退回補充偵查機制問題探析

摘要：司法實踐中，在審查起訴階段，退回補充偵查程序被廣泛使用，它為保證案件質(zhì)量、保障公訴活動順利進行發(fā)揮了重要的作用。然而退回補充偵查機制在運行過程中也暴露出了一些問題，需要深入分析并加以改進。

關(guān)鍵詞：補充偵查；機制；問題；完善

中圖分類號：DF83 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０289－02

一、退回補充偵查實踐中存在的問題

（一）退回補充偵查的范圍被隨意擴大

退回補充偵查作為一項刑事訴訟程序，一經(jīng)決定即產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，即審查起訴活動暫時停止，偵查活動重新恢復(fù)，犯罪嫌疑人的羈押期限將被延長。因此，它的使用應(yīng)當具有法定性和嚴肅性。但在實踐中退回補充偵查卻常被任意使用，比如，為了延長辦案期限而退回補充偵查；為了追求案件“完善”而退回補充偵查；退查已失去實際意義仍然退回補充偵查。有些公訴人明知案件無法查清，證據(jù)無法收集，出于各種原因，不管補查能否取得效果，仍將案件退回補充偵查。還有人認為，作存疑不起訴處理的案件，必須要經(jīng)過兩次退查。因而對第一次退查仍不清楚，再退查也不可能查清的情況，又作出退回補充偵查的決定。上述現(xiàn)象，隨意擴大了退回補充偵查的范圍，使這一訴訟活動缺乏嚴肅性。

（二）檢察機關(guān)對退回公安機關(guān)補充偵查監(jiān)督不力

公安機關(guān)偵查部門對退回補充偵查的案件不按照補充偵查提綱盡力偵查，敷衍了事。如檢察機關(guān)將案件退回偵查機關(guān)以后，偵查人員不按照補查要求進行，可以找到的證人不去找，可以查的物證不去查，往往附上“經(jīng)查無果”的證明材料敷衍了事；或是補查工作雖然做了，但效果不大，不能解決庭審示證所需?！皩彝瞬徊椤⒉槎磺濉爆F(xiàn)象嚴重，但檢察機關(guān)對此卻無能為力。

（三）退回補充偵查超期現(xiàn)象時有發(fā)生。刑事訴訟法規(guī)定對于補充偵查的案件，應(yīng)當在一個月以內(nèi)補充偵查完畢。但實踐中，退回補充偵查常在一個月內(nèi)不能完成，有的甚至超期嚴重，造成案件久拖不決。

二、對存在問題的分析

（一）缺少統(tǒng)一刑事訴訟證據(jù)規(guī)則的指導(dǎo)

由于缺少統(tǒng)一的刑事訴訟證據(jù)規(guī)則的指導(dǎo)，加之缺乏溝通了解，偵查人員、檢察人員、審判人員對于證據(jù)收集、應(yīng)用、甄別的要求不一致，導(dǎo)致雙方對補充偵查事項產(chǎn)生分歧，有時甚至互相推諉。特別是雙方對案件的證據(jù)鏈是否存在缺陷，案件事實部分不清、證據(jù)不夠充分是否足以影響定罪量刑等問題存在爭議時，偵查人員往往以沒有必要補充偵查來應(yīng)付，導(dǎo)致案件屢退不查。

（二）公安機關(guān)、檢察機關(guān)普遍缺乏內(nèi)部制約機制

雖然，公安機關(guān)、檢察機關(guān)對退回補充偵查的提請、審批、執(zhí)行、備案等工作程序問題都有內(nèi)部規(guī)定，但對原偵查質(zhì)量不高、隨意使用退補權(quán)利、退而不補等問題卻普遍缺乏監(jiān)督和考評的辦法，使得退回補充偵查在實體意義上處在監(jiān)督制度真空的狀態(tài)。

（三）有些偵查人員責(zé)任心不強，重破案、輕辦案

實踐中，不可否認有些偵查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強，并且重破案、輕辦案（這與偵查管理體制有關(guān)系）。憑直觀感性認識破案多，理性分析案件、從起訴方面考慮問題少。有的偵查人員在偵查階段的取證工作不扎實，使案件證據(jù)一開始就存在缺漏。

三、對完善退回補充偵查制度的思考

在審查起訴實踐中，退回補充偵查存在著種種問題，造成上述問題的原因固然是多方面的，但筆者認為，主要是目前我國沒有建立比較完善的退回補充偵查制度，而現(xiàn)有法律及司法解釋對此規(guī)定又過于原則，操作性不強，以致出現(xiàn)了上述不良現(xiàn)象。下面筆者對如何建立比較完善的退回補充偵查制度談一些淺顯的看法。

（一）規(guī)范化執(zhí)行退回補充偵查的法律程序

在現(xiàn)行的刑事法律規(guī)范中，對退回補充偵查程序的規(guī)定不明確，導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)了公訴人在退查的內(nèi)部審批上做法不一致、有關(guān)退查的法律文書存在過于概括、籠統(tǒng)等問題。在公訴人行使退補權(quán)時缺乏審查和監(jiān)督，容易造成退回補充偵查被任意使用，而補查事項不明、方向不清，也容易造成偵查機關(guān)難以具體操作，影響補查的質(zhì)量。因此，公訴人應(yīng)以現(xiàn)行法律規(guī)定為準繩，規(guī)范化執(zhí)行退回補充偵查的程序，嚴格規(guī)范退查的有關(guān)法律文書，接受審查和監(jiān)督。具體做法是：

1.退回補充偵查的決定，應(yīng)當經(jīng)過主訴檢察官或部門負責(zé)人的批準，接受審查和監(jiān)督。以思明區(qū)人民檢察院的做法為例，公訴人第一次退回補充偵查的決定，應(yīng)經(jīng)主訴檢察官的批準，第二次退查決定，應(yīng)經(jīng)分管檢察長的批準。公訴人接受內(nèi)部的監(jiān)督和制約，有利于防止退查權(quán)被任意使用，減少不必要的退查決定，提高訴訟效率。

2.規(guī)范制作退回補充偵查的法律文書。公訴人在填寫《退回補充偵查決定書》的同時，應(yīng)當制作內(nèi)部公函，并附偵查提綱，寫明退回補充偵查的原因和需要查明的具體事項。具體包括四個方面：一是偵查機關(guān)認定犯罪事實不清、證據(jù)不足所必須補充的證據(jù)材料，二是犯罪嫌疑人遺漏的罪行，三是遺漏的應(yīng)當追究刑事責(zé)任的人，四是程序違法或不完備之處。

（二）健全監(jiān)督、交流、引導(dǎo)機制

從宏觀方面，檢察機關(guān)起訴部門選擇一些退補工作中的常發(fā)問題，就偵查人員辦案指導(dǎo)思想及辦案責(zé)任心不強等方面，通過與偵查機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、主管部門溝通、督促、發(fā)建議函等方式，加強教育和鞭策。同時要求偵查機關(guān)對偵查人員的補偵工作質(zhì)量設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督考評機制，加強制度保障，這也是檢察機關(guān)監(jiān)督職能的落實、體現(xiàn)。

從微觀方面，案件審查起訴的承辦人要加大引導(dǎo)偵查工作的力度，加強雙方的溝通和配合，從退查案件著手，就退回補充偵查的事項詳細做好退補提綱，務(wù)必使退補提綱對于原偵查案件存在的證據(jù)缺陷、補查的目的、方向及證據(jù)要求有個詳盡清晰的闡述，使偵查人員能夠迅速領(lǐng)會起訴承辦人的意圖，有的放矢地進行補偵工作。必要時，還可與偵查人員一起商討補偵方案，促成共識。以“人來人往”取代以往的“文來文往”，這種做法將案件的監(jiān)督與配合結(jié)合在一起，同時也較好地解決了偵訴人員溝通不夠、檢察人員對偵查活動引導(dǎo)不力的問題，可謂一舉兩得。

（三）提高偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保移送起訴質(zhì)量

目前，檢察機關(guān)的檢察人員和法院的審判人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對于公安機關(guān)的偵查人員要高些，因而提高偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)是避免或者減少補充偵查的根本措施之一。第一，通過多種渠道和方式，加大培訓(xùn)力度。偵查機關(guān)或部門的負責(zé)人應(yīng)通過舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班（尤其是請檢察機關(guān)的批捕人員、起訴人員和法院的審判人員授課）、師傅帶徒弟、旁聽法庭對自己所辦案件的審判、一案一總結(jié)（尤其是退回補充偵查的案件）等渠道和方式，加大培訓(xùn)力度，全面提高偵查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第二，實行偵查人員高薪制度、職業(yè)制度和淘汰制度。目前，有些偵查人員不愿學(xué)業(yè)務(wù)、鉆研業(yè)務(wù)與現(xiàn)行偵查人員的管理體制也有一定的關(guān)系。刑事案件發(fā)案多、偵破和辦案難度大、危險性和心理壓力大、庭審方式改革后對證據(jù)條件要求高，幾乎每天加班加點工作而工資待遇低，家庭生活也顧及不了，干部提拔機會也少，因此，很多偵查人員（特別是刑事技術(shù)人員）想調(diào)離偵查機關(guān)或者部門?；诖?，國家應(yīng)對偵查人員實行高薪制度（或者實行高補貼制度，從經(jīng)濟上調(diào)動其工作的積極性）、職業(yè)制度（規(guī)定一定年齡界限，在此期間工作可以給予相應(yīng)的職務(wù)待遇，如科級偵查員、副處級偵查員等）、淘汰制度（如果不鉆研業(yè)務(wù)，不認真履行職責(zé)，辦理的案件經(jīng)常退回補充偵查，偵查機關(guān)或偵查部門就應(yīng)將其淘汰，調(diào)離到其他部門工作）。

（四）建立提前審查制度，嚴把案件移送質(zhì)量關(guān)

提前審查制度是指案件在偵查羈押期限屆滿之前，偵查機關(guān)將案件移送檢察機關(guān)提前審查，但不作正式受理的一種新的公訴制度。目的是審查案件是否符合起訴要求，如符合條件就正式受理，如不符合條件先不作正式受理，列明所收案件待查事項，將案件返還偵查部門進行偵查。這實質(zhì)上是提前介入制度的延續(xù)，但又與提前介入制度不同。提前介入制度是檢察人員直接參與案件的偵查，而提前審查制度，只是檢察人員對案件進行書面審查，是對案件在偵查后期補充證據(jù)時的適時介入，目的是使起訴指導(dǎo)偵查更富成效，避免偵查行為的盲目性，提高辦案質(zhì)量與效率。

（五）建立退回補充偵查跟蹤制度，加強對退查案件的監(jiān)督

檢察機關(guān)應(yīng)建立退查案件跟蹤監(jiān)督制度，加強與偵查機關(guān)或者偵查人員的聯(lián)系，提高補查質(zhì)量，同時也可避免案件流失。案件正式退查后，檢察人員與偵查人員要加強聯(lián)系，詢問案件補查進度以及存在的問題，并與偵查人員共同協(xié)商解決。檢察人員要注重發(fā)揮法律監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)違法偵查行為及時予以糾正。案件退查期限屆滿以后，偵查部門不再將案件移送審查起訴，檢察機關(guān)要及時通知偵查部門說明理由，對案件補查情況和處理結(jié)果進行有效監(jiān)督，防止案件流失。同時，檢偵兩部門要針對案件退查情況定期不定期地召開聯(lián)席會議，研究解決退補工作中遇到的問題，切實提高退補工作的質(zhì)量和效率。

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