香港最低工資立法述評(píng)

摘要：香港最低工資立法在技術(shù)上引入管制影響評(píng)估，為立法建立具有說(shuō)服力的框架。在最低工資水平方面，成立不同利益方組成的委員會(huì)，以最大程度的提高水平的可接受性。在最低工資的適用范圍上，兼顧就業(yè)與需求的平衡，對(duì)二類主體予以合理排除；同時(shí)從“人的尊嚴(yán)”出發(fā)，為殘疾人士作體貼規(guī)定。前述立法實(shí)踐，對(duì)于大陸最低工資制度的完善具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：香港；最低工資；立法

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）34-0118-02

香港《最低工資條例》經(jīng)過(guò)香港立法會(huì)連續(xù)三天41小時(shí)馬拉松式辯論，終在2010年7月17日晨6時(shí)半以高票三讀通過(guò)，最低工資將于2011年上半年正式推行[1]。相較于祖國(guó)大陸，香港最低工資在立法上雖確立較遲，但之前已在個(gè)別行業(yè)有推行經(jīng)驗(yàn)，此次立法立足于香港現(xiàn)實(shí)，同時(shí)多方考察先行國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，在立法技術(shù)與立法內(nèi)容方面均有可茲圈點(diǎn)之處。作為中華法系的組成部分，香港最低工資立法亦將為大陸完善已確立十余年的最低工資制度提供借鑒視角。從借鑒的角度來(lái)看，香港最低工資立法在下述三方面具有特殊意義。

一、以管制影響評(píng)估技術(shù)構(gòu)建立法框架

管制影響評(píng)估是OECD自1997年以來(lái)一直向其成員國(guó)推薦使用的立法技術(shù)，香港原屬政府——英國(guó)政府于1998年即提出“優(yōu)化管制”項(xiàng)目，用管制影響評(píng)估取代了管制評(píng)估。完整的管制影響評(píng)估包括五個(gè)部分：立法目的、成本—效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、可考慮的替代性方案評(píng)估、對(duì)受影響的部門和組織的評(píng)估。對(duì)管制立法各子項(xiàng)目，可以根據(jù)需要，選擇全部或部分評(píng)估類別[2]。管制影響評(píng)估旨在通過(guò)嚴(yán)格的，以證據(jù)為依據(jù)的對(duì)決定過(guò)程的檢驗(yàn)，來(lái)確保新的管制立法的質(zhì)量[2]。

最低工資立法是國(guó)家以公權(quán)力對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)行最低價(jià)格管制。它涉及企業(yè)、勞動(dòng)者以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)等多重因素，這些因素與最低工資之間存在作用與反作用，這使得最低工資在不同的變量下作用迥然。就香港而言，近年由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正向高增值和知識(shí)型經(jīng)濟(jì)方向轉(zhuǎn)型，低學(xué)歷和低技術(shù)工人難以就業(yè)或轉(zhuǎn)職，貧富懸殊問(wèn)題不斷加劇，在職貧窮問(wèn)題日漸凸顯，基尼系數(shù)一直呈上升趨勢(shì)。有鑒于此，工會(huì)和政黨對(duì)制定最低工資制度的呼聲越來(lái)越高，最低工資制度在社會(huì)上也引起了廣泛的討論[3]。但同時(shí)來(lái)自企業(yè)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界反對(duì)的聲音也不在少數(shù)[4]。關(guān)于最低工資的水平選擇、適用范圍等也均有諸多爭(zhēng)議。

為了使立法更具說(shuō)服力，同時(shí)使各不同利益方可以認(rèn)同立法的制度選擇，香港在最低工資立法中采用了管制影響評(píng)估的框架，例如，在立法的必要性方面，立法機(jī)關(guān)評(píng)估了由企業(yè)自愿實(shí)行最低工資的可行性，立法機(jī)關(guān)出具了政府方面自2006年以來(lái)，以自愿方式為清潔工人和保安員安排推行的“工資保障運(yùn)動(dòng)”的兩年檢討報(bào)告，報(bào)告了顯示以自愿參與的方式推動(dòng)工資保障的局限。運(yùn)用管制影響評(píng)估分析最低工資的各項(xiàng)政策選擇，預(yù)測(cè)不同政策可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，以及選擇現(xiàn)有政策的原因，可以增強(qiáng)立法的公信力。大陸在完善工資制度的過(guò)程中，可考慮引入管制影響評(píng)估的框架，使得最低工資立法的考慮更為周全，利益取舍更為合理。

二、以委員會(huì)形式?jīng)Q定最低工資水平

最低工資對(duì)工人的受惠程度、對(duì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)程度、對(duì)就業(yè)的影響程度均取決于水平。2010年初，筆者所在的課題組曾就香港最低工資立法進(jìn)行調(diào)研，有關(guān)人士坦言：“雇主現(xiàn)在不反對(duì)立法，但他們關(guān)注工資水平。” [5]在《最低工資條例》批準(zhǔn)之前，香港根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立臨時(shí)最低工資委員會(huì)，就首個(gè)法定最低工資的合適水平向政府提供意見(jiàn)。臨時(shí)委員會(huì)的成員來(lái)自勞工界、商界、學(xué)術(shù)界和政府政策局/部分，以便委員會(huì)進(jìn)行客觀和不偏不倚的討論。臨時(shí)委員會(huì)在討論建議的法定最低工資水平時(shí)，將按照其職權(quán)范圍，采用以數(shù)據(jù)為依據(jù)的原則進(jìn)行數(shù)據(jù)研究及分析，并廣泛咨詢持份者[5]。隨著《最低工資條例》的通過(guò)，該委員會(huì)轉(zhuǎn)為正式，根據(jù)《最低工資條例》第3部，委員會(huì)由13人組成，包括1名主席及12名委員，全部由行政長(zhǎng)官委任。委員方面有3人屬官方委員、3人屬商界委員、3人屬學(xué)術(shù)范疇委員以及3名勞工界委員。主要職能為：應(yīng)行政長(zhǎng)官的要求，向行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議報(bào)告它就訂明每小時(shí)最低工資額的款額作出的建議。

采取委員會(huì)的形式?jīng)Q定最低工資水平，并非香港所創(chuàng)，根據(jù)ILO的統(tǒng)計(jì)，在21%的國(guó)家，實(shí)行的是由政府或一個(gè)三方機(jī)制決定的產(chǎn)業(yè)或職業(yè)性的最低工資標(biāo)準(zhǔn)[6]。以美國(guó)為例，美國(guó)勞工部負(fù)責(zé)具體的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，一般是交由一個(gè)專門的工資委員會(huì)來(lái)確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)。該委員會(huì)直屬勞工部，歸勞工部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)并向部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。委員會(huì)一般由政府勞動(dòng)部門代表、雇主的代表、雇員的代表組成[7]。

大陸目前最低工資水平的確立機(jī)制由2004年《最低工資規(guī)定》第8條和第9條規(guī)定，最低工資的確定程序?yàn)椋海?）省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同同級(jí)工會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)研究擬訂最低工資方案，并將擬訂的方案報(bào)送勞動(dòng)保障部。方案內(nèi)容包括最低工資確定和調(diào)整的依據(jù)、適用范圍、擬訂標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明。（2）勞動(dòng)保障部在收到擬訂方案后，應(yīng)征求全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)的意見(jiàn)。勞動(dòng)保障部對(duì)方案可以提出修訂意見(jiàn)，若在方案收到后14日內(nèi)未提出修訂意見(jiàn)的，視為同意。（3）省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)保障行政部門將本地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)方案報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并在批準(zhǔn)后7日內(nèi)在當(dāng)?shù)卣珗?bào)上和至少一種全地區(qū)性報(bào)紙上發(fā)布。（4）省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)在發(fā)布后10日內(nèi)將最低工資標(biāo)準(zhǔn)報(bào)勞動(dòng)保障部。從前述規(guī)定看，中國(guó)目前仍采行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式，其中雖有會(huì)同企業(yè)家協(xié)會(huì)、工會(huì)擬制方案、征求意見(jiàn)的程序，但企業(yè)家協(xié)會(huì)、工會(huì)的意見(jiàn)只對(duì)政府的最后決定起參考作用。工人代表、企業(yè)代表并未能以投票的方式對(duì)最低工資水平構(gòu)成實(shí)際制約。工人缺乏對(duì)最低工資水平形成的影響力是大陸低工資水平低于國(guó)際水準(zhǔn)的重要原因之一。

三、在最低工資適用范圍中注重勞動(dòng)者尊嚴(yán)保障

在反對(duì)最低工資的聲音中，最為突出的當(dāng)算最低工資對(duì)就業(yè)的沖擊，認(rèn)為最低工資會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)社群及青少年失業(yè)這一觀點(diǎn)，從來(lái)都是經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流結(jié)論。① 如果論者正確，那么最低工資的實(shí)施將可能導(dǎo)致這類群體處于易失業(yè)狀態(tài)，部分人士將淪為社會(huì)救濟(jì)的領(lǐng)受者。對(duì)希望以自身勞動(dòng)獲取生活來(lái)源的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期失業(yè)將危及其所兼持的尊嚴(yán)價(jià)值。出于保護(hù)勞動(dòng)者“尊嚴(yán)”的考慮，香港《最低工資條例》在適用范圍方面作了體貼規(guī)定，設(shè)立了兩類適用排除，一類是法定排除，另一類是自愿選擇排除。

法定排除的適用對(duì)象是留宿家庭傭工和“實(shí)習(xí)生”。對(duì)于這兩類法定排除，法案作了詳盡的管制影響評(píng)估，就家庭傭工而言，法案認(rèn)為從成本—收益的角度來(lái)看，如果對(duì)其適用最低工資，表面上家庭傭工的收入會(huì)增長(zhǎng)，但其收益很可能被風(fēng)險(xiǎn)相抵，因?yàn)椋坏┤缒承┏址菡咚裕瑢⑼鈧蚣{入法定最低工資并訂明標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)數(shù)，很多家庭將因承擔(dān)不起高費(fèi)用而將外傭解職，從而在根本上動(dòng)搖外傭政策。從受影響的群體角度看，在2008年第四季度，香港聘用外籍家庭數(shù)目約為207 500，同時(shí)，根據(jù)特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處提供的數(shù)字，在1998—2008年期間，25～45歲女性的勞動(dòng)人口參加工作率由66.5%上升至76.6%。如果對(duì)家庭傭工適用最低工資，前述家庭中的部分將可能因支付不起費(fèi)用而由家庭中的女性停職在家從事家務(wù)，這些家庭和女性將因之受到負(fù)面影響。法案最后分析了目前的替代方案，當(dāng)下，除了已存在最低工資3 580元外，留宿家庭傭工還享有免費(fèi)住宿、免費(fèi)膳食等非現(xiàn)金利益。對(duì)于實(shí)習(xí)生的排除，主要考慮是如果實(shí)行最低工資，將可能影響實(shí)習(xí)生的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使其無(wú)法完成從實(shí)習(xí)生到熟練工的轉(zhuǎn)換。

自愿排除的適用對(duì)象是殘障人士。法案出臺(tái)前，政府勞工處曾與五十多個(gè)康復(fù)團(tuán)體舉行正式及非正工會(huì)面，包括獲社會(huì)福利署資助提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)的非政府機(jī)構(gòu)、自助組織、家長(zhǎng)組織及平等機(jī)會(huì)委員會(huì)。此外，也與30名曾聘用或正聘用殘疾人的雇主代表會(huì)面，匯集的主流意見(jiàn)表明，為了在殘疾人士的工資保障和就業(yè)機(jī)會(huì)之前取得合理平衡，應(yīng)制定特別安排，從《最低工資條例》規(guī)定看，這種安排包括：現(xiàn)時(shí)已受聘的殘障雇員，即使合約薪金低于法定最低工資水平，仍可選擇按現(xiàn)有合約支薪；或支取法定最低工資；或殘障雇員接受生產(chǎn)能力評(píng)估，再根據(jù)評(píng)估結(jié)果按比例定立最低工資。對(duì)于殘疾人士的生產(chǎn)能力評(píng)估，只有持有由政府設(shè)立的康復(fù)服務(wù)中央檔案室發(fā)出的有效殘疾人士登記證的人，方可接受。雇主按照《最低工資條例》 支付予殘疾人士的最低工資，少于須支付予非殘疾人士的最低工資。為防止無(wú)良雇主濫用評(píng)估機(jī)制，提出評(píng)估的權(quán)利歸于殘疾雇員而非雇主。殘疾人士有權(quán)根據(jù)其身體情況和就業(yè)需求，選擇是否進(jìn)行生產(chǎn)能力評(píng)估。

香港最低工資規(guī)定針對(duì)殘疾人士的這種特別設(shè)置，有利于保障殘疾人士的就業(yè)，使其有能力自食其力，維護(hù)人格尊嚴(yán)。大陸《最低工資規(guī)定》目前實(shí)行的是平等原則，并無(wú)對(duì)特定行業(yè)或人員的排除適用，但適用水平存在省際和地區(qū)差異，這種設(shè)置對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的國(guó)家具有合理性，但無(wú)區(qū)別的平等適用，將不可避免地降低殘疾人就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，在未來(lái)修訂時(shí)，可以考慮借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，對(duì)殘疾人士的最低工資作出特別規(guī)定，以保障其勞動(dòng)尊嚴(yán)。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]