破解“偽城鎮化”

中國社會科學院財貿研究所、中國人民大學經濟研究所、中國發展研究基金會三家研究機構近日分別發布報告，不約而同地批評現行戶籍制度造成中國的“偽城鎮化”“不完全城市化”或者“半城市化”。

這些詞匯所描述的事實是顯而易見的:過去若干年，中國城市人口增量中，71.8%是農業戶口。這些人口雖常住城市，卻未能成為市民，不能同等地享有城市政府提供的各類公共服務，其收入水平、消費模式也無法等同于城市戶籍人口。三份報告均建議改革戶籍制度，城鎮有選擇地吸納這類人口。

實際上，“偽城鎮化”不只表現于“外來人口”福利的匱乏上，他們的政治、法律權利也被懸空了。這些外來人口長期脫離戶籍所在地，居住于非戶籍所在的城鎮，因此無法充當各類公共職位的候選人和選舉人。而政治、法律權利的懸空導致他們在常住地遭受法律與政策歧視時，缺乏抗爭與改變的制度化渠道。

“偽城鎮化”也不只發生于“農民工”身上。支撐現代工商業、尤其是城市服務業的大量城市白領，同樣不能成為他們長期生活的城鎮的市民，無法享有國民的政治、法律權利和城市政府提供的公共福利。

之所以出現這種現象，制度性原因主要有二:一是現行戶籍制度，其設立的本意就是不鼓勵人口自由流動;二是政府權力主導的城市化過程是產業、經濟導向的，城市化主要是地方政府實現經濟高速增長的手段。因此，過去20年的城市化基本上是要素的城市化。比如，城市化總是表現為大規模圈地，城市化過程反而伴隨人口密度的下降等。

在這樣的城市化過程中，人口也在作為要素的時候可以自由流動，作為完整的人則不能流動，結果人流動了，權利和福利卻不能同步流動。城市政府只愿意吸納作為勞動力的人，而不吸納人本身。由此出現一種奇怪現象:市場化改革進行了30年之后，作為計劃體制之基石的戶籍制度，依然穩如泰山。

僅這一點就說明，中國的市場化改革并不徹底。而此一“偽城鎮化”的負面后果，也已初步顯現。比如，經濟總量在快速增長的同時，經濟結構日益扭曲。三家權威研究機構不約而同地發出了改革戶籍制度的呼聲，表明問題已經到了非解決不可的地步。

有些地方近期也開始尋求進行針對性變革。6月份廣東出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》，依據若干指標給農民工打分，積滿60分便可申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。預計每年吸納規模為60萬人。重慶則提出了更為宏大的戶籍改革計劃。

這樣的改革能否取得預期的效果有待觀察。不能不考慮的一個因素是:相當規模的人口流動是跨省份的，一省范圍內的戶籍制度改革存在天然的局限性。

因此，戶籍制度改革須在全國范圍內進行，也就是說，中央政府必須承擔起戶籍制度改革的主要責任。現行戶籍制度本來就是中央政府通過法律建立起來的，自當由它來改變、廢除。而按照現代政治原則，確保國民在境內所有地方享有平等的政治和法律權利，享有相對均等的福利，也是中央政府不可推卻的道德、政治與憲法責任。

中央政府可以建立全國統一的戶籍自動登記制度。國民只要合乎相關指標，可在全國任何地方登記為居民，享有與他人均等的權利和福利。

即使囿于公共服務配套能力不足等原因，目前無法采取這一全面變革的措施，中央政府也可以做很多事情來降低戶籍制度的壁壘。

從政治方面看，全國人大代表的名額可以按常住人口、而非戶籍人口規模進行分配。如果考慮到農民工規模在一兩億，則目前按照戶籍人口分配人大代表名額，已經相當嚴重地降低了人大代表的代表性。

需要透過地方政府向國民提供的公共服務和福利，也可以按照常住人口進行分配。財政資源必須隨著國民走，這樣才能體現財政的公平性。比如，中央政府的教育撥款可以按照各省常住人口的比例在各省之間進行分配，這樣，外來人口較多的省市，將獲得更多中央財政的教育投入。政府在安排稅收返還的時候，也可以要求發達地區吸納居住于本地的外來人口。

城市政府之所以對吸納外來人口態度消極，緣于成本上的考量。吸納外來人口，意味著城市政府財政負擔加重。中央政府的財力相當雄厚，轉移支付的規模也十分龐大。中央財政在全國范圍內分配的合理化，可在很大程度上分擔地方城市政府吸納外來人口的成本，從而激勵它們推進戶籍制度變革。

無論如何，三家權威機構的報告再一次肯定了一個基本判斷:現行戶籍制度不合乎市場的原則，不合乎法治的原則，也不合乎公平的原則。中國要實現以人為本的城市化，要實現從要素的城市化到人的城市化的轉型，現行戶籍制度必須予以變革、最終予以廢除。