重慶戶改躍進

8月15日，星期天，重慶市繁華的商業區——校場口日月廣場。十幾張辦公桌一字排開，渝中區國土分局、人力資源和社會保障局、公安局等部門的20多名工作人員，坐在桌后，靜候前來咨詢的人。

這是廣受關注的重慶市戶籍改革啟動第一天。

在此20天前，重慶市發布了《關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》(下稱《戶改意見》)，推出一個宏偉計劃：至2020年，將該市戶籍的1000萬農民轉戶成為市民。

重慶市宣稱，這是中國1949年以來最大規模的農民轉市民運動。

事實上，早在2007年重慶成為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”時，即為日后的戶改埋下伏筆。當年9月，國務院通過《重慶市城鄉總體規劃(2007年-2020年)》，規劃提出“至2020年，城鎮人口2160萬，城市化水平達到70％左右”。

在現實中，重慶目前擁有的城鎮人口為1200萬，為達到上述規劃目標，將1000萬農民轉為市民為必然選擇。

2008年，重慶農村土地交易所成立，以“地票”方式突破了農村和城市間流轉建設用地指標的禁區。2010年3月，重慶市又宣布了龐大的公租房計劃：在2020年前完成4000萬平方米公租房建設，且公租房的申請不受戶籍限制，對農民工群體開放。

戶籍改革，可視為重慶“統籌城鄉”的又邁出的重要一步。

戶改啟動當日，重慶在全市40個區縣均設立了現場咨詢點，日月廣場的咨詢活動持續了三個小時，數十名警察事先被安排在現場維持秩序。然而，自始至終，未見人潮涌現。

同時，全市40個區縣807個派出所，亦開始全面受理農民轉戶申請。但大多數農民在接受《財經》記者采訪時表示，暫時還無法下定決心轉變戶籍。

今年50多歲的戴朝龍在城區開一家殯葬用品店，他全家人戶口都在遠郊豐都縣。戴朝龍對《財經》記者說，自己已在城里打工20年，早習慣了城市生活，當然非常愿意將全家戶口都轉入城市，這樣孫子可以到城里的學校讀書。盡管如此，他卻依然猶豫不決，他的顧慮在于，雖然重慶市承諾農民自轉戶之日起，三年內繼續保留承包地、宅基地的收益權和使用權，但是三年之后農民是否能繼續保有土地?并沒有明確說法；而轉戶后如果放棄農村土地，能獲得多少土地補償金，標準是什么，也是未知數，“我還要再等等，再看看”。

戴朝龍的猶豫頗具代表性，轉戶過程中，能否保全自己的土地利益，是農民的最大顧慮。

千萬農民進城

重慶戶改的目標可謂雄心勃勃，1000萬人，相當于比利時或葡萄牙的全國人口。如此浩大的工程，重慶計劃通過分級設置準入標準，分為兩個階段實施。

重慶市市長黃奇帆向《財經》記者介紹，第一階段，2010年至2011年的兩年內，將300萬農民轉為城市戶籍，這其中包括在主城區工作五年以上、在縣城工作三年以上的農民工，這兩部分共計225.6萬人。此外，還有在城區就讀的農村籍大中專學生近70萬人，以及已被征地但未轉戶等歷史遺留的40余萬人。

在重慶主城九區，符合以下任意一項條件，農民即可攜配偶、子女、父母遷移入戶：務工、經商五年以上，有合法穩定住所；已在主城區購置商品房；投資興辦實業，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上。

如果申請在遠郊31個區縣的縣城落戶，務工、經商年限減為三年以上，有合法穩定住所；投資興辦實業，三年納稅5萬元或一年納稅2萬元以上。

至于到鄉鎮一級落戶，則沒有前提條件限制。

據《財經》記者了解，所謂“合法穩定”住所，也包括租房。

按照戶改方案設計，重慶的意圖明顯，鼓勵那些已融入城市生活，且有一定經濟基礎的農民工先行落戶。

第二個階段，2012年至2020年，重慶將進一步放寬城鎮入戶條件，以達到2020年新增城鎮居民700萬人的目標。

《戶改意見》明確提出：“鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房?！本唧w鼓勵措施是：對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照征地政策給予一次性補償和購房補助；對自愿退出承包地的，按照流轉標準，對本輪承包期內剩余年限權益給予一次性補助。

重慶市為何在推動農民轉戶同時，鼓勵其“退房退地”?在《戶改意見》公布伊始，即引發不少質疑之聲，認為重慶是借戶改之機，行圈地之實。

對此，黃奇帆堅決否認，“如果是為了多征地，政府可能有很多種辦法，何必繞一個大圈子?”

黃奇帆表示，重慶戶改的動機是真正推動城市化運動，解決工業化過程中農民工的待遇問題，同時，解決城鄉統籌中要素流轉的問題。

戶改土地賬

但在中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉看來，“重慶政府推動戶籍制度改革的激勵根源，要從土地問題上去尋找。”

現實似乎確實如此，隨著重慶的工業化進程提速，土地瓶頸凸顯。按照中國現行土地管理制度，各省新增城鎮建設用地，皆由中央以“用地指標”的方法嚴格控制，并按年度下達。據重慶市國土房管局提供的數據，2007年之后，重慶市每年獲得的用地指標，與重慶城市化發展所需的土地相比，缺口在50平方公里左右。

接下來，重慶用地緊張的局面可能還會加劇。東部沿海企業因勞動力和土地供應日趨短缺等原因，正逐漸向中西部地區轉移。同時，中國正實施的功能區規劃突出了十個重點開發城市帶，成渝城市帶位列其中，并有望聚合為西部開發之增長極。目前，重慶已吸引了惠普、思科、富士康等企業落戶。而2010年6月18日掛牌的兩江新區，開發面積達1200平方公里，成為繼上海浦東新區和天津濱海新區后的“中國第三區”、內陸首個開放新區。

重慶方面也認為，隨著農民大量進城務工，農村的土地利用率不高，而城市建設用地日益緊張，因此，通過將城鄉之間的土地要素盤活，可以使土地得到更有效率的使用。

遵循這種思路，重慶市2008年獨創出“地票”制度，就是將農村宅基地復墾，在“用地指標”之外尋求新的建設用地資源，供城市發展使用。

地票的操作方式為：將閑置的農村集體建設用地復墾為耕地，經土地管理部門驗收合格后，發給土地使用權人相應面積的“地票”。“地票”可在重慶農村土地交易所上市，法人和自然人均可公開競價購買?！暗仄薄痹诔擎偸褂脮r，可以納入新增建設用地計劃，增加等量的城鎮建設用地。

在制度設計者看來，“地票”是個好東西，既可解決城市用地緊張的問題，又可以保持耕地數字不變。

但實際上，“地票”已經突破了中國城鄉建設用地增減掛鉤實驗的界限。按照規定，“增減掛鉤”只能在縣以下項目區內部平衡。重慶“地票”的“增減掛鉤”范圍已擴大到主城區，或在區縣之間跨地域進行。

就重慶的“地票”交易總量而言，則被嚴格控制在該市每年新增建設用地指標10％以內，而這只能部分緩解城市用地之困。

據重慶市國土房管局人士透露，重慶市方面正在和國土資源部協商，爭取擴大“地票”交易的份額。重慶市政府甚至計劃，未來商業開發用地全部來自農村土地交易所，即通過“地粟”交易實現；而國家下達的“用地指標”則全部用于公益開發。

重慶冀望此次戶改后，可釋放出更多的土地。依據重慶市官方統計，目前，該市農村人均建設用地為250平方米，城市人均建設用地為80平方米，因此一個農村人口若轉化為城市人口，可節約170平方米的建設用地。這些土地資源被盤活后，既可經過復墾成為耕地，也可用于基礎設施建設、工業用地或是居民住宅用地。

對于轉戶農民退出土地后的處置方法，《戶改意見》做出明確規定：對于退出的承包地，農村土地整治流轉機構將促進其向經營大戶、龍頭企業流轉，以實現規模經營；對于退出的宅基地，則在優先保障農村發展建設用地的前提下，通過“增減掛鉤”、“地票”交易等方式，顯化其資產價值，預計每畝價格可在10萬元以上。

重慶戶籍改革方案反復強調：“自愿有償”為基本原則，并允許農民在獲得城市戶籍之后，三年內依然保留宅基地和承包地使用權及收益權。在此情況下，宅基地和承包地是否能大面積被釋放出來，則取決于農民是否愿意放棄地權。

而農民關心的是，退地的同時，能否得到合理的補償。

就目前來看，相關補償標準尚不明確，按照重慶的政策，農村居民整戶自愿轉為城鎮居民、退出宅基地及建筑物的，按照區縣政府制定的標準給予一次性補償，同時，還將參照“地票”政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助。相較于被征地農民而言，自愿退還土地所能得到的額外補償即來自“地票”。

重慶市戶籍改革辦公室(下稱戶改辦)測算，以上幾部分相加，農民可得8萬至12萬元，“但因各區縣情況不同，會有很大差異”。

有學者擔心，如果農民在退出土地后，發現自己所得到補償與市場價格過于懸殊，激憤之下，可能引發社會不穩定因素。今年以來，中國多起群體性事件便是由農民對征地補償不滿引發。

另外，雖然按照重慶《戶改意見》，農民在轉戶后的三年內，仍可保留地權，但三年以后農民是否能夠繼續保有土地及收益，尚未有明確規定。

教育壓力

此次重慶戶籍改革并未突破中國長久以來戶籍與福利捆綁的現實。而戶籍改革的根本并不是農民換個城鎮戶口本，而在于其能否與市民享受同等的公共服務。

在各項公共服務中，對農民最有吸引力的當屬教育。與《財經》記者交流過的大部分農民工都表示，希望子女能在城市里成長，是其進城落戶的主要動因。梁平縣農民工李中堂就說，“我最不希望看到的，就是將來我的孩子還走我的老路。初中畢業后再以農民工的身份出去打工?！?/p>

據重慶市發改委主任楊慶育介紹，第一批戶籍改革的目標人群，即在主城、縣城穩定下來的225.6萬農民工的大部分子女，已被城鎮范圍內的623所學校消化。這些學校已接受義務教育階段的農民工子弟25萬人，其中近十萬是由位于主城區的147所“農民工子弟學?！蔽盏摹?/p>

所謂“農民工子弟學?！?，是指在城市戶籍學生之外，有承擔農民工子弟能力和任務的學校。自2008年秋季起，重慶市教委規定，對重慶籍農民工子弟，也實行分片就近入學原則。其入學證明，是父母的暫住證、收入證明再加戶口本(證明父子、母子關系)。

重慶核心城區渝中區教委副主任何俊生稱，其轄區內共有小學35所，初中8所，已接收農民工子女大約1.6萬人。但據《財經》記者了解，渝中區的農民工子弟只有在區教委指定的5所小學、3所初中就讀時，才可免費，若他們想進入其他學校，則需交納每年約900元的“助學費”。

何俊生認為，利用現有的教育資源，該區有能力吸引更多的轉戶農民工子女入學，因為區內各個學校目前都處于“吃不飽”的狀態。對此，他的理解是，由于城市戶籍人口逐漸老齡化，適齡入學人數處于下降趨勢。就重慶全市而言，情況相似，該市統計局資料顯示，自2002年起，全市小學在校生總人數就在持續減少。

但仍有學者對重慶戶改后中心城區面臨教育壓力表示擔憂，當年鄭州就是因為對城市教育承載力估計不足，最終導致其戶籍改革陷于困境。

2001年11月1日，鄭州市發布了戶籍新政策，從“親屬投靠、新生兒入戶、購房入戶、投資納稅入戶、工作入戶、大中專院校畢業生入戶、成建制遷入戶”等七個方面做出規定，凡符合條件便可辦理鄭州市區戶口。此后，自2001年11月戶口放開，到2003年7月，鄭州市區新增人口10.5萬余人。

2003年8月22日開始，鄭州市進一步降低城區落戶門檻，相關政策更為寬松，其中包括“凡與我市企事業單位簽訂勞動合同，并交納社會統籌金的人員，可辦理遷鄭戶口”，同時，鄭州還取消“農業戶口”“暫住戶口”“小城鎮戶口”“非農業戶口”，統一為“鄭州居民戶口”。此后一年，鄭州市新增入戶人口15萬。

新的戶籍政策實行后，跨過戶籍門檻的人們涌入城市落戶，令鄭州市區教育、醫療、交通等方面的壓力驟然增大。其中，教育資源尤為緊張。到了2004年秋季開學時，鄭州出現了歷史上最大的入學高峰。2004年8月20日，鄭州市公安局下發通知，規范戶籍辦理程序，為此次戶改“大躍進”急剎車。

《財經》記者了解到，重慶目前符合轉戶條件的農民工225.6萬大都處于育齡階段，其子女數除前述25萬人，仍有為數眾多留守在農村，與祖輩同居，一旦實現戶籍轉變，城區教育壓力增大實屬必然。

對此，重慶正在規劃擴建、新建中小學校1 15所。規劃依據義務教育階段人群總人數的10％至15％建立學校，即每5萬人至8萬人設立一座小學，每10萬人至15萬人設一所初中。重慶市教委副主任趙為糧說，此類學校一般不建在人口密度極高、寸土寸金的主城區，而是隨著城市外擴的步伐，在新樓盤附近新建。

相比核心主城區，九龍坡、渝北等區的教育資源的缺口較為明顯。這兩區均是典型的“大城市，大農村”格局，屬農民工聚集之處。以渝北區人和小學為例，農民工子弟占該校學生總數的40％以上，且仍在增長。校長肖建新說，人和小學是一所老學校，校舍資源有限，對此略感吃力。

值得一提的是，若加大教育吸收能力，則意味著相應的財政投入，但縣、鄉鎮一級的教育支出通常較為緊張，如何保證投入，并非易解之題。

戶改成本幾何

重慶市市長黃奇帆在接受《財經》記者專訪時表示，此次戶改，“政府是主導，最大的載體是企業?！卑凑罩貞c的計劃，農民轉戶后享受的市民社保待遇，將由政府、企業、農民工三方共同承擔。

近年來農民工群體雖已被逐漸納入社會保障范疇，但保障水平極為低下。

以重慶的養老保險為例，城市職工和農民工之間的社會保障水平差距明顯。城市企業職工的繳費，按職工本人工資收入的20％，個人收入的8％繳納養老保險。而在農民工那里，單位繳納比例卻為12％。

此外，參加企業職工養老保險還需要有穩定的勞動合同為前提，對流動性高的農民工群體不具備操作性。據重慶市的相關統計，企業與農民工簽合同的只占55％，農民工買養老保險的只有23％，參加職工醫療保險的僅為6.92％。

轉戶后，新老市民的養老保險將被拉平。

醫療保險方面，因基數不同，重慶的城鎮職工每年要比農民工多繳納約1000元。而失業保險也存在明顯的差異，生育保險基本未對農民工覆蓋，在各類社保中，僅工傷保險做到城鄉戶籍一視同仁。

至于農民工轉戶后的住房問題，在2010年3月，重慶市宣布將在10年內建成公租房4000萬平方米，其中3000萬平方米將在2012年前建成，以戶均50平方米計算，可解決150萬人的住房問題。重慶公租房的租金將比周邊房屋租賃市場低40％，符合條件的轉戶農民可申請公租房居住。

但戶改辦一項調查顯示，農民工群體目前可支付的房租基本不超過其收入的20％。而《財經》記者了解到，重慶本地農民工月收入并不均等，其中每月1000元以下的占總人數的35％，1000元-2000元的占55％，2000元-3000元的占8％，3000元以上的占2％。

由于在短時間內，農民工轉戶后的收入并不會有大的提升，按重慶預計的公租房月租金500元-600元計算，相當數量農民工并沒有支付能力。

正因為原來農民工與市民所享受的社保待遇存在鴻溝，一旦數以百萬計的農民工“穿上五件衣服”，其成本巨大。

對此，重慶市已做出測算，如果按全部整戶轉移、全部退出土地測算。2010年至2011年的兩年間，集中轉戶300萬人，其總資金需求為2010億元。其中，農民取得城鎮居民身份需要1241億元，包括就業、養老、住房、醫療、教育等方面投入。另外，農民退出承包地、宅基地及農房退出補償還需資金769億元。

挑戰重重

對于上述改革成本，重慶方面表示并非由政府獨自承擔，而是“政府作為主導”，“撬動社會各方面分擔”。

2010億元改革總成本中，企業需投入1229億元；轉戶農民需投入465億元，政府需投入316億元。

由此可見，在此次重慶戶籍改革中，超過總成本的一半將由企業承擔，但企業是否愿意付出這項改革成本，是這筆經濟賬中的最大變數。

為應對人力成本上漲，企業是否會大規模雇用外省農民工，而將轉戶之后的“新市民”交由城市低保、失業保險兜底?重慶市方面承認，這種擔心并非多余。但他們同時強調，第一階段轉戶的農民工，是在城區已就業的“存量”人口，“企業出于團隊穩定、減少培訓成本等意愿，應該可以承擔這一部分壓力。”黃奇帆接受《財經》記者采訪時曾表示；“寧可降低保障條件，也要先保證就業。”

雖然在重慶的經濟賬中，政府為戶籍改革的投入并不多。但《財經》記者在采訪中發現，越到基層，官員越擔心此項改革的成本。動輒萬人的轉戶補償，每個區縣需要的啟動資金都以億元計，而是否能夠保證投入足夠資金，亦直接關系到改革成敗，對于一些經濟欠發達的縣區，確實壓力不小。

與此同時，農民轉戶后退出的土地集中于政府之手，如何防止政府的土地財政沖動，平衡財政壓力與動力間的矛盾，以保證土地的合理、合法利用，是另一個需要注意的問題。

在這個問題上，九龍坡區的試驗或可為鑒。重慶市成為城鄉統籌試驗區之初，曾選擇主城區之一的九龍坡區為試點，就是考慮到該區的財政狀況較好，便于完成這一過渡。

2007年，九龍坡區被重慶市列為城鄉統籌先行試驗區，該區自行制定了試點內容——宅基地換住房，承包地換社保，因補償標準較高而頗受農民歡迎。但伴隨而來的是巨大的財政壓力。

為了使集中起來的承包地產生更大的經濟價值，引進農業龍頭企業下鄉，九龍坡在耕地上建起“小產權”的廠房。同年底即被國土資源部的“百日執法”行動發現，責令整改。自此，九龍坡區的城鄉統籌試驗陷入停頓，此案至今余波未平。

重慶大學城鄉統籌發展學院教授蒲勇健對《財經》記者直言，“九龍坡出事以后，我認為重慶的城鄉統籌實驗區實質上已陷入了停滯。試驗，就是試法律框架以外的東西。規定范圍內的東西算什么改革?”

蒲勇健的觀點在重慶政學兩界都有頗多贊同聲。贊同者認為，目前的戶籍改革才算是重慶的獨創，意味著城鄉統籌進入深水區。因此，戶籍改革的成敗將決定重慶城鄉統籌規劃的成敗。

“關鍵是該不該做?該做，就做下去。改革之后出現什么樣后果是算不清的。”數位重慶官員都對《財經》記者表示，“如果你把什么都想清楚了，反而就束手束腳不敢改了”。

值得一提的是，此次重慶戶改的受益者只集中于在市區工作的本市戶籍農民工，來自外省市的農民工，以及外出打工的近400萬重慶籍農民工皆在改革范圍之外。

對此，中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡日方認為，就中國總體而言，戶籍制度改革急需破題的是如何實現跨省流動農民工及其家屬的市民化。如果全國各地都采取重慶的改革模式，則意味著跨省流動的農民工，將被戶籍制度改革所遺忘。

爭議之中，重慶各縣區已忙碌起來，著手分解年度轉籍計劃人數，《戶改意見》指明，“各區縣、各部門推進戶籍改革工作情況將納入市政府年度工作目標進行考核”。

根據重慶市戶改辦提供的數據，截至8月27日，全市已有4萬余人完成轉籍手續。