深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革建立農(nóng)地現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

摘要：深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村土地制度必然要求改革中國現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格和流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容是在確認村農(nóng)民集體對土地最終所有權(quán)的基礎(chǔ)上，確立農(nóng)戶對土地的占有權(quán)、使用及其轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)等經(jīng)濟所有權(quán)，使農(nóng)戶由單純的經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩ⅰ⑼暾漠a(chǎn)權(quán)主體。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；集體最終所有權(quán)；農(nóng)戶經(jīng)濟所有權(quán)

中圖分類號：F320.1文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0058-03

一、 深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的必要性

改革以來，中國農(nóng)村廣泛實行了農(nóng)戶承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是中國農(nóng)村改革中實現(xiàn)的第一次制度創(chuàng)新。迄今為止，農(nóng)戶承包經(jīng)營已成為中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度。這一經(jīng)營制度的實行極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，取得了舉世注目的輝煌業(yè)績。然而，我們也應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)戶承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營制度還很不完善，這既嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進一步發(fā)展，也嚴(yán)重阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度之所以存在種種缺陷，其原因無疑是多方面的，但其主要的或根本的原因則在于不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不合理性的主要表現(xiàn)有三：

其一，農(nóng)地最終所有權(quán)的模糊性與行政性。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的首要缺陷就是土地所有權(quán)邊界不明確、土地所有權(quán)主體不統(tǒng)一。由于歷史原因特別是人民公社化以后，中國農(nóng)村土地所有權(quán)多次變動，造成土地所有權(quán)關(guān)系比較復(fù)雜。中國《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”根據(jù)這些規(guī)定，中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的歸屬是不明確、不統(tǒng)一的：或者歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有，或者歸村集體所有，或歸村民小組集體所有，究竟歸哪一級集體所有是模糊不清的。從現(xiàn)實來看，往往是行政村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為農(nóng)民集體的代表來掌握和行使土地的集體所有權(quán)。這樣，就使土地所有權(quán)與行政權(quán)或準(zhǔn)行政權(quán)混淆在一起。

其二，農(nóng)地經(jīng)濟所有權(quán)的虛置性與殘缺性。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根本缺陷是土地的實際占有權(quán)、支配權(quán)與抵押權(quán)等產(chǎn)權(quán)主體缺位。一方面，鄉(xiāng)、村或村民小組只作為土地的最終所有者而不再直接擁有土地占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與抵押權(quán)等經(jīng)濟所有權(quán)；另一方面，農(nóng)戶只在一定程度上享有土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，而不擁有對土地的實際占有權(quán)、完全經(jīng)營權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)與繼承權(quán)等經(jīng)濟所有權(quán)。在這種產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)戶只被作為經(jīng)營主體而不被當(dāng)做產(chǎn)權(quán)主體；農(nóng)戶只擁有一少部分土地產(chǎn)權(quán)（一定的使用權(quán)與收益權(quán)），而不擁有其他大部分土地產(chǎn)權(quán)。這樣，就形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的虛置性與農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性并存的局面。

其三，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困難。由于農(nóng)戶自主經(jīng)營的權(quán)利缺乏保障，限制了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使土地流轉(zhuǎn)既缺乏動力又缺乏必要的條件，從而嚴(yán)重地阻礙了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，到1993年，全國發(fā)生轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶數(shù)占農(nóng)戶總數(shù)的2.3%，流轉(zhuǎn)耕地面積占全國承包耕地面積的比重只有0.9%。土地經(jīng)營規(guī)模過小、缺乏規(guī)模經(jīng)濟效益成為中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的一個突出缺陷。

總的來看，中國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是一種歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護不力、流轉(zhuǎn)不暢的產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的弊端集中表現(xiàn)為農(nóng)村行政機構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和準(zhǔn)行政機構(gòu)（村民委員會）對廣大農(nóng)戶的嚴(yán)重侵權(quán)現(xiàn)象。具體說來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的弊端主要有三個方面：一是侵犯農(nóng)戶土地承包權(quán)。在許多地方，鄉(xiāng)、村行政與管理機構(gòu)以集體的名義，經(jīng)常隨意地調(diào)整土地的承包，剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。二是侵犯農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)，危害農(nóng)戶承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的基本經(jīng)營制度。農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營仍要受到地方行政機構(gòu)（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的干預(yù)，不能完全自主經(jīng)營。實行農(nóng)戶承包經(jīng)營制度使農(nóng)戶獲得了經(jīng)營自主權(quán)，但這種經(jīng)營自主權(quán)既是不完整又是沒有保障的。在相當(dāng)多的地方，縣、鄉(xiāng)政府機構(gòu)通過行政手段指定農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織必須種植某一種作物，在播種面積、農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)量和品種上定指標(biāo)、定任務(wù)，并要求農(nóng)民將生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出售給指定部門。許多地方限制農(nóng)戶自由種植，強令農(nóng)戶必須執(zhí)行一部分上級下達的種植計劃，必須完成上級規(guī)定的生產(chǎn)任務(wù)。所有這些，都使農(nóng)戶自主經(jīng)營的權(quán)利受到很大損害。現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不僅使農(nóng)戶不能完全自主經(jīng)營、不愿致力長期經(jīng)營，而且也使農(nóng)戶難以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。三是在農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象。在實行土地家庭承包經(jīng)營制度后，集體不再直接使用或經(jīng)營土地，而擁有土地所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。盡管在理論上說土地歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實中，則是由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)。其結(jié)果，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、村支書和村委會主任以及村民小組長們自然地成為實際擁有與真正支配土地的“全權(quán)主人”。侵犯農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)，強迫農(nóng)民執(zhí)行上級種植計劃，強令農(nóng)民向指定部門銷售農(nóng)產(chǎn)品等行為大多都是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長和村支書、村委會主任的指令下進行的。這樣，在中國農(nóng)村的許多地方便滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象，從而使農(nóng)村干群關(guān)系十分緊張，農(nóng)村穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅。

中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善的直接后果有三個方面：一是農(nóng)戶市場主體地位難以確立起來。在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，廣大農(nóng)戶既缺乏完全而有保障的自主經(jīng)營權(quán)，又缺乏完整而有保障的經(jīng)營收益權(quán)，從而使農(nóng)戶未能真正成為獨立的市場主體。二是農(nóng)業(yè)勞動者主人翁權(quán)利難以真正實現(xiàn)。迄今為止廣大農(nóng)民只獲得一定的土地使用權(quán)和收益權(quán)，而不擁有實際占有、自主經(jīng)營和自由轉(zhuǎn)讓土地的主人翁權(quán)利。因此，在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，并沒有完全實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動者與土地這一基本生產(chǎn)資料的直接結(jié)合。三是嚴(yán)重制約了中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)生了舉世注目的三農(nóng)問題。從總體上來說，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度不完善和三農(nóng)問題產(chǎn)生的根源所在，進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革是中國農(nóng)村進一步改革與發(fā)展的根本問題所系。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向與戰(zhàn)略目標(biāo)

鑒于中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本要求與戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立健全農(nóng)地現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格和流轉(zhuǎn)順暢。所謂農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，一方面，農(nóng)地最終所有者得以準(zhǔn)確界定并為有關(guān)的法律條文所認定；另一方面，農(nóng)地經(jīng)濟所有權(quán)主體明確，并經(jīng)過有關(guān)法律程序所確認。所有這些，都是農(nóng)戶等有關(guān)經(jīng)濟主體積極性、主動性和富有創(chuàng)造性的行為發(fā)生的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也是農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)利和自我約束的經(jīng)營責(zé)任得以實現(xiàn)的保證。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，可以使各有關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利邊界清晰，有助于降低內(nèi)部交易成本，有助于提高農(nóng)村土地資源的利用效率。所謂權(quán)責(zé)明確，就是產(chǎn)權(quán)對產(chǎn)權(quán)主體和非產(chǎn)權(quán)主體都具有約束作用，各產(chǎn)權(quán)主體都只能以各自的產(chǎn)權(quán)在市場上進行交易，并承擔(dān)產(chǎn)權(quán)交易的成本、獲取產(chǎn)權(quán)交易的收益。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在其具體實現(xiàn)過程中，亦即它通過各種形式如租賃、售賣、轉(zhuǎn)讓和聯(lián)合等運營或流動過程中，以及通過運營或流動所形成的某種生產(chǎn)組織形式下，各相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利到位、責(zé)任落實。這是農(nóng)戶優(yōu)良經(jīng)營行為得以產(chǎn)生和不良經(jīng)營行為得以約束并能夠?qū)笳哌M行有效追究的直接條件。所謂保護嚴(yán)格，就是指產(chǎn)權(quán)歸屬一經(jīng)明確認定，就具有了排他性，并受到法律的嚴(yán)格保護，其他任何主體不得侵犯。對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護，既可以規(guī)范其產(chǎn)權(quán)主體自身的經(jīng)濟行為，又可以約束其非產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)主體的不良行為，這有助于減少機會主義行為的可能性。依法對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實施有效的、嚴(yán)格的保護，是確立農(nóng)戶市場主體地位、保護農(nóng)民利益的法制前提。因此，深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰地界定到特定的經(jīng)濟主體身上，而且更要加大對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護力度，以確保農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟活動過程中的充分實現(xiàn)，從而充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中積極的驅(qū)動作用和有效的約束作用。所謂流轉(zhuǎn)順暢，就是根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的實際需要并最終服從于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)收益最大化的目的，各類產(chǎn)權(quán)可以在產(chǎn)權(quán)市場上自由流動。這既是拓展產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)類型、實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的基本途徑，又是提高資源配置效率的基本前提。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)順暢，就是在土地家庭承包的基礎(chǔ)上能夠自主、順利而有效地實現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，如實行承包土地的轉(zhuǎn)包、出租和入股等。這不僅是實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地資源配置效率的必然要求，而且是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的必由途徑。

根據(jù)建立現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本要求，當(dāng)前及今后中國深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容，一是應(yīng)當(dāng)明確集體對土地的最終所有權(quán)，二是應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)戶對土地的經(jīng)濟所有權(quán)。集體土地所有權(quán)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的存在基礎(chǔ)，明確集體土地所有權(quán)是完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的關(guān)鍵措施與根本保障。明確集體土地所有權(quán)，關(guān)鍵是要明確規(guī)定土地集體所有權(quán)主體。進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確集體土地所有權(quán)和確立農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為土地的“確權(quán)”。進行這種確權(quán)，對于深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展是至關(guān)重要的。一方面，可以完善土地的集體所有制，使廣大農(nóng)民群眾真正成為土地的集體主人，另一方面，可以使農(nóng)民個人真正擁有土地的占有權(quán)支配權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動者與土地這種基本生產(chǎn)資料的密切結(jié)合。這樣，進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，既可以進一步完善農(nóng)村社會主義生產(chǎn)關(guān)系，又可以確立農(nóng)戶的市場主體地位，完善農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制，從而可以進一步解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

三、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路和主要對策

在上述改革理論與思路的指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)采取切實可行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的對策措施。具體說來，應(yīng)當(dāng)采取以下三方面主要對策：

第一，明確規(guī)定土地的集體所有權(quán)主體。從現(xiàn)實出發(fā)，應(yīng)當(dāng)以立法形式確定土地村農(nóng)民集體所有制，并將村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體，對集體土地和其他集體資產(chǎn)進行控制和管理，并以法人身份承擔(dān)民事責(zé)任。之所以如此，是因為：“農(nóng)地所有權(quán)主體代表，應(yīng)當(dāng)代表社區(qū)內(nèi)的全體成員來行使所有權(quán)，保障全體成員的利益。村民小組作為農(nóng)村最基層的經(jīng)濟組織，雖然掌握著占全國80%的農(nóng)村土地，但由于其存在組織分散、實力薄弱、構(gòu)成單一、管理水平低等問題，難以成為農(nóng)地所有權(quán)主體的代表。”[6] 而村民委員會作為土地集體所有權(quán)主體，不僅離農(nóng)地使用者較近，而且具有行使所有權(quán)權(quán)利義務(wù)的管理能力，也有助于農(nóng)民群眾行使土地所有權(quán)。法律應(yīng)當(dāng)賦予村級經(jīng)濟組織以土地所有者的權(quán)利和責(zé)任，如發(fā)放和簽署土地承包合同，監(jiān)控合同的執(zhí)行，有權(quán)對浪費農(nóng)地、濫用農(nóng)地的不合理行為進行制止等。地方的國家土地管理局履行對村級經(jīng)濟組織實行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)的行政管理職能。

第二，強化、拓展和穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)。所謂強化農(nóng)戶土地承包權(quán)，就是要把農(nóng)戶土地承包權(quán)作為一種新的物權(quán)，用法律的形式予以確認。強化農(nóng)戶的土地承包權(quán)，必然形成中國特有的新型土地制度，即不論土地如何流轉(zhuǎn)，承包權(quán)都可以獨立存在。與其他物權(quán)一樣，土地承包權(quán)在市場經(jīng)濟條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本，占有它可以取得相應(yīng)的利潤，轉(zhuǎn)讓它可要求獲得等價的補償（王德起、吳淑蓮，2000）。從法律上確認農(nóng)戶土地承包權(quán)，賦予承包權(quán)一般物權(quán)的特性，農(nóng)戶可依物權(quán)的絕對性、排他性、優(yōu)先性等特性來擁有和行使自己的權(quán)力，防止他人的不法干預(yù)和侵犯，保護農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民對農(nóng)地收益的預(yù)期。所謂拓展農(nóng)戶土地承包權(quán)，就是把農(nóng)戶對土地單一的承包經(jīng)營權(quán)，拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地經(jīng)濟所有權(quán)。具體說來，農(nóng)戶在土地承包期限內(nèi)，對土地有實際上的占有權(quán)；有自主種植和經(jīng)營的權(quán)利；有剩余產(chǎn)品的收益權(quán)；特別是應(yīng)當(dāng)擁有土地的處分權(quán)，即農(nóng)戶對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、繼承和抵押等。

第三，努力建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，不僅應(yīng)當(dāng)有利于確立農(nóng)戶的市場主體地位，而且應(yīng)當(dāng)有利于發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，以促進土地資源的合理流動與優(yōu)化配置，從而在土地承包權(quán)初始公平分配的基礎(chǔ)上，提高土地資源利用的效率（艾建國，2000）。土地流轉(zhuǎn)就是使土地使用權(quán)商品化，即農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租。土地流轉(zhuǎn)市場是最重要、最活躍的土地市場。從農(nóng)地自身特點以及農(nóng)地物權(quán)特性來看，建立市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，是完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的必然要求，是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的必由途徑。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，可以是通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租等，將農(nóng)地重新優(yōu)化配置，而承包農(nóng)戶作為權(quán)利持有者得到一定的補償；也可以按照股份制的經(jīng)營模式，讓農(nóng)民將土地使用權(quán)入股，專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員以技術(shù)入股，把分散的地塊化零為整，取得規(guī)模效益。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不能局限在一村一鄉(xiāng)范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀發(fā)展的需要由市場機制來調(diào)節(jié)和配置土地資源，要突破社區(qū)限制，也不要受戶口制度的束縛。地方政府的職能是對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行引導(dǎo)、監(jiān)督和提供服務(wù)。特別是要加強土地流轉(zhuǎn)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強通訊和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

從總體上說，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)當(dāng)在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度創(chuàng)新。這就是由原有的農(nóng)地“兩權(quán)分離”發(fā)展為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“兩級構(gòu)造”，并進一步實行農(nóng)地的“三權(quán)分離”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“兩級構(gòu)造”，是在農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上，構(gòu)造農(nóng)地的兩級產(chǎn)權(quán)制度，即集體以法律所有權(quán)的形式擁有農(nóng)地的最終所有權(quán)，農(nóng)戶以法定承包權(quán)的形式擁有農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)，從而形成農(nóng)地的兩級產(chǎn)權(quán)主體。這樣，就使中國農(nóng)地所有制成為一種復(fù)合所有制，即在農(nóng)地集體所有的基礎(chǔ)上的農(nóng)民個人所有制。在此，農(nóng)戶的承包權(quán)實質(zhì)就是農(nóng)民對農(nóng)地的個人所有權(quán)。實行這種復(fù)合所有制既堅持并明確了集體所有權(quán)，又使農(nóng)戶擁有了獨立的土地產(chǎn)權(quán)，從而確立農(nóng)村集體所有制的嶄新實現(xiàn)形式。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“兩級構(gòu)造”的前提下，進一步形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，明確規(guī)定農(nóng)地最終所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（韓俊，1998）。農(nóng)地的“三權(quán)分離”也就是要進一步實現(xiàn)“穩(wěn)制活田”，即在長期堅持和穩(wěn)定農(nóng)地的集體所有制和農(nóng)戶承包制的前提下，搞活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地資源的合理流動與優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配上公平與效率的密切結(jié)合與有機統(tǒng)一。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]