政府和社會組織應進一步加強對少數民族就業權的保護

摘要：在對中國少數民族就業權進行保護的必要性分析的基礎上，闡述了《就業促進法》對少數民族就業權保護的具體規定，進而指出其不完善之處，并提出相關建議措施。

關鍵詞：少數民族；就業權；就業促進法

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0107-02

就業是勞動者的基本權利，決定著勞動者生存與發展狀況。就業不僅是勞動者維持生存的基本手段，而且是勞動者謀求自我認同和實現自我價值的重要活動，它對勞動者個人生存與發展以及家庭福利都有重要影響。少數民族作為中國勞動者群體的組成部分，因其具有的特殊性，對他們就業權的保護在我們這個多民族國家顯得尤為重要。在2008年1月1日起施行的《中華人民共和國就業促進法》對少數民族的平等就業問題給予了關注，保障了上述權利得以實現。這部法律對中國少數民族勞動者的基本權益的保護無疑具有極大的推動作用。

一、加強保護少數民族就業權的必要性

1.少數民族是弱勢群體。主要表現在以下幾方面：第一，少數民族人口數量少。根據第五次人口普查統計，漢族人口為115 940萬。占總人口的91.59％；各少數民族人口為10 634萬，占總人口的8.41％。第二，文化素質偏低，突出表現是文盲率高，占少數民族人口的38％，有的少數民族地區高達50％～80％。由于文化偏低直接影響了他們對各種權利的行使和保護。第三，少數民族經濟上貧困落后。如中國西部地區是少數民族聚居密度最高、范圍最廣的地區，全國有80％的少數民族定居在西部。以西部農民收入為基數，改革開放前，東、中、西三大地帶農民人均收入大體為800元、600元、400元；目前為6 000元、3 000元、1 500元。三者的比例已從改革開放前的1∶1.5∶2擴大到1∶2∶4[1]。

2.少數民族地區產業和人口等特點不利于迅速提高他們的就業。第一，少數民族地區產業結構不合理，給少數民族人口就業增加困難。當前，中國少數民族人口由于受自身條件的限制，就業仍以生產率低下的第一產業為主，第二、三產業比重低。這種狀況使得少數民族勞動力供需矛盾突出，也阻礙了民族地區經濟的發展。第二，就業結構的不合理以及勞動力流動受阻限制了少數民族人口的就業。中國現階段少數民族人口就業主要以體力勞動為主的農牧業就業居多；而制造業、建筑業、交通運輸等行業的就業人數較少。同時，少數民族適齡人口增長過快。據第四、第五次全國普查結果，1990年中國勞動適齡人口為6.79億，其中漢族為6.29億，少數民族為5 050萬；2000年中國勞動適齡人口為7.85億，其中漢族為7.22億，少數民族為6 320萬。相比之下，漢族勞動適齡人口增加了14.9％，而少數民族增加了25.14％[2]。這導致了少數民族農村剩余勞動力基數龐大，再加上民族地區城鎮化進程的緩慢以及城鎮失業下崗職工再就業困難，少數民族富裕勞動力的充分就業遭遇困難。第三，少數民族流動人口就業存在諸多障礙。比如，由于中國長期以來實行的以戶籍制度為基礎的城鄉二元結構，限制了少數民族流動人口的就業；現階段的社會福利與保障制度還不能很好地落實到少數民族流動人口每一個人。因為缺乏保障，較難融入城市，由此限制了鄉村少數民族人口進入城鎮；勞動力市場存在障礙，缺乏信息等也限制了少數民族流動人口的就業。另外，加上少數民族在語言、文化背景、宗教信仰等方面因素的影響，導致少數民族人口在求職、溝通等方面造成困難，影響順利就業。

鑒于上述種種情況，對少數民族平等就業權尤其要加以有效的保護。在《就業促進法》出臺以前，《勞動法》僅在第14條中規定，殘疾人、少數民族人員、退出現役的軍人的就業，法律、法規有特別規定的，從其規定。而《民族區域自治法》對少數民族就業權的保障主要包括：民族自治地方的企事業單位在招收人員的時候，要優先招收少數民族人員；上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企事業單位在招收人員時，要優先招收當地少數民族人員等。這些規定過于概括籠統，不能很好地實施和發揮出應有的作用。

二、《就業促進法》對少數民族就業權的保護

該法主要從以下幾方面對少數民族平等就業權進行了保護：第一，針對少數民族屬于弱勢群體這一客觀情況，《就業促進法》強化了對其就業權的平等保護精神，突出了反對就業歧視原則。該法第3條規定，“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”第25條規定，各級人民政府創造公平就業的環境，消除就業歧視，制定政策并采取措施對就業困難人員給予扶持和援助。第26條規定，用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視。第28條規定，“各民族勞動者享有平等的勞動權利。用人單位招用人員，應當依法對少數民族勞動者給予適當照顧。”第62條規定，“違反本法規定，實施就業歧視的，勞動者可以向人民法院提起訴訟。”第二，突出促進就業主旨，通過政府的統籌安排，為少數民族勞動者提供平等的就業機會和良好的就業環境。即政府促進少數民族就業應發揮出民族和地域優勢，把發展民族區域經濟和就業安置相結合。第21條規定，國家支持區域經濟發展，鼓勵區域協作，統籌協調不同地區就業的均衡增長。國家支持民族地區發展經濟，擴大就業。在國家對民族地區發展經濟的支持下，加大力度以優化和調整少數民族地區產業結構，充分利用少數民族地區潛在的資源以及區位優勢，大力發展特色產業，切實解決少數民族就業。第三，完善人力資源配置市場制度。縣級以上人民政府建立健全公共就業服務體系，設立公共就業服務機構，為勞動者就業提供服務。這里就包括針對少數民族勞動者的就業服務。這些服務包括為少數民族勞動者免費提供就業政策法規咨詢；職業供求信息、市場工資指導價位信息和職業培訓信息發布；職業指導和職業介紹；對就業困難的人員實施就業援助；辦理就業登記、失業登記等事務以及其他公共就業服務。第四，建立職業能力開發制度。由于少數民族人口文化素質偏低，嚴重影響順利就業，就要加大對少數民族的教育投入，尤其是職業教育，擴大各民族之間知識、技術和信息的交流與共享，以促進少數民族地區人力資源的合理開發與利用。《就業促進法》規定，國家依法發展職業教育，鼓勵開展職業培訓，促進勞動者提高職業技能，增強就業能力和創業能力。政府根據經濟社會發展和市場需求，制定并實施職業能力開發計劃。根據市場需求和產業發展方向，鼓勵、指導企業加強職業教育和培訓。

三、《就業促進法》對少數民族就業權保護的不足與完善

《就業促進法》雖然對少數民族就業權保護進行了有針對性的規定，但仍有不足之處，需要加以完善。

1.針對少數民族平等就業權方面雖有明確的制度規定，禁止就業歧視。但缺乏具體的落實機構，應建立強制實施平等就業機會法律的行政機構。這種機構可類似美國平等就業機會委員會，隸屬于人事和勞動社會保障部，以專門負責和協調全國范圍內勞動者平等就業以及少數民族等弱勢群體的傾斜保障事務。

2.對少數民族就業影響比較大的文化素質方面，雖規定了職業能力開發制度，政府鼓勵、指導企業加強職業教育和培訓。但還是缺乏具體實施措施。在這方面應借鑒國外的相關做法，把這一措施落實到位。國外在這方面的做法主要是：一是運用經濟手段鼓勵甚至強制勞動者參加培訓。如瑞典規定不接受培訓者不能就業，也不能享受失業救濟，并推行免費培訓、發給培訓者生活補助等政策[3]。二是為培訓提供強有力的資金支持。美國聯邦政府雖然不直接參與就業培訓的組織和實施工作，但向由州政府負責的培訓計劃提供大部分資金[4]。德國的職業培訓可分為職前培訓、再就業培訓和在職培訓三大類，接受培訓者可獲得生活補貼、培訓費用補貼[5]。鑒于此，中國各級政府應為培訓提供更多的資金支持和制度保障，尤其應意識到，對于像少數民族這類社會弱勢群體的職業技能培訓是一項公共性很強的“準公共產品”，政府應承擔更大的培訓責任。如除給予免費培訓外，接受培訓者在培訓期間還可獲得一定的生活津貼，以降低他們培訓的成本，達到鼓勵培訓的目的。針對當前職業培訓中存在的機構不健全、師資不足、培訓內容實用性不強、培訓形式單一等弊端，中國應該拓寬培訓渠道，改革培訓內容，豐富培訓形式。通過具體措施的落實來切實提升少數民族人口的就業能力。

3.對保障少數民族就業勞動權的執行缺乏有效的監督機制。沒有有效的監督機制，就會使規定得很好的制度難以完全落實，不能完全實現立法目的。保障少數民族就業勞動權，除了政府應承擔其職責和責任外，用人單位（雇主）、相關社會組織、勞動服務主體這三者亦為重要的義務主體。例如，用人單位負有不得歧視的義務；各級工會組織、共青團組織等以及其他促進就業的社會組織，也有義務協助人民政府積極開展促進就業的活動，幫助少數民族人口實現勞動就業權；勞動服務主體（包括勞動就業服務機構、職業培訓服務機構、社會保險服務機構等）通過其自身的業務活動，實際上也在一定程度上履行了促進就業的義務，對提高少數民族人口就業起著重要作用。為此，對于這些義務主體的行為要有一定的監管，才能充分保護少數民族勞動就業權的實現。

可以預見，隨著就業促進法的實施和相關制度的完善，中國少數民族就業權能夠更加充分的實現并隨著社會的快速發展越來越獲得更多利益。

參考文獻：

[1]張文香，周強.論中國少數民族權益的法律保護[J].北京郵電大學學報，2008，(10).

[2]田艷波.從“奧肯定律失靈”看少數民族人口就業問題[J].邊疆經濟與文化，2007，(7).

[3]張彥，陳小強.勞動與就業[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[3]聶曙光.西方就業措施及其對中國就業的啟示[J].重慶社會科學，2003，(6).

[4]丁建定，柯卉兵.發達國家積極就業政策及其啟示[J].華中科技大學學報：社會科學版，2004，(2).

[5]呂學靜.各國失業保險與再就業[M].北京:經濟管理出版社，2000.[責任編輯 吳明宇]