基本公共服務(wù)均等化模式比較及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇

摘要:實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中的重要組成部分，但我國(guó)尚未建立適合我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化模式。通對(duì)幾種基本公共服務(wù)均等化的模式比較，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀，探索適合我國(guó)的均等化道路。

關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù);均等化;最低公平

中圖分類號(hào):C9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)13-0088-02

1 基本公共服務(wù)均等化模式比較

1.1 人均財(cái)力的均等化

人均財(cái)力的均等化為中央政府按每個(gè)地區(qū)人口以及每萬人應(yīng)該達(dá)到的公共支出標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算向地方政府補(bǔ)貼的制度。其特點(diǎn)為:

(1)以中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移為主，以區(qū)域內(nèi)人口數(shù)和人均財(cái)政支出水平為主要依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)用橫向轉(zhuǎn)移支付。(2)按“地方收入+中央補(bǔ)助”公式來實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)政均等化。

(3)為保證地方服務(wù)大體均等，將對(duì)地方財(cái)力均等化有重大影響的支出項(xiàng)目劃歸中央。

1.2 收支均等化模式

收支均等化模式為通過計(jì)算各地的標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求即通過建立標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，來確定中央政府對(duì)各地的一般性均衡補(bǔ)助，同時(shí)還保留專項(xiàng)補(bǔ)助作為特殊調(diào)節(jié)手段。

(1)建立公共服務(wù)的計(jì)量模型，該模型考慮不同地區(qū)的特殊性對(duì)公共服務(wù)成本的影響。

(2)以人均財(cái)政收支之間的缺口作為確定撥款的依據(jù)。

(3)保留專項(xiàng)補(bǔ)助作為特殊調(diào)節(jié)手段。

1.3 公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為指中央和上級(jí)政府對(duì)公共服務(wù)頒布設(shè)備、設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的模式。

(1)采取中央和地方分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的方式。

(2)政府必須在綜合考慮國(guó)家財(cái)政資金總體情況和社會(huì)實(shí)際基本需求的基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)。

(3)對(duì)象為具體公共服務(wù)項(xiàng)目。

(4)全國(guó)或地區(qū)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使均等化可以進(jìn)行量化和標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)量。

1.4 基本公共服務(wù)最低公平

基本公共服務(wù)最低公平為也稱為基本公共服務(wù)最低供應(yīng)，是指政府為了守住奢華的“底線”公平而為公眾提供基本公共服務(wù)的一種模式。

(1)著眼于社會(huì)“底線”公平，確立最低公平原則。

(2)在保障最低公平基本公共服務(wù)的前提下，允許有財(cái)政能力的地方提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)，即“誰受益，誰出錢”的等價(jià)原則。

(3)堅(jiān)持最低公平的基本公共服務(wù)人人享有的原則。

(4)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，并通過績(jī)效評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)。

2 我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)實(shí)選擇

2.1 它符合我國(guó)的基本國(guó)情

我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，綜合財(cái)力還不是很充足，人均財(cái)力水平較低。我國(guó)必須把發(fā)展生產(chǎn)力作為根本任務(wù)，致使我國(guó)的財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出占很大比重，例如2005年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出比重為27.46%，社會(huì)文教費(fèi)為26.39%，國(guó)防費(fèi)為7.29%，行政管理費(fèi)為19.10%，其他支出為19.67%。2006依次為26.56%、26.83%、7.37%、18.73%、20.51%(數(shù)據(jù)來源:2007年統(tǒng)計(jì)年鑒)。我國(guó)國(guó)情決定要實(shí)現(xiàn)全部公共服務(wù)的均等化是較困難的。但國(guó)家將部分重要的公共服務(wù)列為基本公共服務(wù)，并以國(guó)家的名義保證最低公平，這對(duì)于解決我國(guó)在公共服務(wù)提供上面的問題有很大的幫助。

2.2 有助于調(diào)和發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在公共服務(wù)供給方面的矛盾

我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政供給能了差異較大，物價(jià)指數(shù)存在明顯的高低，導(dǎo)致了各地對(duì)公共服務(wù)的需求存在差異。該模式將基本公共服務(wù)最低公平原則和等價(jià)性原則結(jié)合起來，全國(guó)性的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由中央根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展水平、城鄉(xiāng)和地區(qū)差別、財(cái)政支付能力等基本情況確定基本公共服務(wù)的最低公平標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有各省市根據(jù)自身的情況在最低公平標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再提供標(biāo)準(zhǔn)，這就保證了不同地區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需要。

2.3 最低公平的思想已被實(shí)踐證實(shí)

基本公共服務(wù)最低公平的模式雖然尚未在實(shí)踐中運(yùn)用，但我國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域的各項(xiàng)政策的實(shí)施，已證實(shí)最低公平的可行性。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等到重大公共政策都是按最低公平的思路制定的。從2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制從西部地區(qū)啟動(dòng)到2007年全面覆蓋到中部和東部，無論是“兩免一補(bǔ)”還是補(bǔ)助學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、建立農(nóng)村小學(xué)校舍維修改造的長(zhǎng)效機(jī)制等都取得一定的成果。這些政策的實(shí)踐證明最低公平的模式的可行性。

3 我國(guó)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的基本思路

3.1 認(rèn)識(shí)方面

首先，必須認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)均等化不等于基本公共服務(wù)平均化，它只是全國(guó)基本公共服務(wù)供給上統(tǒng)一的制度;是全體公民在享有基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)平等、結(jié)果平等，將差距控制在社會(huì)可承受范圍之內(nèi)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會(huì)群體之間的基本公共服務(wù)均等化。其次，就我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的程度而言是最低公平的均等化。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，政府就是要保證公民的生存權(quán)和物質(zhì)文明需要的最低級(jí)別的基本公共服務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家能力的提高可以提供較高水平的基本公共服務(wù)，直到提供全面的公共服務(wù)，這是一個(gè)過程，不能一蹴而就。

3.2 經(jīng)濟(jì)方面

基本公共服務(wù)均等化最低公平的實(shí)施是需要物質(zhì)支撐的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)財(cái)力是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要條件。因此，只有加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，做大經(jīng)濟(jì)“蛋糕”才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入提高了，基本公共服務(wù)均等化才能更好的展開。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增加的基礎(chǔ)上，增加對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，使不同地區(qū)政府具有提供基本公共服務(wù)的能力。并從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)，形成東中西互助，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互促進(jìn)共同發(fā)展格局。同時(shí)國(guó)家還采取各種政策支持地方的發(fā)展，尤其是貧困地區(qū)的發(fā)展，如我國(guó)實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略等。通過支持各地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等措施促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在國(guó)家和各級(jí)政府財(cái)力提高基礎(chǔ)上不斷提高基本公共服務(wù)均等化最低水平標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 制度方面

(1)完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，調(diào)整和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付比重不足，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不利于我國(guó)基本公共服務(wù)均等化。因此，要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重。另外，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，控制其規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付作為一種次要的、輔助的形式，其規(guī)模不能過大。因此必須加強(qiáng)其標(biāo)準(zhǔn)約束，只可以將具有外部效應(yīng)、突發(fā)性、非固定性特征的項(xiàng)目列入專項(xiàng)支付。其次，建立縱向和橫向轉(zhuǎn)移相交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。我國(guó)是以縱向轉(zhuǎn)移為主的轉(zhuǎn)移支付模式，這種模式中央財(cái)政的資金壓力大，開展工作也比較困難。在中央財(cái)力十分有限的情況下，我國(guó)有必要同時(shí)加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移，縮小東中西之間的差距。

(2)建立基本公共服務(wù)多元供給制度。政府在提供基本公共服務(wù)中起主導(dǎo)地位，但也應(yīng)該看到社會(huì)在這方面的作用。政府制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)力量如慈善組織、基金會(huì)等民間組織參與基本公共服務(wù)的提供形成基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制。多元化的參與主體和方式，有助提高公共服務(wù)的效率，這也是我國(guó)地域廣闊，基本公共服務(wù)需求量大的現(xiàn)實(shí)所決定的。

3.4 責(zé)任方面

推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化的關(guān)鍵之一就是明確劃分各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致。首先，通過制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)政府在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)，合理劃分中央與地方職責(zé)，避免各級(jí)政府在基本公共服務(wù)上相互推諉或是重復(fù)建設(shè)。例如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，由于其受益范圍遍及全國(guó)，所以應(yīng)有中央政府提供，地方政府管理。地方轄區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)，由于其收益范圍主要是該地區(qū)，所以有地方政府提供。其次，就是各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致。目前我國(guó)各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，分工不合理。因此要在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，配置相應(yīng)的財(cái)力，通過縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付使各地方政府具有足夠的能力提供基本公共服務(wù)。