泛北部灣環境下廣西地方政府間關系分析

摘要：政府是公共利益的代表者，地方政府間關系的理順意味著公共利益的最大化。利益關系是區域經濟發展中地方政府間關系的實質，廣西北部灣經濟區地方政府間的利益關系，就是地方政府在發展本地經濟的過程中，與區域內其他地方所發生的各種各樣的經濟利益關系。因此，如何協調好地方政府間的關系對于廣西北部灣經濟區的發展有著重要的意義。

關鍵詞：廣西北部灣經濟區；地方政府；關系

中圖分類號：F123 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０276－03

《廣西北部灣經濟區發展規劃》實施兩年來，自治區黨委、政府全面組織落實。面對國際金融危機的嚴重沖擊，全區上下齊心協力，克難攻堅，危中尋機，北部灣經濟區的開放開發建設取得了良好的成效。

但是，由于經濟區內各城市地理位置相近、發展水平相當、經濟腹地相同，加之資源的稀缺性，致使北部灣經濟區內各地方政府為了自身利益而采取非合作競爭手段，導致區內地方政府間關系發展出現不協調。

由于自然、社會等因素的影響，廣西北部灣經濟區內各地經濟發展不平衡都是存在的，而各地經濟發展的差距導致了各自所代表的地方利益矛盾的產生。區內地方政府的利益可以分為：本地區利益和政績性利益。本地區利益主要表現在地區經濟發展，人們生活水平提高；而政績性利益主要是得到上級的表揚和職務的升遷等方面。這兩者相輔相成，一方面，地方政府促進本地區的經濟發展，提高人民生活水平，受到人民愛戴和擁護，那么政績理所應當的提高；另一方面，地方政府想要政績提高，得到職務升遷就必須依賴于本地區的經濟發展。地方政府作為利益追求者和協調者，實現本地區利益是地方政府所追求的基本目標[1]。地方政府之間的競爭是以地方政府為主導的，追求地區利益最大化的轄區競爭已成為地方政府間關系的一個重要現象，并且不再是單純的“兄弟”競爭關系，而是兩個經濟主體之間的競爭關系。

一、廣西北部灣經濟區地方政府間關系存在的問題

1.地方政府間協調組織機構運作不成熟[2]

廣西區政府為更好的統籌規劃經濟區的發展，成立了廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會（以下簡稱“管委會”），為協調北部灣地方政府間關系提供了強大的組織保證。

目前，管委會的職責主要是對經濟區重大建設問題的組織規劃和決策，具體實施還是由廣西北部灣各城市政府及其他區直部門進行。管委會機構的運作還不成熟，主要表現在以下幾個方面：一是機構組成人員方面需調整和明確；二是機構與各地方政府、各職能機構間工作的協調和對接需要進一步磨合；三是管委會在如何更好地落實各項重大規劃的機制方面有待進一步完善。

當前管委會只是針對重大的基礎設施和產業布局問題進行統籌規劃和組織實施，并非針對所有的區域經濟問題進行協調和規劃，也就是說，管委會并非是區域政府間全面的協調機構；在行政體系上，管委會屬于規劃、組織協調機構，并非權力機構。因此在涉及到各政府的關鍵利益時，地方政府有可能會挑戰管委會的管理權威，各政府間協調合作就難以順利實施。因此，必須強化管委會在地方政府合作間的運作能力。

2.政府間非合作競爭下區域公共服務淡化

區域一體化、社會信息化、市場無界化的迅速發展，使得許多原屬各地方政府的內部社會公共問題和公共事務變得越來越“外部化”。由于“區域公共服務”具有一般公共物品的兩大特征，即消費的非競爭性和非排他性，所以區域內各地方政府會有“搭便車”心理。甚至采取規避心態去對待“區域公共服務”問題。但是這些“區域公共物品”有著高度滲透性和不可分割性特點，因此，區域內各地方政府又不得不去解決這些問題[3]。地方政府提供的“區域公共服務”直接制約著整個廣西北部灣經濟區域中經濟能否順利的發展。

3.缺乏靈活長效的區域合作參與機制

目前，廣西北部灣經濟區的區域合作是典型的以政府為主導，甚至是以政府為主體的合作模式，缺少企業及其他非政府組織的參與。區域合作的社會參與度不夠，合作效果不好。

合作平臺主要通過廣西北部灣經濟區城市合作峰會，以及泛北部灣合作論壇、中國-東盟博覽會等會議和論壇的形式進行，還缺乏靈活長效的區域合作機制和參與機制。特別是市場合作、環境保護、產業轉移等問題，需要企業的廣泛參與和眾多社會團體的監督。如果僅是合作各方政府自說自話，不能廣開言路，其合作收益將會大打折扣。

4.區域合作法律及利益補償保障制度不健全

我國區域合作的法制基礎比較薄弱，對于廣西北部灣經濟區來說，我國憲法和廣西壯族自治區組織法中涉及有關地區合作的具體規定和條例也幾乎空白，法律只明確了各級政府對其轄區內事務的管理以及上級機關在跨轄區事務管理中的角色，沒有涉及區域、地方政府合作間的問題。

利益補償機制缺乏合理性。政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，在區域合作中，不能依靠行政權力和命令，損壞或侵占任何一方合作政府的地方利益，而需要有構建恰當的利益補償措施和制度。建立補償機制是“通過規范的橫向財產轉移建設來實現地區間的利益橫向轉移，從而實現各種利益在地區間合理分配”。只有這樣才能解決區域合作中的矛盾和利益沖突，推進區域合作的聯動發展。

5.區域政府績效評估體系尚須改革

廣西北部灣經濟區正處于開發初創期，對工程建設、經濟增長的追求仍是第一位的。因此，政府考核往往是側重于以經濟性指標為核心的政績考核。但對于廣西北部灣經濟區而言，還應增加從區域公共基礎設施建設、港口合作、公共服務、環境保護等方面的考核指標。對于正處于發展的探索期的廣西北部灣經濟區，如何通過銳意改革，大膽創新的精神，科學的績效評估體系和法律監督手段來衡量在改革中的失誤，是我們目前需要處理好的關鍵問題。

6.缺乏有效的區域行政信息溝通平臺[2]

區域行政信息交流平臺是促進區域政府間合作、理順政府間關系的重要手段。信息公開有助于增強區域間互信、降低合作信息收集成本、減少由于信息不對稱所導致的合作風險。

當前，廣西北部灣經濟區中的信息交流渠道較少，沒有統一便捷的信息交流平臺，各個城市雖然有自身的電子政務系統，但相互之間的信息協作較少，信息系統相互隔離，不能共享。這樣，不僅不利于經濟區域內城市政府間的信息交流，同時也不利于區域外企業便捷有效地獲得投資所需的整體區域的相關信息。

二、廣西北部灣經濟區地方政府間關系協調的措施

促進區域政府合作，就是在現行體制下實現區域一體化的理性選擇。在現階段， 要建立區域政府合作機制并確保這一機制的有效運轉，必須要建構起良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。

1.盡快完善廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會的職能[2]

建立跨行政區的制度性組織協調機構是實現區域政府整合的重要內容。為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，促進區域市場整合、產業整合和空間整合，必須在分立的行政區域基礎上形成一定的組織機制，以保證在共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內超行政區的協調與管理。

廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會，即為廣西北部灣經濟區跨行政區域的制度性的組織協調機構，它的主要功能是對區域內重大的基礎設施、重大產業布局、重要資源整合、岸線資源開發利用等，實行統一規劃、統一組織建設和管理。廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會需要協調好與地方政府和相關職能部門的關系，確保規劃得以順利的執行；并協調好與開發機構的關系，充分發揮其監管的職能。只有這樣，才能保證地方政府間合作關系的融洽、促進合作市場的有效整合。

2.在現有合作基礎上建立區域協調管理機構

地方政府是協調的利益主體，應當發揮好溝通協調的作用。通過設立非峰會期間的常設委員會，負責峰會的籌備工作，通過峰會常委會達成能使各方接受的相關協議，落實好監督和協調功能。只有這樣，才能更加全面地顧及各方利益，避免利益失衡。但要進一步發揮地方政府的積極性，建立一個能反映地方政府意愿、能獲得區域政府普遍認同、具有民主的治理結構的跨行政區的管理協調機構，是區域內建立起區域合作機制的關鍵[4]。建立能獲得區域地方政府普遍認同的協調管理機構，是實現廣西地方政府間有效合作的基礎。

3.加快廣西北部灣地方政府機構調整和職能轉變

轉變政府職能，就是要將政府的經濟職能從微觀管理轉變為宏觀管理，從直接管理轉變為間接管理，從主要依靠行政手段轉變為以經濟手段為主，輔助以法律和行政手段。當前，廣西北部灣各地區政府還存在一些機構重疊、職能交叉，機構權力、職責配置不盡科學等問題，這就需要進行機構的重組和整合，明確各機構職責，促進各機構間協調運行，提高行政效能。各級政府應自覺置于廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會的協調指導下，發揮地區自主發展的積極性，主動將地區發展與廣西北部灣經濟區的整體發展相對接，形成局部發展與整體發展相互協調、相互促進，競爭與合作并存的良性局面。

4.制定區域合作規則，構建自愿遵守的激勵和約束機制

區域經濟內很有必要制定一個各地共同遵守的區域公約，以強化政府調控政策的規范化和法制化。形成區域生產力布局原則和區域產業發展準則，開放共同市場，促進人才交流，建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護生態環境，建立協調與管理制度，加強行政協調，聯手構建統一制度架構和實施細則，以此協調各地區的正常行為[5]。只有地方政府自愿遵守合作規則，才能保證區域公約的順利實施。

5.完善地方政府績效評價體系

現行的政府績效評價體系過于單一，不能適應區域經濟合作發展的需要。因此，在評判地方政府績效時除了考核其轄內經濟發展成績外，還應對地方政府發展區域合作狀況進行考核。廣西北部灣經濟區地方政府構建科學的地方政府績效評價體系不僅要有經濟增長數量、增長速度方面的指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環境指標，要注重該地區的可持續發展的能力和開放合作能力。

考核運行機制，必須考慮整個區域的規劃，服從發展戰略，增加同級城市的考核意見，將它作為一個評審標準來看待，形成一種互相約束的關系。針對北部灣經濟發展的不同時期，以及城市、農村、生態等不同地區的特點和發展要求，賦予不同的內容和指標權重，突出不同的重點指標分別進行考核，并在保持相對穩定的前提下，適時適度作相應調整，提高考核的靈活性和針對性。

6.加強經濟區法制建設，提供有力的法制保障

沒有明確的協議或者制度，就很難保證地方政府在追求利益的同時，不會對共同利益產生消極影響。但是，這種制度必須建立在區域內自愿合作的基礎上，而且是針對各地方的明確的約束機制。這種機制應該有明確的職能和權限，并且所作出的決策可以對各級地方政府的行為構成有效的約束[6]。

目前，廣西北部灣經濟區區域行政法律構建之路才剛剛開始，在廣西北部灣經濟區在整合過程中，區域政府間針對區域整體發展所達到的共識，必須要以制度性的合作規則作為保證。通過加快區域行政立法，把廣西北部灣經濟區區域行政納入法制軌道，以法律的形式明確地區政府間的關系，阻止地方保護主義行為，保證區域政策的一致性和連續性，確保協作各方面的利益，提高相互協作整合的積極性，從而促進區域行政和諧有序地進行，為經濟區的開發與建設創造良好、穩定的制度及法制環境。

三、結論

競爭與合作是地方政府間關系運行的兩種基本實踐狀態。然而，在實踐中，由于相關制度供給的缺陷，無論是在趨向合作還是競爭中，都存在著諸多問題。因此，必須通過地方政府間關系協調來促進合作，通過規范地方政府間競爭來實現良性競爭。

廣西北部灣經濟區地方政府間關系的發展，無論是協調地方政府間關系還是規范地方政府間競爭，都無法回避一個關鍵性的問題，那就是如何實現地方政府利益追求與地區公共利益之間的共融。健全地方政府間關系的協調機制和規范地方政府間競爭，都只是在一定程度上解決了地方政府間關系治理制度層面上的問題。因此，要真正理順地方政府間關系，除了解決治理制度層面的問題外，更需要考慮的是如何建立憲政民主的制度環境和法治下規范管理的政府。

總之，廣西北部灣經濟區地方政府間關系的有效協調是推動區域經濟合作與發展的基礎，也是經濟區域內各地方政府在追求自身利益最大化的同時實現合作目標的前提。

參考文獻：

[1] 吳節.廣西北部灣經濟區地方政府非合作競爭行為淺析[J]銅仁職業技術學院學報：社會科學版，2009，（2）.

[2] 韋海鳴.廣西北部灣經濟區經濟整合研究[M].北京：中國經濟出版社，2009．

[3] 王寶明，詹麗靖.我國區域經濟合作中地方政府管理存在的問題及治理[J].哈爾濱市委黨校學報， 2006，（6）.

[4] 張緊跟.當代中國地方政府間關系：研究與反思[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2009，（4）.

[5] 陳剩勇，馬斌.區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇[J].政治學研究， 2004，（1）.

[6] 韓志紅，付大學.地方政府之間合作的制度化協調——區域政府的法治化路徑[J].北方法學， 2009，（2）.