財政預算制度變革影響事業單位非財政預算收入管理范圍研究

摘要：在大力推進部門預算編制、國庫集中支付、政府集中采購和收支兩條線的四項財政改革的1999年以前，按照《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，非財政預算資金有其構成內容。實施改革后，四項改革一定程度上區分單位類型，對非財政預算資金進行細化管理，縮減了它的構成內容。綜合事業單位的類型不同且其肩負事業發展重任，財政制度改革措施可以考慮有針對性適度調整，既促進發展又提高管理效率。

關鍵詞：事業單位；四項財政改革；非財政預算資金

中圖分類號：F810.2 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０097－04

政府資金、財政資金和財政預算資金存在由大到小的包容關系，因而非財政性收入的內容應小于非財政預算性收入的內容。本文中非財政預算收入的主要構成部分是指單位的非財政預算收入加上一小部分非財政預算之外的收入（含地方財政批準留用的專戶資金收入）。

事業單位由于其單位的公有性質，因而其所有的收支包括財政收支和非財政收支，都應該處于國家財政、財務制度的管理范圍中，要講求效率、規范收支，從這個角度說，對它的非財政預算收入與財政收入的管理和監督，應有共性的地方。另一方面，事業單位由于存在全額撥款、差額撥款和自收自支的分類，其非財政預算資金和財政資金取得的成本不同、來源渠道不同、受監督的程度大小不同，加之單位的業務性質不同和資金流動特點不同等差異，因而對這兩類收入的管理要求、管理目標和管理原則又有特殊性的地方。財政對非財政預算資金管理既要講求效率又要顧及單位事業功能的發揮，力求在二者之間找到平衡。

關注1999年后部門預算編制改革、國庫集中支付、政府采購制度等財政制度變革對非財政預算資金管理的變化，有助于更清楚地考察財政對非財政預算資金與財政資金管理和監督的共性，并在此基礎上明晰管理與監督它們之間的特殊性。

一、非財政預算收入的內涵

（一）從收入角度看財政性資金

20世紀90年代，財政性資金的內容包括財政預算資金和財政基金。其中，財政預算資金又包括預算內資金與預算外資金。1994年頒布的《預算法》及1995年11月頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》指出，預算內資金包括各種稅收及部分行政事業性經常性收入，國有資產出租、出讓所得的資本性收入等。財政部1996年11月頒發的《預算外資金管理實施辦法》指出，預算外資金包括下述五類收入：一是行政事業性收費收入；二是各種基金（資金、附加收入）；三是從企事業單位主管部門收入及其他資金；四是鄉（鎮）政府開支的鄉自籌資金和鄉統籌資金；五是其他未納入財政預算管理的財政性資金。主要包括各種捐贈資金，財政撥款有償使用回收資金中未納入財政預算管理的部分，國家行政機關派駐境外機構的非經營性收入，財政專戶利息等。財政基金是國家為了實行其職能的需要，通過財政分配渠道形成的，用于特定專門用途的資金。按其構成的經濟內容，可分基本建設基金、國家能源交通重點建設基金、債務基金、社會保險基金，支援經濟落后地區的發展基金，財政后備基金等。

以前的財政資金主要包括強制性的稅收收入、行政事業性收費和政府基金。那時的非財政預算收入主要指單位通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入，也包括財政批準留用的收入，還包括單位利用國有資產和資源獲得的其他收入等。

1999年后，推行部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等四項改革。據調查，改革后，單位的資金支配和管理權限、銀行賬戶設置權限、設備采購權等方面的權力削弱，財政性資金的內涵較改革以前發生了變化。改革后，財政收入主要從稅和非稅兩個角度劃分為稅收收入、非稅收入、社會保險基金收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入和轉移性收入；按性質分為預算內資金、納入財政預算管理的政府性基金、納入財政專戶管理的預算外資金、其他財政性資金。改革最明顯的地方就是把預算外資金的提法過度為非稅收入的提法。變化在于，改革以后單位利用國家資源、國有資產等獲得的收入屬于財政資金范疇。因此，現階段事業單位的非財政預算收入主要包括單位經營、服務收入，財政批準留用的收入，非財政預算資金的利息收入，非國有資產、資源的租金利息收入，未占用國有資源獲得的其他收入等。

（二）被調研單位非財政預算收入的內涵

根據前述分析，非財政預算收入有兩個組成部分（詳見圖1），一是省市級地方財政批準留用的專戶核撥資金，二是單位自己組織取得的收入。由于在本研究中各被調研單位沒有相關的專戶核撥資金收入，因此本文僅涉及第二部分的收入。單位組織取得的非財政預算收入按來源性質主要分為三大類：一是使用國資經營取得收入，如租金收入、利息收入等；二是組織單位人力、技術取得的經營服務收入，如工程收入、銷售收入、咨詢收入等；三是兼有前兩類收入特征的非財政預算收入，如投資收益、其他收入等。

事業單位是公共服務機構，非財政預算收入流入事業單位，彌補單位財政資金不足，維持單位運轉，是單位能履行事業任務、完成公益性服務的資金保障，因此，它的核算原則不應以盈利等財務指標為主要依據。但作為林業局事業單位主收入的工程收入和銷售收入等生產性收入（見圖2）由于可能耗費了人工成本或者物料成本，因而又必須準確核算成本，至少確保保本經營。

財政制度的改革有可能大幅縮減如圖2所示中的利息收入、租金收入和占地補償等財產收入的范圍，會從會計核算、資金管理原則、法規要求等對各種非財政預算收入類型產生影響。經調查，2008年12月31日，北京市園林綠化局下屬的34家事業單位中，自收自支單位的租金、利息等財產收入約占單位總收入的22%；差額撥款單位約占9%；全額單位占1%左右。自收自支單位的工程收入等經營收入約占單位總收入的65%；差額撥款單位約占37%；全額單位占1%左右。由于缺乏基期歷史數據的比較，本文僅從質的角度探討四項財政改革對非財政預算資金管理范圍的影響。

二、影響事業單位收支管理的財政預算制度法規政策體系

從財政預算法規體系構成的現狀看，有國家公共預算法規、國資經營預算法規和社保資金預算法規三個層次，這是以靜態的角度考察。財政預算管理體制的不斷改革完善是一個動態變遷的過程，它既要適應國家經濟體制改革的需要又要不斷更新改革自身的體系結構。在國家經濟政治民主化的發展趨勢下，財政預算管理的透明化和規范化趨勢越加明顯，從技術角度看，預算管理要依靠細化財政收入支出預算編制和審批的程序、落實預算執行和監督的政策措施等手段，不斷完善自我以助推國家經濟體制改革。管理事業單位財務收支的財政預算法規政策體系，受財政體制變遷、財政改革推進、財政預算管理制度完善影響，必然體現透明化操作和規范化運行的趨勢特征和要求。

影響事業單位財務管理的財政預算制度法規政策體系有三個層次：一是《預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》猶如財政預算管理領域的“憲法”，它規范事業單位收入取得、使用、分配管理的宏觀方向性財政預算管理原則?！额A算法》第45條規定事業單位的“預算收入必須全部納入統一核算管理，及時、全額入賬”。就是要嚴格按政策法規正確劃分行政執法收入和經營服務收入，并正確使用收費票據，正確進行賬戶存繳和核算管理。屬于行政執法的“預算外資金”，納入“應繳預算款”核算；屬于經營服務性質的收入，納入“事業收入”核算，并按規范要求統一監督管理。事業單位應得的投資企業利潤分配收入或相關收入，要及時收繳和正確核算?？梢姟额A算法》對預算收入的核算原則、核算內容、涉及會計科目等作出了規定。二是在此基礎上，按照財政改革時間順序，1999年財政改革以前執行《國務院關于加強預算外資金管理的決定》和《預算外資金管理實施辦法》，規范單位非財政預算收入管理。1999年后，伴隨執行部門預算編制、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府集中采購、收支兩條線制度等財政體制改革，國家制定相關的法規（如《中華人民共和國政府采購法》）具體規范事業單位非財政預算收入的使用分配管理，如收支兩條線制度就對事業單位利用國資經營取得的收益作出必須納入單位統一核算的規定。三是在前兩個層次的基礎上衍生出關于各部門、各地區財政資金預算管理的具體條文規定，或者是針對具體工作中遇見的難題頒布的有針對性的處理辦法和意見。這一部分法規在遵循前兩個層次法規的前提下，對相關的問題進行處理。

三、1999年大力推進四項財政改革以前對事業單位非財政預算收入的管理

1994年的分稅制改革理順了中央與地方財政收入分配關系，1999年后啟動的部門預算編制、政府采購制度、國庫集中收付制度、收支兩條線制度改革等從財政收入支出管理的角度規范、鞏固分稅制改革的成效。上述制度變遷，對事業單位收入和支出的取得、分配、使用、積累等方面產生了深遠的影響。

（一）1999年財政改革以前的《國務院關于加強預算外資金管理的決定》和《預算外資金管理實施辦法》對事業單位非財政預算收入管理的規定

《決定》分兩個層次：第一層意思是明確區分預算內和預算外資金范疇，嚴禁將預算內資金劃作預算外使用；第二層意思是明確要求將部分政府性基金等預算外資金納入國庫統一管理?！稕Q定》指出：事業單位和社會團體通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入，不作為預算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務收支計劃，實行收支統一核算。

（二）對事業單位非財政預算收入管理產生的影響

一是明確本研究中的非財政預算收入不屬于預算外資金的性質，從另一個角度界定了非財政預算收入概念的核心，即事業單位通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入及其他收入。一方面，《決定》指出取得非財政預算收入的合法性前提；另一方面，《決定》詳細界定了預算外資金的范圍，相應地可以界定非財政預算收入的范圍。二是明確要求這部分資金雖然不用納入財政專戶管理，但要公開、透明地納入單位財務管理范圍，為今后加強和細化非財政預算收入的管理制度規章奠定了指導性原則。

四、1999年后廣泛推進的財政改革對事業單位非財政預算收入的管理

（一）部門預算編制改革

1.對事業單位非財政預算收入管理的要求

對事業單位提出了收支統一管理的要求，事業單位所有的收支活動都必須歸口到單位財務部門，實行統一核算、統一管理。管理對象的范圍按照《預算法》和《預算法實施條例》（第四條）不包括自收自支事業單位。

2.對事業單位非財政預算收入管理產生的影響

一是按事業單位收支統一管理的要求，非財政預算收入不納入財政預算，但把它納入到單位預算統管范疇內。形成部門大收支的管理理念后，以前的預算內、預算外資金管理概念更新為事業收入、經營收入、其他收入等項目，非財政預算資金分解在這些項目中，反映在部門預算編制內，改變以前財務管理與資金管理脫節狀況，使單位組織的收入得到充分合理使用。二是要求劃清事業收入與經營收入、事業收入中預算外資金、預算外資金中應當上繳財政專戶資金等，預算指標進一步細化，加強了對財政資金支出的控制力度。這種控制下，對以前有一部分屬于非財政預算資金范圍的收入納入了財政專戶，實行收支兩條線管理，而對重新劃分歸類的非財政預算資金尚未確定具體的管理方案。三是由于自收自支單位可以排除在部門預算制度的管理范圍之外，因而非財政預算資金在全額預算單位、差額預算單位和自收自支單位之間就存在管理尺度上的差別。

（二）國庫集中管理制度

1.對事業單位非財政預算收入管理的要求

國庫集中管理制度要求事業單位所有財政性資金均納入國庫單一賬戶體系，收入繳國庫，支出通過國庫集中支付方式直接支付。國庫單一賬戶的設置，是針對財政性資金而言的，對于非財政性資金，國庫沒有管理的職能。對非財政預算資金是否集中納入國庫管理，尚未形成硬性的法規規定。

2.對林業事業單位非財政預算收入管理產生的影響

一是從共性上看，財政資金的國庫集中支付，把資金的直接支付改為財政直接或授權支付，弱化林業事業單位現金管理職能。二是針對不同單位，國庫集中支付制度對財政資金的管理要求是相同的，但對非財政預算資金管理的影響不同。假設沒有區別資金來源和單位類型進行管理，對于經營服務收入占較大比重的單位，其資金收支比較分散，財政資金占比不高，集中支付的管理形式會影響其正常生產經營服務活動的開展，可能會提高公共產品的效率。在這里，國庫集中支付制度可以采取分散管理的形式。而對于經營服務收入很少，主要履行行政管理職能的單位，采取國庫集中支付管理，相應地，對這部分單位非財政預算資金就應該采取集中管理形式。三是針對單位有差異的工作性質，國庫集中支付制度對財政資金的管理要求是相同的，但對非財政預算資金管理的影響不同。部分林業事業單位常年有工程建設投資項目，周期長，集中支付不利于單位事業發展，在這類單位可以采取分散的資金管理形式。所以這類單位的財政資金與應采取集中支付制度，而非財政預算資金可以采取非集中管理形式。四是微觀之處涉及到對國資處置收入的具體處理的差異，改革以前國資處置收入在“其他收入”科目核算，改革后，這部分收入統一納入財政專戶儲存。

（三）政府采購制度

1.對事業單位非財政預算收入管理的要求

2002年我國開始執行《中華人民共和國政府采購法》，該制度的目標是規范財政支出管理，強化預算約束?！墩少彿ā访鞔_指出，政府采購涵蓋行政事業單位，采購資金是財政性資金。

國家林業局2008年8月頒布的《國家林業局政府采購管理實施辦法》第2條規定“各采購單位按照政府采購法律、行政法規和制度規定的方式和程序，使用財政性資金（預算資金、政府性基金和預算外資金）和與之配套的自籌資金?！边@里的自籌資金，是指采購人按照政府采購項目的資金要求，按規定由采購人分擔并自行籌措的資金。

2.對事業單位非財政預算收入管理產生的影響

根據政府采購法規的規定，采購項目的資金一般通過財政部門開設的“政府采購專戶”直接支付給供應商，但具體操作有差異。對于資金的范圍，我國現行地方立法規定各不相同，本文比較了一些地區的政府采購資金管理辦法發現，有的地區包含單位非財政預算資金（如河南省、大慶市、廈門市），有的地區不包含這一部分收入（如吉林省延邊州）。在支付管理原則上視采購的形式，假如采取拼盤方式，采購資金由預算內資金和單位預算外資金或非財政預算資金共同分擔而進行的物資、服務采購，則單位應在采購前一定時間將資金采購劃入政府采購專戶。屬于自籌的非財政預算資金單獨采購的，由財政部門審核確認資金來源的合法和合規性后，由采購單位自行采購、自行結算，即采取所謂的“單一賬戶，先存后支、專款專用”。

（四）收支兩條線制度

1.對事業單位非財政預算收入管理的要求

“收支兩條線”管理制度主要著力目標，一是規范非稅收入財政專戶的管理，二是對國資收益和產權處置作出規范。2008年《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》規定，中央級事業單位資產處置收入、國有資產有償使用收入等屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理和財政國庫收繳管理的規定上繳中央財政，實行“收支兩條線”管理。

2.對事業單位非財政預算收入管理產生的影響

在財政改革以前，由于政府財政收支分類不規范，部分由國資產生的收入或利息在實踐操作中劃入非財政預算資金使用范圍。2004年財政部頒布的《關于加強政府非稅收入管理的通知》向縱深推進收支兩條線改革，突破了預算外資金的管理范疇，表現在原來對行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入實行“收支兩條線”的基礎上，又將國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等納入“收支兩條線”管理范圍。因此，收支兩條線的管理制度縮減了非財政預算資金的實踐操作范疇，就其對事業單位收支管理、事業發展等來說會產生深遠的影響。假設對所有事業單位實行劃一性的收支兩條線管理，因為林業事業單位經營服務收入不穩定，會影響預算編制進而會影響后一年單位的事業發展，大一統的收支兩條線管理可能還會打擊單位積極性不能達到國資持續增值的目的。

五、研究結論

（一）財政預算制度改革對事業單位收入項目分類的影響

以1999年國家選擇試點單位編制部門預算、推行國庫集中支付等制度為標志，財政預算管理制度改革全面啟動。在此之前，按照《國務院關于加強預算外資金管理的決定》的規定，財政將事業單位收入分為預算內收入、預算外收入和單位組織收入。預算內收入指來源于國家預算撥款，即目前的財政補助收入；預算外收入指事業單位除預算撥款之外的其他財政資金；單位組織收入是單位運用一定的國有資源通過組織人力、技術等要素實現經濟效益的收入。當時，預算內和預算外資金嚴格區分，當時財政對事業單位管理的平衡關系是預算內資金來源=預算內資金運用+預算內資金結存。1999年后，推行四項財政以后，事業單位的收入不再按與預算的關系進行分類，而是以單位為主體，全部收入按來源分類的大收入概念。財政對事業單位的資金管理平衡關系改變為：事業單位收入-事業單位支出=結余。

（二）財政管理的范圍變化

總體上，按照公共財政的原則，財政根據事業單位提供公共服務和從市場取得經濟補償的不同程度，制定對它們有差別的財政投入政策。

1999年以前事業單位的收入由預算內收入、預算外收入和單位組織取得的其他收入三類構成，預算內資金納入國庫管理，預算外資金由財政專戶管理，其他收入由部門自行管理。財政對預算內和預算外資金有專門和細致的收支管理規定，而對其他收入并沒有專門和細致的規定。執行部門預算編制制度后，配套采取的國庫集中支付制度和政府采購制度主要從支出角度細化了預算內和預算外資金的管理規定，而對單位組織的非財政預算收入僅僅提供了管理模式的參考，并沒有非常細致明確的制度規定。但是，這并不表明財政完全不對這部分資金進行管理。

實際上，從單位類型分析，部門編制制度對非財政預算資金也要求納入單位統一預算、統一管理，只是在管理范圍上排除了自收自支單位。根據前述分析，國庫集中支付制度應該適度考慮單位類型、特點并結合國家事業發展需求，采取有差異的管理策略，既提高資金管理效率和監控強度又促進事業良性發展。

從收支類別看，部門編制、國庫集中支付、政府采購制度和收支兩條線制度共同的地方都是要求嚴格區分財政和非財政收入的類別、區分事業收入和經營收入的類別等，再在此基礎上確定是否管理；區別的地方是某些制度如收支兩條線涉及到對非財政預算資金的管理，縮減了非財政預算資金的范圍；政府集中采購首先涉及非財政預算資金是否納入管理范圍，這在不同地區各異，其次涉及到非財政預算資金是否和財政資金拼盤采購，再確定管理措施；部門編制制度雖然沒有縮減非財政預算資金的范疇，但要求把其納入預算范圍，反映在單位總體的收支計劃中。

參考文獻：

[1] 陳元春.公共財政的本質、目的及其基本框架[J].財政研究，2004，(10).

[2] 鄧子基.對國家財政“一體兩翼”基本框架的再認識[J].當代財經，2003，(9).

[3] 鄧子基.建立穩固、平衡、強大的國家財政與構建公共財政的基本框架[J].財貿經濟，2002，(1).

[4] 賈康.中國財政改革：政府層級、事權、支出與稅收安排的思路[J].地方財政研究，2004，(1).

[5] 馬國賢，繆惠頻.論公共財政框架建設的三位一體模式——兼論深化部門預算改革的途徑[J].財政研究，2004，(3).

[6] 孫文學.公共財政框架理論簡論——我國財政理論的重大發展與創新[J].財經問題研究，2003，(12).

[7] 張萬強.中國財政體制改革的演進邏輯及公共財政框架的構建[J].財經問題研究，2009，(3).

[8] 張馨.公共支出改革：建立公共財政框架的關鍵步驟[J].財政研究，2001，(9).

[9] 陳進.淺談實行部門預算對事業單位會計核算的影響[J].廣東水利水電，2004，（5）:85.

[10] 劉積斌.事業單位會計理論研究[M].北京:中國財政經濟出版社，1997.

[11] 袁立華，沈海祥.我國國庫集中收付及“收支兩條線”制度的現狀分析[J].湖南商學院學報，2006，（6）: 90-93.

[12] 周愛群.關于行政事業單位政府采購預算管理問題的思考[J].經濟與管理，2007，（4）: 79-80.

[13] 周盟農.我國財政預算體制改革及政策選擇[J].當代經濟，2004，（5）:51.