中國政府采購中存在的問題及對策

摘要：政府采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。針對政府采購存在的尚無健全的采購管理制度，政府采購程序缺乏透明度，采購效率低下，政府采購尋租現象屢見不鮮，政府采購監督的力量和力度不夠等問題，對改進和完善政府采購制度提出對策建議。

關鍵詞：政府采購；問題；政策建議

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0105-02

一、政府采購的內涵

政府采購，也即一般意義上的公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是國家財政的重要組成部分。

完善政府采購制度對于強化政府宏觀調控、完善公共服務設施的建設、提高政府財政資金的使用效益和加強政府系統的廉政建設具有重要的意義。

二、中國政府采購存在的主要問題

1.尚無健全的采購管理制度。從全國范圍來看，政府采購工作是一項新興的事物，《政府采購法》頒布實施的時間較短，因此，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。雖然各級財政部門根據《政府采購法》和其他法律法規制定了一部分與之配套的政府采購制度和措施，但國家還未出臺政府采購的實施細則，現制定的制度和措施，依然不能滿足政府采購工作的需要，在實際操作過程中，還會遇到一些制度和法律上尚不明晰的問題。按照目前的財政管理體制和政府采購法的有關規定各級財政部門在制定具體的制度和措施時只針對本級行政事業單位，全省全地區內沒有統一的政策文件規定、統一的執行標準，造成了采購政策、采購程序等上下級之間不統一，各地區之間不統一，影響了政府采購的制度的執行。

2.政府采購程序缺乏透明度，采購效率低下。政府采購預算是開展政府采購工作的基礎和重要環節，也是政府采購工作的最關鍵部分。但在實際工作中，政府采購預算還存在以下問題:一是政府采購預算與部門預算脫節，沒有同步編制，表現為實際編制時經常是與部門預算分別布置，分別編制、分別上報，形成與部門預算脫節的現象;二是政府采購預算編制簡單粗糙，公共支出項目還沒有細化到改府采勸目錄，編制不夠認真，對采購的商品未作具體說明，缺乏可操作性;三是缺乏可操作的年度政府采購計劃。采購機構一般是將經財政批準的資金計劃作為采購的依據。財政何時批準，采購中心就何時采購，缺乏計劃性和操作進度，致使零星采購多，小額采購多，重復采購多，無時間計劃，無規模計劃。

目前，中國的政府采購程序十分煩瑣復雜，導致整個政府采購的效率低下。一是采購資金的申請、撥付環節不夠順暢。雖然有的地方采購資金實行財政直接支付，但資金申請環節的時間周期長，同樣形響了采購項目的執行周期;二是對政府采購程序的認識不全面。大多數人認為，政府采購就是開標和評標的過程，而一個完整的政府采購過程包括項目的預算和計劃的制定，采購項目的實施方案，信息公告，供應商資格審查，專家的選擇，評審委員會的確定，評標標準的制定，開標、評標、定標，發布中標通知書，簽訂合同，履行合同，驗收以及資金支付等一整套過程，每一個環節在操作時都要力求嚴謹、規范。

3.政府采購尋租現象屢見不鮮。一些供貨商和承包商為了個人利益，與采購人合謀，通過拉關系、給回扣等不正當手段，尋找一種權利“尋租”關系，達到自己的目的。產生“尋租”的根本原因：（1）信息溝通渠道不暢。在采購中，委托人往往受制于信息提供人。采購的范圍、方式以及采購的限額標準實際上都是由代理人最終決定，這就為代理人偏離委托人的委托目標提供了可能；（2）契約不完備。簽訂契約是規范委托人、代理人雙方行為的一種方式，但因為契約不可能包括所有未來的情況和不可知因素引起的事件，也就不可能規定各種情況下的雙方責任；（3）監督不完全。采購權力是在多層委托代理下產生的，加大了采購權力執行監督的成本，同時監督者的機會主義行為和監督的積極性缺乏，更容易產生采購權力委托代理運作的失靈，造成委托人對采購權力代理人的監督不力，從而加劇了政府采購“尋租”行為的產生。

采購人、采購代理機構相互勾結謀取利益。一些采購招標代理機構，特別是一些社會招標代理中介機構，為了迎合一些采購人的不合理意愿和招標評審時評標專家的素質等因素，在招標代理的運作程序中，利用現有制度的漏洞，打法律法規的“擦邊球”，采用一些不規范的操作，如招標環節上，時限不明確、招標文件的傾向性要求等有違公開、公平、公正原則的做法，以達到采購人內定中標人的目的，從而導致了腐敗現象的產生。

4.政府采購監督的力量和力度不夠。政府采購的監督是包括對政府采購預算的編制和管理、政府采購事項行政審批、政府采購方式和類型管理及政府采購執行活動全過程的監督。在政府采購的執行過程中，作為政府采購監管部門的財政部門往往設置只有幾個人的部門負責日常的監督管理，承擔著相關文件起草、標準制定、日常監督管理、投訴處理、培訓指導等大量紛繁復雜的事務，加上目前政府采購上作缺乏相應的監督、檢查、懲處辦法，缺乏監督主體、監督內容等政策依據，從而使得政府采購工作缺乏有效的監督管理和約束存在的問題主要有：監管部門對招標文件的審查、開標現場監督等環節的監管不得力，走形式走過場，有些監管部門人手少只是象征性地走走場面，不參與全程監督管理。由于指導能力匱乏等原因，監管部門對采購機構檔案管理、人員考核、進入標準、規章制度建設、糾紛處理措施等等考核內容未作政策上的規定，監管部門考核工作也只能走走形式。

三、規范中國政府采購的政策建議

1.進一步健全政府采購管理制度。建立審批制度，強化資金控制。各單位根據工作需要和財力情況，向當地財政部門申報年度采購計劃，財政部門根據資金支付能力，并區分輕重緩急提出意見，上報同級政府批準后實施。建立操作制度，強化規范運作。依據《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》等法律法規，結合情況制定《政府采購操作規程》，明確采購機構、采購單位、資金管理部門、供應商的責任和義務，并實行相互牽制制度，采購過程中的各個環節:公開招標—網上定購或合同定購—驗收—付款—核算—決算崗位的工作人員明確分工，嚴禁串崗、代理，預防采購風險。建立核算制度，強化財務管理。政府采購應單獨核算，實行“三專”，即設立專戶，由國庫集中支付;安排專人，實行“四分開”:授權人員與批準人員分開、批準人員與執行人員分開、執行人員與會計人員分開、會計記錄人員與出納人員分開，有效堵塞管理中的漏洞;建立專聯，統一會計核算。建立保證金制度，強化風險意識。建立投標保證金制度和履約保證金創度，有效防止“串標”、“流標”現象和“豆腐渣”工程。增強投標單位、中標單位的“主人翁”意識、風險意識，把政府采購風險降到最低線。

2.規范政府采購操作程序。任何一個制度規定都是通過操作執行來實現的，操作執行越規范，制度優勢和作用就發揮得越充分。要進一步完善采購程序運行機制，對采購信息發布、公開競標、資質審核、評標定標、采購文件編制、專家評審、合同簽訂和資金支付等重要環節制定操作細則，同時，財政和相關部門要做好相關業務的指導，抓好細則的落實，不斷加強對采購程序的規范化管理，提高采購效率和質量；要進一步改進對采購工作人員的管理和監督機制，通過制定嚴格的內部管理制度，包括經濟責任制度、內部工作規程、人員工作紀律守則、例會匯報制度、定期抽查制度、考評制度等等，確保采購工作人員按照程序合法公正的要求認真履行職責；要進一步規范和創新采購方式。圍繞現代化計算機網絡技術手段，建立政府采購信息網絡系統，根據不同的采購項目，本著公開、公平、公正原則，明確方式內涵和適用環境，實行區域招標、選擇性招標、協議供貨、網上招標等新的采購形式，以更加高效、實用的方法，提高采購效率和質量。

3.完善政府采購監管機制。建立有效的政府采購監督機制，是政府采購工作規范運作的保證。要建立事前預算約束、事中動態監控和事后監督處罰的監督體系，充分發揮財政、監察、審計的監督管理職責和社會輿論的優勢，形成有效的監管合力。可設置三重監督機制：第一層為各級財政部門的監督，各級財政部門對政府采購的計劃安排和執行最熟悉，側重于對采購資金的使用進行監督；第二層為各級監察、審計的監督，側重于事后監督；第三層為社會輿論監督，旨在發揮新聞媒體的傳播作用。

4.完善和建設一支合格的政府采購人員隊伍。加強政府采購人員隊伍建設。一是抓思想政治建設和廉政教育。二是抓業務建設。要求采購人員不僅要熟悉相關的財政、產業、貿易政策及法律知識，還必須準確掌握招投標程序、商務談判以及商品、工程、服務等方面的知識和技巧。其次，加強對現有政府采購人員的專業培訓，可通過對一些比較成功的政府采購招標項目范例的剖析等方式，對政府采購人員進行經常性的業務培訓。三是加強專業人才的引進。向社會招聘一批政治素質過硬，既懂經濟又懂專業的復合型人才，充實到現有的政府采購隊伍中間，優化政府采購人員的整體知識結構，提高政府采購工作的范圍和工作效率。

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