yàn)檫@既不可能也不經(jīng)濟(jì)。所以，應(yīng)選擇那些發(fā)生概率大、后果嚴(yán)重的事件，進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防。

構(gòu)筑預(yù)防體系要解決好兩個問題:一是選擇重點(diǎn)預(yù)防對象;二是構(gòu)筑完善的預(yù)防體系。一個完善的預(yù)防體系需要由以下四個部分組成:

(1)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)措施。如監(jiān)督、檢查、立法、環(huán)境監(jiān)視等。

(2)與外部保持良好的溝通。如建立早期預(yù)警體系，協(xié)調(diào)與納稅人的關(guān)系等。協(xié)調(diào)與納稅人的關(guān)系，首先是要保持與納稅人的良好溝通，以盡早獲知納稅人的計(jì)劃和動作;其次要在準(zhǔn)確把握信息的基礎(chǔ)上，對納稅人開展游說和說服工作。協(xié)調(diào)與納稅人的關(guān)系應(yīng)嚴(yán)格防止陷入行賄事件，否則，很可能給稅務(wù)機(jī)構(gòu)帶來更大的風(fēng)險。

(3)改進(jìn)內(nèi)部工作。如稅收執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)中潛在的高風(fēng)險區(qū)域，有針對性地調(diào)整職責(zé)設(shè)置和權(quán)力運(yùn)行體系，避免稅收執(zhí)法權(quán)的過度集中以及監(jiān)控盲點(diǎn)的出現(xiàn)。

(4)組織內(nèi)部防范機(jī)制培育。如建立“學(xué)習(xí)型稅務(wù)組織”，提升稅務(wù)文化與稅務(wù)管理水平。我國現(xiàn)行稅務(wù)組織管理模式需要引入“學(xué)習(xí)型組織”思維和管理模式，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榕c時俱進(jìn)、不斷學(xué)習(xí)的創(chuàng)新精神。這樣，有利于激發(fā)稅務(wù)員工的工作熱情和創(chuàng)造力，使現(xiàn)代稅務(wù)組織的發(fā)展立志高遠(yuǎn)，瞄準(zhǔn)21世紀(jì)社會發(fā)展水平和社會公共需求，心中牢記國家賦予稅務(wù)組織的使命和責(zé)任，提升稅務(wù)組織文化。

3.2.2 預(yù)防策略

俗語道:不怕一萬，就怕萬一。因此，稅務(wù)部門應(yīng)該提前做好準(zhǔn)備工作，制定一系列相應(yīng)的處置程序和規(guī)范，并編制成小冊子，以利在風(fēng)險事件發(fā)生時爭取時間，應(yīng)對得當(dāng)，弱化風(fēng)險。

制定預(yù)防策略要求建立嚴(yán)密的稅收法律體系和建立服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)與合作遵從理念:

(1)建立嚴(yán)密的稅收法律體系，規(guī)范執(zhí)法操作，完善執(zhí)法保障。一是完善稅收法律體系，形成相對平衡和相互制約的法律機(jī)制;二是健全工作機(jī)制，實(shí)施有效的法律監(jiān)督和制約，保證在稅收立法、執(zhí)法等方面的公正、公開、規(guī)范和準(zhǔn)確;三是提高稅法層次，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善執(zhí)法保障;四是維護(hù)稅收政策的統(tǒng)一性，規(guī)范稅收文件避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起風(fēng)險。

(2)堅(jiān)持依法治稅，建立服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)與合作遵從理念。稅務(wù)機(jī)關(guān)在盡力為納稅人服務(wù)的同時，要始終堅(jiān)持基于國家權(quán)力而依法治稅的精神，即依法治稅是第一位的，在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)服務(wù)稅收與“合作遵從”。堅(jiān)持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革指導(dǎo)思想，才能體現(xiàn)服務(wù)稅收的基本要求。只有搞好納稅服務(wù)，才能構(gòu)建和諧稅收征納關(guān)系，而和諧稅收征納關(guān)系的建立可以提升“納稅遵從”度。從“納稅遵從”再到“合作遵從”理念的轉(zhuǎn)換，意味著遵從始終是這一理念的本質(zhì)與核心，只是“合作遵從”在以“納稅遵從”為本的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了納稅人與征稅人之間在征納關(guān)系上的“合作”，“合作遵從”力爭避免和減少稅企、稅民之間的對立，是“遵從”的最佳形式，也是“雙贏”的形式，體現(xiàn)著以德治稅與依法治稅的統(tǒng)一。建立良好的稅收環(huán)境是避免稅收執(zhí)法風(fēng)險的基礎(chǔ)。

3.3 構(gòu)建風(fēng)險管理組織

建立稅收風(fēng)險管理中心機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅收風(fēng)險評估制，并通過實(shí)施金稅工程、信息管稅，提高稅收管理水平。風(fēng)險管理的核心就是要稅務(wù)機(jī)關(guān)密切關(guān)注可能存在的風(fēng)險，建立風(fēng)險評估機(jī)制，找出降低風(fēng)險的辦法，是對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和納稅人實(shí)行慎重、認(rèn)真的評估以及對他們執(zhí)法或履行法律義務(wù)的信譽(yù)、誠信的提升。風(fēng)險管理組織要塑造“公正、進(jìn)取、公開”的理念和管理模式，實(shí)現(xiàn)扁平化管理。將風(fēng)險管理權(quán)力延展到各個管理層面，從舊時的控制管理轉(zhuǎn)向以參與式管理為標(biāo)志的新型管理，最大限度地利用人力資源和信息現(xiàn)代化資源，讓組織成員廣泛地參與組織管理，增強(qiáng)組織成員使命感、責(zé)任感，讓組織的內(nèi)部效率正真地轉(zhuǎn)化為外部效率，在風(fēng)險管理中發(fā)揮應(yīng)有的效率和作用，從而減少稅收執(zhí)法風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)

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