十二五:轉型路線圖漸顯

對于中國來說，“十二五”或許將是一個分水嶺，也是中國轉變經濟發展方式的關鍵時段

“十二五”規劃是一年來中國最熱的政經話題之一。在經濟轉型的節點和邁向小康社會的歷史關鍵期，“十二五”規劃是延續原有路徑，還是打破窠臼，做出方向性的修改，眾說紛紜。但共識是:距2020年建成完善的社會主義市場經濟體制目標，只余十年時間，全局和長遠的改革任務，須集中在下一個五年中完成攻堅。

將于10月中旬召開的中共中央十七屆五中全會，應會給出一個比較明晰的答案，這次全會的主要議程，便是研究關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議。

經濟結構調整以及尋求發展方式的轉變，是“十二五”規劃的主線，而其能否落實，一定程度上取決于政府轉型的速度，以及中央和地方政府在政績考核和財稅關系上能否理順。

轉變方式知易行難

“轉變發展方式已講了很多年，但依然沒有取得全面、實質性進展。”國家發改委副秘書長楊偉民認為，促進經濟增長方式轉變的關鍵，是建立包括政績考核機制、財稅體制在內的有效的體制機制。“惟GDP是從”的思路要徹底轉變。

現實情況是，“雖然高層已經意識到了問題的嚴重性，但要解決起來相當困難，因為中國經濟結構的失衡很大程度上是由于地方政府的不當干預造成的。”清華大學教授胡鞍鋼表示。

眾所周知，中國經濟的增長方式是政府主導型的，其特點是，以追求GDP為主要目標，以擴大投資規模為主要任務，以重化工業項目和熱衷批租土地為主要途徑，以行政推動和行政干預為主要手段。

1982年，中國首次提出“把經濟增長轉變到依靠科技進步和提高勞動者素質上來”，“八五”期間，提出了“轉換經濟增長方式”，“九五”計劃中，更提出“經濟增長方式從粗放型向集約型轉變”的目標。

國家發改委宏觀經濟研究院研究員張漢亞認為，轉變經濟增長方式的努力在“九五”期間有一定進展，但“十五”期間卻出現了一些逆轉。

進入“十一五”后，中國繼續倡導轉變發展方式，宏觀調控、節能降耗等方面都在朝這個方向努力。但經濟進入快速增長周期，特別是在2008年金融危機中經濟刺激措施的作用下，中國轉變發展方式的道路再度遇阻——在“保增長”的壓力下，中國的粗放型發展方式得以回潮。

在張漢亞看來，中國面臨的資源環境壓力、能源壓力相當沉重，一系列與粗放發展相關的社會問題在國內此起彼伏，社會保障與公共服務的欠賬已到了不能不還的時候，不斷壓低成本的 “世界工廠”模式也遭遇挑戰，這一切使中國轉變經濟發展方式的壓力空前。

“貶抑公民權利，犧牲環境資源，透支未來福利的經濟增長模式如果持續下去，中國未來的經濟及社會發展潛力將會在短期內被消耗掉。一旦這種模式走到盡頭，其帶來的社會轉型將是相當劇烈的。必須努力制止這種情況的發生。”中央黨校研究室副主任周天勇表示。

周天勇認為，轉變經濟發展方式，首先要改革現行的干部體制，“特別是干部業績考核和晉升選拔機制。如果這方面沒有根本性的突破，那么經濟發展方式轉變，就可能停留在文件、口號上。”在現有體制下，經濟增長率已經被簡化，成為考量地區發展水平和官員政績的重要指標。

不過，胡鞍鋼認為，在經濟結構、增長動力的慣性沖擊下，一旦將經濟增長與官員升遷脫鉤，實際上就卸去中國經濟增長的一個重要引擎，很容易造成經濟短期失速，并連帶產生失業及社會動蕩等問題，這無疑會給中央政府帶來壓力。這也是2004年就提出科學發展觀，但實際操作中，官員政績考核依然重于經濟增長的無奈。

對此，周天勇表示，“中國經濟在相當長的時間內仍然是政府主導型，以權力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉。”

在他看來，“指揮棒效應將慢慢發揮作用，歷來文件中首先都是提出保持中國經濟平穩較快發展，在‘十二五’期間很可能會打破這類慣例。”

約束性指標待優化

“十二五”規劃，將對“約束性指標”進行優化，這是多位了解“十二五”規劃制定情況人士的共識。

“十一五”規劃構建起經濟社會發展指標體系，涵蓋經濟增長、經濟結構、人口資源環境、公共服務、人民生活等四個方面。

規劃提出的22項可量化指標中，約束性指標為八項，包括全國總人口控制、單位GDP能耗降低、單位工業增加值用水量降低、耕地保有量等。

楊偉民透露，從執行結果看，節能、減排指標的完成情況較好，原因在于這兩項約束性指標，被層層分解，同地方官員政績直接掛鉤。

預計到2010年年底，“十一五”規劃確定的單位GDP能耗降低20%的目標可基本實現。

然而，地方有地方的難處。2009年開始啟動的“4萬億”刺激計劃，促使高能耗、高排放行業快速增長，在拉動經濟增長的同時，節能減排形勢卻變得十分嚴峻，急劇的政策轉向讓地方措手不及。江蘇、河北等地區因此出現為完成節能減排任務拉閘限電的現象。

“節能減排一旦成為一個剛性的政治目標，很難因時因勢進行修正，由此給地方經濟帶來的一刀切式的沖擊，容易造成很大的負面效果。”周天勇說。

隨著經濟快速發展，目前中國每年30億噸原煤的開采量，已達到開采極限。早在2000年中國研究能源發展規劃戰略時就提出，到2020年，一次能源的消費總量要控制在30億噸標準煤，實際上在2010年已經接近30億噸。按照8%的適度經濟增長速度，能源消費總量按年均增長4%進行估算，2020年能源消費總量將達52億噸標準煤。這遠遠超過中國資源和生態環境所能承載的極限。

“現在要求到2020年控制在40億噸標準煤，能不能實現壓力依然很大。”國家發改委宏觀經濟研究院能源所副所長李俊峰對《財經》記者表示。

楊偉民認為，在此種情況下，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強度、能源消耗兩個約束性指標納入“十二五”規劃，以促進由“高碳增長”向“低碳增長”的轉變。

彌補社會建設短板

社會發展失衡所帶來的沖突，已經引起決策部門的關注，楊偉民表示，“十二五”規劃會把社會發展擺在更加突出的位置。

一個顯著的標志是，中國“十二五”期間，可能正式實施調查失業率，如果確實如此，今后中國政府必將把失業率列入控制目標之中。

調查失業率一旦實施，便不只統計城鎮勞動力的失業數字，還包含已經進城務工而后失業的農民工。

實際上，2009年人力資源和社會保障部已經發布通知，要求勞務輸入地在登記失業率時，應將已在用工地穩定就業半年以上的農民工納入其中。

而目前正在進行的人口普查，也涵蓋了失業的內容，或為明年實施的季度失業調查做準備。

國家統計局自從2005年就開始探索城鎮調查失業率，每半年進行一次統計，但是該數字從未正式對外公布，其主要原因在于，現行的登記失業率和調查失業率之間，可能存在一定程度的偏差，與政府的控制目標有差距。

據國家發改委宏觀經濟研究院社會所所長楊宜勇介紹，目前實際的城鎮調查失業率比公布的登記失業率大約高出1個-2個百分點，“這比社會預想的要低得多。”此前，一些民間機構和學者稱，中國實際失業率超過10%。

1994年，中國將“待業登記”更名為“失業登記”，“城鎮登記失業率”也由此開始發布。由于城鎮登記失業率是目前官方正式對外公布和使用的惟一失業率指標，因此，該指標及數據被作為判斷中國宏觀經濟形勢的重要依據。

楊宜勇認為，“十二五”前半期城鎮調查失業率可控制在7%左右，后半期控制在5%左右，整個“十二五”時期控制在6%左右。“這個數字與國際經驗數據比較并不高，也不會引起大的社會震動，可作為約束性指標提出來，促使地方政府把就業問題列為優先目標統籌安排，這樣也逐漸把地方政府從GDP怪圈中釋放出來，從而實現經濟轉型和結構調整。”

此外，接受采訪的各界人士普遍認為，“十二五”社會建設的成敗取決于中國財政體制的改革，能否建立起“以人為本”的公共財政。

多年來，國家和地方財政支出最大的兩部分為“經濟建設”和“政府行政管理費用”。

中國社科院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇表示，1994年分稅制實行以來，中國財政體制面臨的最大難題是中央和地方在財權與事權上的不對等，地方政府財權有限，而承擔的事權又大多具有一票否決威力，地方政府不得不患上“招商、土地財政依賴癥”，一旦把資源稅、房產稅、環保稅乃至遺產稅等地方享有較大比例的稅種明確下來，規制化后，可以扭轉現在財政上的一些畸形局面。

中國社科院財貿所承擔國家發改委“十二五”財政體制改革課題，據高培勇介紹，目前的研究思路是“按照‘一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權’的原則，最終形成中央、省、市(縣)三級政權和財政體制”。

政府轉型期待

中國社會面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉型。這次轉型與第一次轉型有著本質不同，第一次轉型主要完成從計劃經濟向市場經濟的轉變，而第二次轉型則是需要政治、經濟、文化以及社會心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多。

在高培勇看來，在過去的30年中，經濟改革單兵突進，導致經濟與社會變遷不同步，GDP的增長和普通民眾基本生活狀況改善之間的關系出現了失衡，所謂“快馬拉慢車”。社會矛盾的積累和經濟發展面臨的形勢，迫使政府轉型進入深水區。

周天勇表示，“十二五”期間，一些高難度的改革，必將進入實質性階段。

中國的貧富差距、地區差距、城鄉差距的不斷擴大，更重要的是，一些公平機制的缺失，讓中國進入 “風險社會”。而且隨著中國不斷融入世界，如何在全球化背景之下，治理一個經濟高速發展的“風險社會”，是中國政府面臨的嚴峻挑戰。

因此，政府管理模式的改善日益迫切。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱認為，政府改革將取代企業改革，成為事關全局的改革重點。而政府改革關鍵就在于如何用法律來約束政府行為。

“中國社會的現代化轉型，實際上就是一場從人治向法治的轉型。未來的中國政府，要從管制政府走向服務政府，要從無限政府走向有限政府。要從集權走向分權，要從統治走向治理。”汪玉凱表示。

在汪玉凱看來，制定一個好的“十二五”規劃并不困難，關鍵在于政府轉型能否有實質突破。他認為，雖然早在2003年，中央即已提出政府轉型，但政府轉型和其自身利益問題卻日益緊密地捆綁在一起。行政體制改革作為中國政經生活的具體投射窗口，在十七大報告中還被提到很高程度，社會各界都對此寄予希望。然而，該領域的改革推動并不順利。“在社會和經濟的高壓下，‘十二五’期間，政府轉型應有實質性的推動。”

周天勇認為，中國政治經濟問題的縮影，絕不僅僅單純靠行政系統自身就能夠解決。目前來看，政府還沒有改革自身的足夠動力。

“改革未及時啟動的結果，就是增大了未來改革的難度。在利益集團格局進一步成型和強化的背景下，未來轉變政府職能，難度會明顯加大，成本也會更高。”周天勇說。