黃奇帆談重慶戶改

一場規模空前的戶籍制度改革正在重慶啟動。到2020年，重慶市戶籍人口城市化率將從目前的29％上升至60％左右，這意味近1000萬農民將轉戶進城。

在基礎設施和公共服務還需大幅提升的情況下，能否順利實現數以百萬計的農村人口城市化，不僅考驗著重慶提供就業、居住、教育、醫療、養老等社會保障和配套體系的能力，同時牽涉尚難細算的財政、土地資源投入和復雜的行政統籌，以及由此伴生的深層次社會變遷。

外界在贊賞的同時也在替重慶擔心。

重慶市委副書記、市長黃奇帆接受《財經》雜志專訪時，對此一一回應。他通過“算操作賬”，勾勒出基本清晰的戶籍改革“數字化”圖景。

他認為，可以利用資金周轉和各種要素的市場化運作，解決龐大的后續資金投入問題。

黃奇帆相信，只要大賬算清了，無論是養老、醫療、教育，還是在外界看來規模龐大的公租房建設，都并非不可承受之重。

基于多年來的城市管理和經濟決策經驗，加上對金融業的深入洞察，黃奇帆認為，從“地票”衍生的土地流轉制度創新，或是另一場更深層次改革的前奏。只要運作得法，由此產生的級差地租收益，將為邊遠地區農民融入城市提供基本的支撐。

在外界看來，真正的考驗將是農民工進城后，大規模就業崗位的持續供給。這將有賴于重慶產業結構調整和持續健康的經濟發展。

對重慶來講，大幕已經拉開。

人們冀望戶籍改革在促進農民工真正融入城市的同時，也將填平城鄉要素分割的鴻溝。

2000億投入的運作賬

《財經》：我們很關注，重慶戶籍改革將讓1000萬農民進城，具體有什么樣的規劃?

黃奇帆：從時間上將分兩個階段進行。第一階段是今明兩年，一步到位集中解決338萬有條件的農村居民轉戶問題，其中包括在城鎮有穩定職業和住所的200多萬農民工及其家屬，還有征地后的40萬失地農民和70萬農村籍大中專學生。此前，各大城市通常只給考上大學的農村孩子城市戶籍，重慶則放寬到就讀中職學校的學生。

第二階段是2012年2020年，將通過系統的制度設計，暢通城鄉戶籍轉化渠道，估計新增城鎮居民700萬人，重慶的非農戶籍人口比重將提升至65％左右。這樣，每年將會轉戶80萬至90萬人。

我們也不是把所有進城人員都搬到重慶主城區，而是分三個層次進城。主城區吸納多一點，縣城和小城鎮也吸納一些，到2020年，使重慶城鎮居民達到2000萬人，其中主城區聚集1000萬人，遠郊區縣城集聚600多萬人，小城鎮聚集300多萬人，還保留近1000萬的農村人口。

農民進城的門檻也有所不同，小城鎮就業一年可轉戶，區縣城三年可轉戶，重慶主城區五年才可轉戶。

不過有一點是一樣的，就是無論在哪一級，只要轉了戶口，就不僅是簡單給一個城鎮戶口本，而是“五件衣服(就業、住房、教育、醫療、養老五項保障)”全部到位。

《財經》：外界仍然擔憂，重慶是否詳細測算過1 000萬人進城后對基礎設施和公共服務的龐大需求，政府如何承擔可能的巨額財政支出?

黃奇帆：農民進城，政府當然要花錢。據測算，一個農民工穿上城鎮居民的“五件衣服”，總體成本需要4萬多元，300多萬人就是1200多億元；農民把農村“三件衣服”脫掉(即補償農民放棄土地承包經營權、宅基地使用權和林權)又要700多億元。

初步估算，農民進城后養老和醫療保障大概要花1000億元，但是這兩部分并不需要政府出錢，而是企業依法合規支付。

雇傭城市戶籍員工，企業為他支付的養老保險相當于工資的20％左右，而如果雇用農民工，企業只支付相當于其工資的12％左右作為養老保障。這8個點左右的差別今后要拉平。

同樣，醫療保險的差別也將拉平。企業無論從承擔社會責任，還是增強凝聚力，都應該把員工的各項保障支出交足。

教育方面，200多萬農民工進城可能新帶來近100萬個小孩讀書。沒有城市戶口，小孩一年要付幾千元擇校費，我們會要求教育部門不收擇校費，這是政府該提供的公共服務，由政府教育經費支出。

農民工在城市的住房問題，既可以租房買房，也可以申請政府建造的公租房，人均十幾平方米。

三年內，重慶要建設3000萬平方米的公租房，需要投入700億元，但公租房租金可以支付融資利息，實現現金流平衡。

當然，政府要先拿出一筆錢啟動建設，同時可以調動社會資金。

《財經》：看起來，政府不需要花太多錢，農民進城的主要支出事實上靠企業支付和社會資金來解決。那么讓農民脫去“三件衣服”的支出如何解決呢?

黃奇帆：承包地和林地可以流轉給龍頭企業和專業合作社。宅基地復墾為耕地后，可以通過土地交易所，用重慶的“地票”制度，把它變成城市建設用地指標，由房產商來購買。

大致測算，300多萬農民進城，涉及宅基地51萬畝，承包地100多萬畝，再加上林地總共需要花700多億元。但按上述辦法運行，只要有60億至70億元的初始周轉資金，就循環起來了。

這樣分解下來，2000億元的投入其實政府負擔不重。農民進城，并不是來瓜分城里人的既得利益。數百萬青壯年勞動力進誠，不僅可以降低城市老齡化水平，同時他們還處于交城市養老、醫療保險費用的階段。而不是享受城市養老、醫療保險的階段。

更重要的是，他們將帶來持久的消費拉動力，而不是像過去那樣把工資都交給交通部門“回鄉探親”或帶回農村“造房空置”。

“農民進城要解決要素流轉問題”

《財經》：我們采訪發現，不少農民既向往穿上城里的“五件衣服”，又不愿意放棄農村的“三件衣服”，因為他們認為城里生活成本偏高，就業前景不穩。如何破解這個問題?

黃奇帆：從全世界來看，城市化過程，都是農業用地增加的過程，為什么中國的城市化過程中農業用地越來越少?

按照通常邏輯，農民人均有200平方米宅基地，比方說1億農民進城，就可空出2萬平方公里宅基地。而這1億人進城，按每人100平方米建設用地計算，只需要1萬平方公里的城市用地，省出的1萬平方公里可以退耕，因此全國18億畝耕地，不僅不會減少，還會增加。

而現在是農民工常住在城里了，宅基地又不退出，等于兩邊都要用地，守住18億畝耕地紅線當然越來越難。

如果能從體制機制上解開城鄉建設用地流轉這個結，引導農民在自愿基礎上退出農村宅基地，這個難題應該就解決了。

當然，這需要一個三五年的過程，給農民工一個緩沖，從認識上感情上都是個緩沖。

我們有三個原則：一是自愿申請，絕不強迫；二是城市“五件衣服”一步到位，只要農民進了城，獲得了城市戶口，通通享受城市居民待遇；三是農村“三件衣服退出有三年左右的過渡期，而且一定是有償退出。

農民的農村戶口遷出了，但承包地經營權和宅基地使用權先放三、五年，不裸著身子出村，有個緩沖期是好事。他在城里過得愉快，就會徹底退出，萬一不愉快，想回去也可以。

過渡期結束后要退出也不是剝奪性的，而是按市場價值退出，通過專業合作社來轉動承包地，通過土地交易所來轉動宅基地，實現農地流轉和建設用地的城鄉循環。初步測算，一戶農民通過退出承包地和宅基地，可以一次性獲得10多萬元的收益。

如果農民通過退出承包地和宅基地，獲得十幾萬收益，一家人在城里團聚，就可以避免出現過去青壯勞力去打工、老少婦孺守家園的分離景象，而使他們能共享天倫之樂。

這十幾萬退出收益可以拿出一部分，一次性給老人買養老等社會保障，住房問題可以先通過公租房解決。青壯年勞動力自己有工作，可以自己交養老、醫療，20年后退休了就有了保障。孩子不用交擇校費，畢業后可以享受平等的就業和社會保障。

“地票”“土交所”與先補后占

《財經》：與宅基地相關的地票制度和土地交易所，在重慶建設用地的統籌規劃中究竟起到什么樣的作用?

黃奇帆：設立“土交所”是一個制度安排，它不僅是公租房體系、戶籍制度改革的關聯內容，也是另一場深層次改革。如果安排運行得當，它可以促進戶籍制度改革，加快城市化進程，我認為，這方面的改革也具有里程碑意義。

為什么這樣講?因為它代表了城市化、工業化進程中的一個重要趨勢，即全世界的城市化、工業化都伴隨著農村耕地增加。

中國經過30年的城市化和工業化，大量的農村人口進入了城市，本應騰出一部分宅基地復墾為耕地，而現在守住18億畝耕地反而變成一件難事，一個關鍵的原因是我們的城市建設用地和農村建設用地不能互相流轉。我國的土地管理中的指標是無償的，地方政府一般會保證基礎設施公共設施用地，其他用于工商業、房地產。

但按現行的“先征后補”模式，“先征”是剛性的，“后補”則缺乏硬約束。用地指標一年就會分解用掉，但新造耕地可能需要三年、五年或更長時間，最后總是難以平衡，所以我們強調要守住18億畝耕地紅線。

重慶的做法是，先將農民進城后閑置的農村宅基地復墾，經過國土部門驗收合格產生“地票”，即可征用土地的指標，再到土地交易所交易。開發公司得先去土交所買地票再征地開發。

因為有“地票”和土交所，我們改變了游戲規則，在重慶8萬平方公里的土地上實現了城市和鄉村建設用地增減掛鉤，這樣“先補后占”，重慶的3200萬畝耕地就不會減少。

《財經》：據我們了解，重慶的“地票”實現的是遠距離交易。

黃奇帆：關鍵是“遠距離”，就是要讓最偏遠地區的農民也能分享城市發展帶來的收益。遠距離置換更能體現城市反哺農村、社會和諧共進的意義，也更能體現“地票”的價值。

從長遠來看，圍繞“地票”可做的文章還有很多。除了農村宅基地，不少區縣把荒山、荒地、荒灘改造成耕地，在小城鎮建設、中心村建設過程中，也有些廢棄的農宅、場壩和道路復墾為耕地，這些也可以通過土交所的地票交易，籌得資金用于新農村建設。

總之，公租房、戶籍制度改革與土地交易所是相互聯系的一個系統工程。重慶的做法帶有探索性，但我們會堅定地走下去，不斷加以改進完善，使農民的土地使用權價值得以真正實現，成為農民的財產性收入，為建設城鄉統籌的和諧社會奠定基礎。